建立以国家公园为主体的自然保护地体系的思考与建议综述

张茂莎, 周亚琦, 盛茂银,*

建立以国家公园为主体的自然保护地体系的思考与建议综述

张茂莎1,3, 周亚琦1,2, 盛茂银1,2,*

1. 贵州师范大学喀斯特研究院, 贵阳 550001 2. 国家喀斯特石漠化治理工程技术研究中心, 贵阳 550001 3. 贵州省喀斯特石漠化防治与衍生产业工程实验室, 贵阳 550001

随着经济社会的快速发展, 我国自然生态系统面临挑战, 自然资源保护与开发利用之间的矛盾突出, 传统的自然保护区模式已经不能很好地适应新的时代发展要求。因此, 提出建立以国家公园为主体的新型自然保护地体系, 这种体系兼顾生态保护与合理利用两方面。世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园的成立, 目的是在保护自然的前提下为人们提供舒适的游憩条件。这一独特的形式有效地将保护自然环境与休闲游憩相融合。基于查阅国内外自然保护地体系发展现状以及对贵州省黔西南州自然保护地实地评估调查, 发现现有自然保护地体系存在诸多问题:1)保护地划定范围不合理导致保护价值低或没有保护价值; 2)保护地范围交叉重叠导致管理机构重叠设置; 3)保护地法律法规不完善; 4)管护资金短缺、人员配置不合理; 5)保护与发展问题突出等。针这些保护地体系问题进行思考并提出关于我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系的建议: 1)优化整合自然保护地, 统一管理机构2)借鉴先进立法经验, 加快完善我国自然保护地法律体系; 3)建立多元化资金保障机制, 完善人员配置; 4)把握我国国家公园发展的正确方向, 缓解保护与发展的问题。

国家公园; 自然保护地体系; 生态文明建设; 合理利用

0 前言

国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的, 实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域[1]。它是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分, 具有保护范围大、生态过程完整、全球价值、国家象征和国民认同度高的特点[2], 同时它也是自然保护地体系的重要组成部分。一个多世纪以前, 国外学者就提出用“划定范围, 建立国家公园”的方式来保护自然环境[3], 而我国也在2017年, 十九大报告中提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[4]。因此, 分析建立以国家公园为主体的自然保护地体系的思考与建议, 对我国各类自然保护地体系的科学重组及生态文明建设具有重要意义[5]。

自1872年美国成立第一个国家公园——黄石国家公园以来, 国外相继建立了多个国家公园, 形成了特有的以保护自然为目的的国家公园体系[3]。据统计, 目前全球已有100多个国家和地区建立了5000多个符合世界自然保护联盟(简称IUCN)标准的国家公园[6]。因此, 近年来越来越多的学者关注我国以国家公园为主的自然保护地体系的建设进程。2001年, 刘鸿雁提出结合加拿大在国家公园建设和管理方面的经验, 对我国自然保护地的管理提出了几点建议[7]。2014年, 翟洪波探讨了世界各国国家公园建立的主要模式, 阐明了建立国家公园体制对我国国家公园建设的实际意义[8]。此外, 杨锐等就有关如何更好贯彻落实我国建立的以国家公园为主的自然保护地体系, 提出了相应的建议[9]。总体来说, 我国关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系方面的研究还较少。而2019年中共、中办正式发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的文件更是体现了建立以国家公园为主体的自然保护地体系建设的重要性[10]。

基于此, 本文在查阅国内外有关文献以及对贵州省黔西南州自然保护地实地评估调查的基础上, 发现现有自然保护地体系存在诸多问题, 并针对这些问题进行思考与总结, 提出了我国关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的相关建议, 以期为我国践行以国家公园为主体的自然保护地体系提供参考。

1 国内外自然保护地体系发展现状

IUCN将自然保护地定义为: “一个明确界定的地理空间, 通过法律或其他有效手段得到承认、专用和管理, 以实现与相关生态系统服务和文化价值的长期自然保护”[11]。自然保护地已成为全球生物多样性保护的第一道防线, 作为全球自然资源保护的核心部分[12], 既可以有效协调人与自然的关系, 又可以实现保护地系统性的保护, 是世界上公认的最为有效的保护自然的保护手段之一[13]。从国际视野看, 目前有超过180个国家和地区参照IUCN的自然保护地分类体系划定了自己国家和地区的生态保护地范围, 同时参照该体系对保护地进行分类并实行分区管理, 且通过成立管理机构、法律法规、划分边界等方式强化自然保护地的保护[14]。据IUCN世界自然保护地委员会(WCPA)不完全统计, 截止2016年, 全球244个国家和经济体共计有217155个自然保护地[15], 自然保护地面积占全球陆地和内陆水域的14.7%, 海洋的4.1%, 使世界上主要的陆地和海洋用途之一是让其成为保护地[16]。因此, 自然保护地体系被认为是解决世界面临的一些环境问题的关键策略[16]。

