行业管理与“综散结合”：中国海洋管理与执法体制研究

毛万磊

（中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）

“向海而兴，背海而衰。”新时代海洋的重要性不言而喻，近年来国家经略海洋、向海图强的步伐也在不断加快。作为拥有300 万平方千米主张管辖海域的海洋大国，建设科学高效的海洋管理与执法体制，有效提升海洋综合治理能力，既是国家海洋发展战略的必然要求，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的应有之义。海洋管理与执法体制是指国家为科学有效管理海洋事务而建立的包括组织机构、权责关系与法律制度的运行体系，既包括综合管理部门和行业管理部门，也包括各类海洋执法机构。由于海洋事务具有复杂性、综合性和国际性的特征，叠加全球海洋治理逐步进入深度变革期，如何构建有效的海洋管理与执法体制成为世界各海洋国家的普遍挑战，[1]特别是需要处理好管理权与执法权、综合管理与行业管理、集中执法与分散执法之间的关系。

尽管中国海洋管理与执法体制伴随着国家机构改革进程在探索中不断发展，但仍面临着管理体制不顺与执法效能不高的难题。新时代应如何构建适合中国实践需求的海洋管理与执法体制，以更好地维护国家海洋权益和处理不断复杂化的海洋事务？2018 年国家机构改革给出了极具特色的全新方案，对中央层面的涉海管理与执法机构及其职责进行了重大调整。分析当前海洋管理与执法体制的运行特征以及其中蕴含的改革逻辑，具有重要的理论价值与现实意义。

一、2018 年海洋管理与执法体制改革的主要内容

2018 年《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）提出“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”，开启了新一轮国家机构改革。其中，对海洋管理与执法机构及其职责进行了重大调整。与其他领域强调职责统一的改革基调不同，此次涉海改革具有强烈的“拆解”特征，将涉海管理职能归口到行业管理部门，并基本保留重要管理部门的行业类执法权，同时强化中国海警局的海洋综合执法属性。

（一）海洋管理方面的改革

新一轮国家机构改革调整最大的方面是不再保留国家海洋局，将其职能归口到相对应的行业管理部门。根据《改革方案》，原国家海洋局的海洋经济与规划、海岛开发与利用、海洋权益维护等核心职责被整合到新组建的自然资源部，对外保留国家海洋局牌子；将其自然保护区管理职责整合到由自然资源部管理的新组建的国家林业和草原局；海洋环境保护职责被整合进新组建的生态环境部。由此可见，承担着海洋综合管理任务的原国家海洋局被撤销，意味着改革开放以来强化海洋综合管理的改革思路在一定程度上被弱化，而《改革方案》在涉海管理机构设置与职责调整方面则体现出业务归口的行业管理新趋向。改革后涉海管理部门主要有自然资源部、生态环境部、农业农村部、交通运输部和海关总署等。

随着国家海洋局被撤销，新组建的自然资源部的改革幅度也相对较大，除了履行海洋等自然资源所有者职责和国土空间用途管制职责之外，还承担着一定的海洋综合管理任务，设置了海洋战略规划与经济司、海域海岛管理司、海洋预警监测司3 个专职管理海洋事务的内设机构。海洋综合管理是全面的、统筹协调的海洋管理活动，尽管国家在名义上未予明确，但无论是从三定方案规定的职责内容，还是从下属涉海部门的数量和业务来看，自然资源部继承了海洋综合管理的主体部分。此外，作为派出机构的北海局、东海局和南海局都设有海洋督察室，负责落实国家、海区涉海法律法规和政策方针，也体现了一定的综合管理属性。

另一个调整较大的方面是，生态环境部真正成为海洋环境管理和保护的主管部门。长期以来，海洋环境管理与执法工作是与陆域相分离的，主要由原国家海洋局及其领导的中国海监负责，农业和交通运输等涉海管理部门也在各自业务范围内履行相应的环境保护职责。随着作为原国家海洋局核心职责之一的海洋环境管理被整合进来，生态环境部设置了海洋生态环境司，负责全国海洋生态环境保护与监管工作，具备了完整的海洋环境管理职责，以及统筹海陆环境管理的体制性基础。