我国自然保护地以1956年第一个自然保护区的建立为开端[17],经过60多年的发展,我国已形成以自然保护区为主体多种保护地类型为辅的自然保护地体系,在保护自然生态系统和生物多样性中取得了巨大的成就。目前我国各级各类自然保护地共计1.18万处,占我国土陆域面积的18%,领海面积的4.6%。其中自然保护区2750个,总面积达147万平方公里,占我国陆域国土面积的15%,森林公园3548个、风景名胜区1051个、地质公园650个等[18]。截止2019年,我国自然保护地建设已有国家级国家公园试点10个、自然保护区474个、森林公园897个、湿地公园899个、地质公园219个(表1)。

世界公园大会的主题从1972年的“生态系统保护——制定世界遗产与湿地公约”,到1992年的“全球变化与保护地: 保护地分类及管理有效性”, 再到2014年的“公园,人与星球——激励措施”[19],可以看出自然保护地主题不断深化,从一开始的仅仅保护自然发展到开始注重人与自然的和谐关系,从关注生物栖息地、生态系统服务到社会生态系统的演变[20]。可见,国家公园在自然保护地体系中的重要性。国家公园作为自然保护地体系中的重要组成部分,在自然保护地的发展中,始终作为推动自然保护地的平台[20],但我国还未正式建立国家公园,经验不足,对于国家公园的研究,我们需要建立国际视野。

2 国内外国家公园体系的发展现状

2.1 国外国家公园体系的发展现状

美国艺术家乔治·卡特琳在1832年首次提出国家公园的概念[21],1872年美国就建立了世界上第一个国家公园[22],其目的就是保护自然原貌,并正在保护自然的前提下为游人提供游憩大自然的机会,运用这一形式将保护自然、人文历史古迹、原野趣味、科普教育和科研有效的结合[3,23]。因此,国家公园的理念得到其他国家认同,在世界范围内掀起国家公园建设浪潮[24],随着国家公园的发展,将公园的概念迅速推向广阔的自然,倡导公众走向大自然、热爱大自然、保护大自然[3]。而后的一百多年中,美洲、欧洲、非洲、亚洲以至大洋洲的多个国家都逐步建立了各自的国家公园[25],每个国家在对保护地分类时,依据各国的自然资源及文化特色采取不同的分类方法,构建了各国独有的国家公园体系[17]。以下为各州典型国家关于国家公园体系的发展现状(表2)。

2.2 我国国家公园建设的发展现状

改革开放后, 我国经济高速发展, 自然生态系统面临挑战, 自然资源保护和开发利用之间的矛盾突出, 传统的自然保护区模式已经不能很好地适应新的时代发展要求[6]。2013年, 党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出: 建立国家公园体制[4], 我国各地均开始响应这一《决定》, 至今, 我国国家公园试点处于有序推进状态, 已成功建立国家公园试点10个(表3), 试点区域涉及省份有12个, 总面积22万多平方公里, 约占我国陆域面积的2.3%[36], 国家公园体制改革取得了重要进展, 成为生态文明体制改革任务中进展速度最快、成果内容最显著的综合性改革[37]。但是, 建立国家公园体制并不是孤立的进行, 也不是简单的取代或替代原来的自然保护地类型, 而是以国家公园体制改革为契机, 对现有自然保护地科学分类[38], 建设成有中国特色的以国家公园为主体、自然保护区为基础、其他各类自然公园为补充的自然保护地体系。

表1 我国自然保护地体系现状

注: 数据来源于《2019年中国国土绿化状况公报》和中华人民共和国中央人民政府官网; –表示数据空缺。

表2 各州典型国家关于国家公园体系的发展现状

3 我国部分地区自然保护地存在的典型问题

3.1 保护地划定范围不合理导致保护价值低或没有保护价值

20世纪80年代中期至21世纪初, 经济快速发展对区域生态环境有着较大的影响, 各级政府抢救性的划建了一批自然保护区, 但在划建过程中一方面过于注重数量和面积的扩张, 重量不重质[39]。另一方面缺乏全面的科学考察, 多数保护地划定范围时未做全面综合论证, 导致将无保护价值或保护价值较低的区域也划入保护地范围, 如村寨、耕地、人工商品林等[39]。根据对贵州省黔西南州册亨县的实地调查, 册亨县1990年批准成立的双江南亚热带沟谷雨季林自然保护区就存在划定范围不合理的问题, 批准面积多达5418.73公顷, 核心区多为保护价值低的人工商品林, 实验区多为村寨, 涉及5个行政村, 人口众多, 基本农田及人工商品林占地多。

贵州省普安县设立有自然保护区16个, 但14个自然保护区出现划定范围不合理的问题, 且自然资源没有保护价值, 物种不丰富, 生物多样性不显著, 保护价值低。从表4中可以看出, 仅有龙吟镇布岭箐珍稀树种鹅掌楸资源保护区、龙吟镇石古一把伞恒河猴资源保护区有保护价值, 其余的14个自然保护区保护对象多为公益林、灌木林、乔木林等保护价值低的森林, 划定的区域内保护价值不足成为自然保护区, 其中地瓜镇莲花山十里杜鹃保护区和鲁沟古大珍稀树种银杏资源保护区, 因为人为活动频繁导致野生资源少, 导致现保护价值低, 对于银杏资源保护区的古树采取挂牌保护足矣, 在以后划定范围过程不仅在划建时需要全面的科考调查, 还需要定期评估更新保护地资源现状。

表3 我国国家公园试点发展现状

注: 数据信息来源于国家林业和草原局国家公园管理局官网、中华人民共和国中央人民政府官网及相关国家公园官网。

表4 贵州省普安县16个自然保护区保护价值概况

续表

注: 数据信息来源于2019年8月贵州省黔西南州自然保护地实地调研。

3.2 保护地范围交叉重叠导致管理机构重叠设置

我国现行管理机制中, 一般由不同的管理部门管理不同的保护地类型[8], 但由于以前建立的保护地缺乏地块与地块之间协调性和科学性的考虑, 不同类型保护地交叉重叠[40], 形成了一地多牌、多头管理的现象[8]。如贵州省黔西南州兴义市内一共6个保护地, 相互之间都存在交叉重叠, 其中兴义万峰国家湿地公园与马岭河峡谷风景名胜区完全重叠, 兴义国家地质公园与另外五个保护地均有不同程度的重叠, 与马岭河峡谷风景名胜区重叠面积高达103.23 km2(表5)。保护地交叉重叠会引起管理机构设置的重叠, 各机构管理条例不同, 交叉区域涉及多个管理部门, 因此, 交叉重叠区域会出现监管能力弱、矛盾突出、保护效力低等问题[41]。

表5 贵州省兴义市保护地面积交叉重叠问题

注: 数据信息来源于2019年8月贵州省黔西南州自然保护地实地调研。

3.3 保护地法律法规不完善

我国保护地管理相关法律法规相对滞后[8], 保护地的法律有2类, 第一类: 资源法, 通常指一般法, 资源法数量虽多, 但覆盖不全面, 如土地管理法、野生动物保护法、环境保护法等[42]。第二类: 保护地法, 通常指特别法, 但保护地法仅有两部, 且均为条例[42]。总体来说, 法律位阶低, 立法层次较低, 立法供给不足[8,39,43], 针对保护地本身的设立、规划与管理仍然停留在国务院条例或部门管理条例的法规层面[44], 保护地遇到一些违法问题时管理者难以处置, 如贵州兴义国家地质公园, 缺乏相应的法律法规对盗采化石量和价值的评估。而贵州安龙招堤国家湿地公园内存在捕鸟、垂钓、电鱼等这些违法违规行为, 但也因为缺乏相的法律法规对这种行为处理, 导致违法违规现象不能根治。

3.4 管护资金短缺、人员配置不合理

目前, 中国大多数的自然保护地都存在中央资金补助不足的现象, 实际上, 国家级自然保护区、国家级风景名胜区等有专门的中央专项资金补助, 但各类保护地资助额度差距大, 如国家级风景名胜区资金补助每年有1千—2千万元, 国家级自然保护区资金补助可达2亿元[42,45]。而对于无专门的中央专项资金补助的保护地, 各保护地也可以申请补助, 但可能会由于主管部门受限, 无法申请相应的资金补助[42]。此外, 中央政府在成立保护地时, 会将管理权委托给地方政府, 但是大多数保护地位于经济落后地区, 地方政府难以满足保护地所需的管理经费, 资金短缺就成为保护地长期面临的问题[46]。不仅如此, 保护地管理机构人员配置少且不合理, 专职人员、专业技术人才少, 管理缺乏执法权等问题[39]。如贵州黔西南州, 共41个保护地, 设立独立管理机构的有14个, 正式编制人员有180人, 其中专业技术人员仅有42人, 有管理经费的有27个, 管理经费在10万以上的仅有14个, 管护经费严重不足。截至2014年底, 我国428个国家级自然保护区中, 配备管理人员25004人, 其中专业技术人员仅占28.9% , 所占比例总体偏低[39]。

3.5 保护与发展问题突出

中国是世界上人口最多的国家, 人口分布极不均衡, 而保护地大多建立在自然环境较好、经济欠发达的偏远地区, 周边人口脱贫压力大[37,47]。保护地的建立在一定程度上限制了区域的经济发展, 截止到2014年底, 全国已界定范围的自然保护区有1657个, 保护区内分布有1256万人[48], 资源保护与周边居民生产生活相互矛盾[8], 引起保护困难, 发展受限, 保护与发展的矛盾突出的现象[49]。在贵州册亨县北盘江保护地内涉及2个乡镇, 9个行政村, 14个村民组, 9个自然村, 3082户13465人, 人口密集, 保护难度大, 建立保护地以后村民依旧正常开展砍柴烧炭、人工种植果林等日常行为, 然而, 加强保护地的管理会限制他们熟悉的生产生活方式, 加剧保护与发展的矛盾。另外, 兴仁市放马坪风景名胜区, 保护地面积过大, 与矿权重叠多, 其中有90%以上与金矿重叠, 风景名胜区的保护与矿业发展存在冲突。而且景区内建有公路、旅游基础设施、脱贫攻坚引进农业种植项目等也与风景名胜区的保护有冲突。

4 建立以国家公园为主的自然保护地体系的建议

4.1 优化整合自然保护地, 统一管理机构

优化整合自然保护地是构建以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分, 首先需要对保护地现状进行评估调查, 掌握保护地内交叉重叠、保护对象等实际情况[50], 然后依据保护地的资源价值, 科学确定保护地类型进行归并, 将符合国家公园标准的自然保护地优先整合为国家公园, 之后对相邻自然保护地、相重叠自然保护地进行优化整合[1,51,52], 并按照《中华人民共和国森林法》, 按时开展森林资源调查, 及时调整保护地范围, 将没有保护价值区域调出保护地, 有保护价值的区域纳入保护地[46]。全面提高资源保护效率和利用价值[53], 做到应保护尽保护。成立国家公园以前, 需明确是否为该保护地的最佳发展模式[51], 定期优化调整保护地的范围。当然, 国家公园不是取代已有自然保护地, 对于整合后的其他类型自然保护地仍然发挥作用[54]。在整合过程中, 建议国家公园机构采取中央和地方共管的模式, 如在地方成立国家公园管理机构, 接受中央国家公园管理局垂直管理, 建立独立的管理机构做到“一地一主”[55]。针对贵州省的兴义市保护地面积重合现象严重, 按照2019年《指导意见》初步整合意见: ①从整体上看兴义市保护地有没有达到创建国家公园的保护地, 如果有将其直接整合为国家公园, 设立兴义市某某国家公园管理局。②将重叠区域向更高级整合, 如马岭河风景名胜区与坡岗喀斯特植被保护区重叠20.23平方公里, 统一优化整合为坡岗喀斯特植被保护区, 由更高级别的管理机构统一管理重叠区域③对没有保护价值的区域优化调出保护地, 同时将有价值的保护区纳入, 做到保护面积不减少, 级别不降低这一原则。

4.2 借鉴先进立法经验, 加快完善我国自然保护地法律体系

我国以国家公园为主体的自然保护地体系仍处于起步阶段, 但是国外已建设有相对成熟的国家公园体制, 立法经验丰富, 可以借鉴美国、法国、日本国家公园立法来完善我国自然保护地法律体系。美国国家公园体系的有关法律均来自宪法中的“财产条款”[56], 具有立法时间早、法律位阶高、立法明确、体系完善等特点, 最值得借鉴的是美国国家公园实行的“一园一法”[57]。法国政府2006年颁布了新的《国家公园法》, 建立了中央＋地方共同参与治理, 并以宪章的形式赋予参与国家公园管理的地方权益相关者更大的权利[58]。日本关于国家公园建设管理的立法体系也较完善, 有《国家公园法》、《自然公园法》及其他相关的法律, 对国家公园的计划、管理、保护及利用、生态系统维持与恢复事业等做出了详细的规定[59], 且完善的法律体系以便于相关从业人员与社会民众的遵守与执行[60]。

因此, 完善相关的法律法规是自然保护地持续发展的根本保障, 我国需要尽快完善自然保护地法律体系, 将自然保护地的管理进行细致化、差异化、科学化, 建议由大到小, 自上而下, 制定严密的法律框架, 第一层为《自然保护地法》, 第二层根据我国自然保护地分类《国家公园法》、《自然保护区管理条例》、《自然公园管理条例》, 第三层细分为一园一法, 如《某国家公园管理实施细则》[9]。细则包括保护地的管理中涉及的领域的管理细则, 如某核心区保护细则、某国家公园特许经营细则等。另外, 建议依照宪法制定与国家公园相关的法律法规, 提高我国法律法阶, 与现有法律体系友好衔接, 使国家公园的工作有章可循、有法可依[61]。如在安龙招堤国家湿地公园设立《安龙招堤国家湿地公园管理细则》, 其中包含对于湿地公园的违法违规现象的处罚条例, 有效的控制违法违规行为。

4.3 建立多元化资金保障机制, 完善人员配置

我国国家公园处于初步建设阶段, 因此, 建立健全资金保障制度, 理顺自然保护地投入机制是高效管理和发展国家公园的基础, 可以推动国家公园管理机构正常快速运转[62]。首先, 建议将国家公园的管理经费纳入财政预算, 由国家财政统一拨款给管理机构, 同时保证“专款专用”。资金仅应用于国家公园的科考、监测、科研、宣传教育等保护与管理方面[63]。此外, 尝试获取(如征收通过资源经营性所得的有偿使用费用、社会的捐赠和国际组织的资助、游憩收入)等[55,64], 其他资金来源, 便于提高管理效率又避免财政依赖型懒政[65]。

不仅如此, 实地调研过程中发现了许多保护地管理机构配置不合理问题, 但在资源保护中, 管理机构发挥着重要作用。1)管理机构需要专业人才的参与, 如专家团队编写总体规划, 科学勘界定标, 考虑生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界, 以及调查研究科考报告等专业性问题[66]。完善人员配置满足管理机构专业化需求[6], 有助于国家公园建设工作的有序进行; 2)配置护林人员, 加强林区管护及时上报火情; 3)加强国家公园管理队伍, 使管理机构既具有行政能力又具有行政执法能力[66]。

4.4 把握我国国家公园发展的正确方向, 缓解保护与发展的问题

我国国家公园是由国家管理, 具有国家代表性和公益性和具有游憩和教育功能的保护地类型[55]。而建立国家公园体制不是严防死守的保护, 而是在满足保护需求上与人类活动有机结合, 将其价值最大化[65], 缓解保护与发展的矛盾, 是我们必须坚持的方向。核心区需最大程度降低人类干扰, 维护人与自然和谐共生的景观[67], 使它们更具有国家代表性, 世代传承[55]。对于一般控制区, 则建议如下:

1) 合理利用国家公园非核心区的生态产品, 在一般控制区内划定适当区域开展自然教育、游憩活动、生态旅游、生态康养活动等提供公共服务功能并收取相应的门票。对于国家公园门票的定价在学者中有所争议, 如吴承照认为: 国家公园应该收取门票, 观光按一般服务费收取, 低费用; 饮食住宿属于特色服务, 收费稍高; 对于高端体验活动收取费用高[68], 有的学者则认为国家公园不应该收取门票。笔者认为可以借鉴国外公园与学者吴承照学者的方式结合, ①针对特殊人群、特殊地域或特殊日期免门票, 如美国对15岁以下的学生免费, 提升了青少年对于国家公园的社会参与度。②坚持全民共享, 对于公园的门票定价不能过高, 但对于特色服务定价可以相对高, 如按国外“使用者付费”和“服务收费原则”平均门票基本在国人收入的0.15%左右, 在淡旺季可对门票价格调控[69]。这样体现了全民共享性, 同时可以为国家公园的日常管理维护提供经费来源, 还能增加提供服务的人群的收入, 缓解了发展与保护地矛盾。

2) 完善国家公园的特许性经营制度。对开展生态旅游区域, 国家公园需建立资源保护利用的特许权制度, 建立相关的法律法规, 形成良好的秩序。为游客提供多样的生态产品和优质的服务, 满足不同人群的个性化需求[68]。此外, 可将原住居民的生计需求也纳入特许经营, 以多种方式鼓励他们参与经营活动[70]。如加拿大国家公园管理局通过派发许可证、租赁、许可等不同形式在游憩、住宿、餐饮等方面开展特许经营。目前, 38个国家公园每年约有6000万人民币的特许经营收入[71], 这种方式既可以增加国家公园管理经费, 又可以使经营者收入增加。

3) 宣传社区参与式理念, 将自然保护地利益相关者都变为国家公园的主人[72], 使保护地的工作可持续开展[73]。建议提供生态管护公益岗位, 将提升保护效率与居民收入兼顾, 更好的实现扶贫与资源保护的双重目标, 将原住居民解决生计与爱护自然保护家乡相融合, 最大程度的发挥生态岗位的保护作用[73]。对于贵州册亨北盘江等保护地内涉及大量居民的情况, 也可以采用提供生态管护公益岗位的方法, 缓解保护与发展的矛盾。

[1] 中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[J]. 绿色中国, 2019(12): 26–32.

[2] 谢冶凤, 吴必虎, 张玉钧. 东西方自然保护地文化特征比较研究[J]. 风景园林, 2020, 27(3): 24–28.

[3] 徐大陆. 外国国家公园综述——美国、加拿大[J]. 中国园林, 1991(1): 59–63.

[4] 唐芳林. 中国特色国家公园体制建设思考[J]. 林业建设, 2018(5): 86–96.

[5] 沈员萍, 黄萌, 罗毅, 等. 国家公园体制背景下的自然保护地体系管理分类研究[J]. 规划师, 2019, 35(17): 11–16.

[6] 彭建. 以国家公园为主体的自然保护地体系: 内涵、构成与建设路径[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2019, 18(1): 38–44.

[7] 刘鸿雁. 加拿大国家公园的建设与管理及其对中国的启示[J]. 生态学杂志, 2001, 20(6): 50–55.

[8] 翟洪波. 建立中国国家公园体制的思考[J]. 林产工业, 2014, 41(6): 11–16.

[9] 杨锐, 申小莉, 马克平. 关于贯彻落实“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的六项建议[J]. 生物多样性, 2019, 27(2): 137–139.

[10] 崔晓伟, 孙鸿雁, 李云, 等. 国家公园科研体系构建探讨[J]. 林业建设, 2019, (5): 1–5.

[11] DUDLEY N. Guidelines for applying protected area management categories[EB/OL]. (2013–09–12)[2020–10 –23]. https://portals.iucn.org/library/node/ 9243.

[12] 范边, 马克明. 全球陆地保护地60年增长情况分析和趋势预测[J]. 生物多样性, 2015, 23(4): 507–518.

[13] 于萍萍. 广东省自然保护地体系构建研究[D]. 广州: 华南理工大学, 2020.

[14] 刘琪, 王蓓. 优化整合差别管护——国外自然保护地管理经验[J]. 资源导刊, 2018(8): 52–53.

[15] 王雅茹. 自然保护地的定义[EB/OL]. 国际在线. (2017–06–06)[2020–10–23]. http://eco.cri.cn/20170606/f1a41657-a90b-cc2f-fd38-94739362d8c4.html.

[16] LEWIS E, MACSHARRY B, JUFFE–BIGNOLI D, et al. Dynamics in the global protected–area estate since 2004. Conservation Biology, 2017, 33(3): 570–579.

[17] 陈耀华, 黄朝阳. 世界自然保护地类型体系研究及启示[J]. 中国园林, 2019, 35(3): 40–45.

[18] 唐芳林. 建立以国家公园为主体的自然保护地体系[J]. 中国党政干部论坛, 2019(8): 40–44.

[19] 吴承照. 保护地与国家公园的全球共识——2014IUCN世界公园大会综述[J]. 中国园林, 2015, 31(11): 69–72.

[20] 雷光春, 曾晴. 世界自然保护的发展趋势对我国国家公园体制建设的启示[J]. 生物多样性, 2014, 22(4): 423– 425.

[21] 孙冬冬. 中国国家公园制度建设与管理体制研究[D]. 成都: 成都理工大学, 2014.

[22] 李丽娟, 毕莹竹. 美国国家公园管理的成功经验及其对我国的借鉴作用[J]. 世界林业研究, 2019, 32(1): 96–101.

[23] 袁元, 钱静. 英国国家公园的环境教育及对我国的启示[J]. 房地产导刊, 2018, (29): 9–10, 75.

[24] 朱华晟, 陈婉婧, 任灵芝. 美国国家公园的管理体制[J]. 城市问题, 2013(5): 90–95.

[25] 凌铿. 人类生态学——展望中国国家公园未来的新视野[C]//中国城市规划学会风景环境规划设计学术委员会, 2014.

[26] 吴亮, 董草, 苏晓毅, 等. 美国国家公园体系百年管理与规划制度研究及启示[J]. 世界林业研究, 2019, 32(6): 84–91.

[27] National Park System. [EB/OL]. National Park Service. (2020–10–07)[2020–10–25]. https://www.nps.gov/aboutus/national-park-system.htm.

[28] 张引, 庄优波, 杨锐. 法国国家公园管理和规划评述[J]. 中国园林, 2018, 34(7): 36–41.

[29] 肖晓丹. 法国国家公园管理模式改革探析[J]. 法语国家与地区研究, 2019(2): 11–18.

[30] 马盟雨, 李雄. 日本国家公园建设发展与运营体制概况研究[J]. 中国园林, 2015, 31(2): 32–35.

[31] 金荣. 日本国家公园入选相关特征研究[J]. 中国园林, 2020, 36(4): 83–87.

[32] 刘丹丹. 基于地域特征的国家公园体制形成以肯尼亚国家公园为例[J]. 风景园林, 2014(3): 120–124.

[33] 张贺全, 吴裕鹏. 肯尼亚、南非国家公园和保护区调研情况及启示[J]. 中国工程咨询, 2019(4): 87–91.

[34] 张天宇, 乌恩. 澳大利亚国家公园管理及启示[J]. 林业经济, 2019, 41(8): 20–24+29.

[35] 曾以禹, 王丽, 郭晔, 等. 澳大利亚国家公园管理现状及启示[J]. 世界林业研究, 2019, 32(4): 92–96.

[36] 王钰, 王爽宇. 我国国家公园体制试点总面积22万平方公里[J]. 中南林业科技大学学报, 2019, 39(10): 145.

[37] 王毅, 黄宝荣. 中国国家公园体制改革: 回顾与前瞻[J]. 生物多样性, 2019, 27(2): 117–122.

[38] 陈君帜. 建立中国国家公园体制的探讨[J]. 林业资源管理, 2016(5): 13–19.

[39] 黄宝荣, 马永欢, 黄凯, 等. 推动以国家公园为主体的自然保护地体系改革的思考[J]. 中国科学院院刊, 2018, 33(12): 1342–1351.

[40] 张建亮, 王智, 徐网谷. 以国家公园为主体的自然保护地分类方案构想[J]. 南京林业大学学报(人文社会科学版), 2019, 19(3): 57–69.

[41] 刘锋, 苏杨. 建立中国国家公园体制的五点建议[J]. 中国园林, 2014, 30(8): 9–11.

[42] 彭琳, 赵智聪, 杨锐. 中国自然保护地体制问题分析与应对[J]. 中国园林, 2017, 33(4): 108–113.

[43] 张广海, 曲正. 我国国家公园研究与实践进展[J]. 世界林业研究, 2019, 32(4): 57–61.

[44] 王连勇, 霍伦贺斯特·斯蒂芬. 创建统一的中华国家公园体系——美国历史经验的启示[J]. 地理研究, 2014, 33(12): 2407–2417.

[45] 舒杨. 中国文化遗产事业发展报告[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2013: 112–125.

[46] 王昌海. 改革开放40年中国自然保护区建设与管理: 成就、挑战与展望[J]. 中国农村经济, 2018(10): 93–106.

[47] 杨锐. 论中国国家公园体制建设的六项特征[J]. 环境保护, 2019, 47(Z1): 24–27.

[48] 徐网谷, 高军, 夏欣, 等. 中国自然保护区社区居民分布现状及其影响[J]. 生态与农村环境学报, 2016, 32(1): 19–23.

[49] 李文军, 蔡石. 自然保护与社区发展的权衡[J]. 人与生物圈, 2018(5): 47–51.

[50] 唐芳林, 吕雪蕾, 蔡芳, 等. 自然保护地整合优化方案思考[J]. 风景园林, 2020, 27(3): 8–13.

[51] 束晨阳. 论中国的国家公园与保护地体系建设问题[J]. 中国园林, 2016, 32(7): 19–24.

[52] 陈君帜, 倪建伟, 唐小平, 等. 中国国家公园标准体系构建研究[J]. 林业资源管理, 2019(6): 1–6.

[53] 罗金华. 中国国家公园管理模式的基本结构与关键问题[J]. 社会科学家, 2016(2): 80–85.

[54] 蒋志刚. 论保护地分类与以国家公园为主体的中国保护地建设[J]. 生物多样性, 2018, 26(7): 775–779.

[55] 贾建中, 邓武功, 束晨阳. 中国国家公园制度建设途径研究[J]. 中国园林, 2015, 31(2): 8–14.

[56] 杨锐. 美国国家公园的立法和执法[J]. 中国园林, 2003(5): 64–67.

[57] 黄俐. 贵州国家公园省建设立法研究[D]. 贵阳: 贵州民族大学, 2019.

[58] 陈叙图, 金筱霆, 苏杨. 法国国家公园体制改革的动因、经验及启示[J]. 环境保护, 2017, 45(19): 56–63.

[59] 蔚东英, 王延博, 李振鹏, 等. 国家公园法律体系的国别比较研究——以美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、南非、法国、俄罗斯、韩国、日本10个国家为例[J]. 环境与可持续发展, 2017, 42(2): 13–16.

[60] 伊藤秀三. ガラパゴス国立公园のエコツ一リズム [J]. 国立公园, 1992, 501: 8–13.

[61] 李博炎, 李俊生, 蔚东英, 等. 国际经验对我国国家公园立法的启示[J]. 环境与可持续发展, 2017, 42(5): 20–23.

[62] 袁淏, 彭福伟. 国家公园可持续旅游发展的战略选择[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2019, 18(1): 22–25.

[63] 财政部关于印发《自然保护区专项资金使用管理办法》[EB/OL]. 中华人民共和国财政部. (2008–05–19)[2020–1 0–31].http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/caizhengbuwengao2002/caizhengbuwengao20021/200805/t20080519_21042.htm.

[64] 张颖. 加拿大国家公园管理模式及对中国的启示[J]. 世界农业, 2018(4): 139–144.

[65] 苏杨, 胡艺馨, 何思源. 加拿大国家公园体制对中国国家公园体制建设的启示[J]. 环境保护, 2017, 45(20): 60–64.

[66] 唐小平, 蒋亚芳, 刘增力, 等. 中国自然保护地体系的顶层设计[J]. 林业资源管理, 2019(3): 1–7.

[67] 曹越, 杨锐. 美国国家荒野保护体系的建立与发展[J]. 风景园林, 2017(7): 30–36.

[68] 李金路, 陈耀华, 吴承照, 等. 自然保护地体系: 中国方案[J]. 城市规划, 2020, 44(2): 50–58.

[69] 陈朋, 张朝枝. 国家公园门票定价: 国际比较与分析[J]. 资源科学, 2018, 40(12): 2451–2460.

[70] 陆建城, 罗小龙, 张培刚, 等. 国家公园特许经营管理制度构建策略[J]. 规划师, 2019, 35(17): 23–28.

[71] 张海霞. 国家公园为何需要特许经营制度[EB/OL]. 澎湃新闻. (2019–10–03)[2020–10–31]. https://www.thepaper. cn/newsDetail_forward_3464304.

[72] 冉景丞, 朱惊毅. 社区发展在喀斯特植被保护中的应用——以茂兰国家级自然保护区为例[J]. 热带林业, 2007, 35(S1): 52–56.

[73] 赵翔, 朱子云, 吕植, 等.社区为主体的保护: 对三江源国家公园生态管护公益岗位的思考[J]. 生物多样性, 2018, 26(2): 210–216.

Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body

ZHANG Maosha1,3, ZHOU Yaqi1,2, SHENG Maoyin1,2,*

1. School of Karst Science, Guizhou Normal University, Guiyang 550001, China . State Engineering Technology Institute for Karst Desertification Control, Guiyang 550001, China . Guizhou Engineering Laboratory for Karst Rocky Desertification Control and Derivative Industry, Guiyang 550001, China

With the rapid economic and social development, our natural ecosystem is facing challenges, and the contradiction between the protection and development and utilization of natural resources has become prominent. The traditional nature reserve model has not been well adapted to the development requirements of the new era. Therefore, it is proposed to establish a new nature reserve system based on national parks, which considers both ecological protection and rational utilization. The world's first national park, the Yellowstone National Park in the United States, was established to provide people with comfortable recreational conditions on the premise of protecting nature. This unique form effectively combines the protection of the natural environment with leisure and recreation. Based on the review of the development status of the natural protected area system at home and abroad and the on-site evaluation and investigation of the natural protected area in Qianxinan Prefecture, Guizhou Province, we found that there were many problems in the existing protected area system.1) The unreasonable scope of the protected area leads to low protection value or there is no protection value. 2) The overlapping scope of protected areas leads to the overlapping establishment of management institutions. 3) The laws and regulations of protected areas are not perfect. 4) Management and protection funds are insufficient, and the staffing is unreasonable. 5) Protection and development problems are prominent. This article considers those mentioned above existing protected area system issues and puts forward suggestions on China's establishment of a national park-based nature reserve system, including optimizing and integrating nature reserves and unifying management institutions; learning from advanced legislation experience to accelerate the improvement of legal system of nature reserves; establishing a diversified funding guarantee mechanism and improving the staffing allocation; grasping the correct direction of the development of national parks in our country to alleviate the problems of protection and development.

national park; nature reserve system; ecological civilization construction; rational utilization

10.14108/j.cnki.1008-8873.2022.06.028

X22

A

1008-8873(2022)06-237-11

2020-09-22;

2020-11-06

国家“十三五”重点研发计划项目(2016YFC0502603); 贵州省优秀青年科技人才支持计划(黔科合平台人才[2017]5638)

张茂莎(1996—), 女, 重庆人, 硕士研究生, 主要主要研究方向为自然保护地体系, E-mail: 196573667@qq.com

通信作者:盛茂银, 男, 博士, 教授, 主要从事生态环境与资源植物, E-mail: shmoy@163.com

张茂莎, 周亚琦, 盛茂银. 建立以国家公园为主体的自然保护地体系的思考与建议综述[J]. 生态科学, 2022, 41(6): 237–247.

ZHANG Maosha, ZHOU Yaqi, SHENG Maoyin. Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body[J]. Ecological Science, 2022, 41(6): 237–247.