农业农村部、交通运输部以及海关总署都属于业务相对独立清晰的涉海管理机构，在本轮改革中调整幅度相对较小，主要是将原农业部的渔船检验和监督管理职责划归交通运输部。此外，中央维护海洋权益工作领导小组不再保留，其职责纳入中央外事工作委员会。

通过以上分析，可以清晰地看到机构改革后的海洋管理体制是业务归口的行业管理体制，自然资源部、生态环境部、农业农村部、交通运输部和海关总署等部门按照功能型组织的任务分工实施专业化的海洋管理工作。尽管在《改革方案》以及其他相关文件中没有明确提出海洋综合管理，但从其三定方案特别是机构设置来看，自然资源部承担着“弱化版”的海洋综合管理职责。

（二）海洋执法方面的改革

2018 年国家机构改革也在海洋执法方面做出了重大调整。根据《改革方案》，原国家海洋局领导管理的海警队伍及相关职能整体划归武警部队，调整组建武警部队海警总队，同时以中国海警局的名义进行海上执法。

在执法内容方面，根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》），中国海警局的职责范畴可以概括为四个方面：一是对外维权执法，维护国家海洋权益；二是维护海上秩序，包括打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫；三是行业行政执法，包括海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等；四是协调指导地方海上执法工作。中国海警局不仅承担了内容全面的海洋执法任务，还被赋予多元化的执法权限，包括公安机关和有关行政机关相应的执法职权。

从机构设置情况来看，中国海警局退出行政序列，由中央军委领导指挥，组织属性与管理方式发生了重大变化。根据《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》），中国海警局设有海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站，形成了体系完整的组织架构。此外，中国海警局不仅可以指导协调地方海洋执法队伍及其工作，而且在必要的维权执法行动时，还可以统一协调组织沿海地方政府的海洋执法力量。

机构改革之后的中国海警局在执法内容上，拥有高度综合性的执法范畴且兼具行政执法、刑事司法以及一定的军事防御权限；在管理体制上，由行政机关管理转为中央军委领导，且与海洋管理部门保持相对独立；在组织队伍上，实行垂直管理并协调指导地方力量。这些改革使得中国海警局成为一支执法内容广泛、职责权限多元、组织队伍完整的综合性海上执法力量，这是解决长期以来分散型执法弊端，提高海上执法行动连贯性和有效性的根本保障。

值得注意的是，得到强化的海洋管理部门也必然更多地延伸出必要的执法权，还有一些部门保留自己的执法队伍，从而形成了分散性的执法力量，大致可以分为两类：一类是中央层面没有专门的海洋执法队伍，主要由中国海警局履行相关执法职责，在组织结构上管理权与执法权产生了较大分离，但在地方层面仍采用不同方式保留了大量的海洋执法力量，例如自然资源管理和生态环境管理领域；另一类是部门拥有独立的海洋执法队伍，管理权与执法权相对统一，例如农业农村部下属渔业渔政管理局领导的中国渔政、交通运输部下属中国海事局领导的中国海事。

二、新型海洋管理与执法体制的运行特征及逻辑转向

一直以来，理论界和实务界对涉海机构改革方向的期待是走向海洋综合管理和统一海上执法，甚至有学者建议将原国家海洋局升格为“海洋部”或“国家海洋总局”。[2]但在新一轮国家机构改革中，随着国家海洋局被撤销及其他一系列相关改革，海洋管理与执法体制似乎按照完全相反的思路进行了全新的顶层设计，呈现出独特的运行特征。纵观新中国成立以来的变迁历程，特别是与2013 年国务院机构改革相比较，2018 年国家机构改革也体现了国家对海洋管理与执法体制的逻辑转向。

（一）新型海洋管理与执法体制的运行特征

依据是否拥有综合性的海洋管理机构以及统一的海上执法队伍，海洋管理与执法体制形成了松散型、过渡型、半集中型和集中型四种主要模式。[3]为了更好地抽象出2018 年国家机构改革后海洋管理与执法体制的运行特征，笔者将2013 年改革作为参照系进行对比分析。2013 年改革更偏向于“完全整合”的思路，是迈向集中型体制的重要尝试，即将海洋管理职责集中于原国家海洋局，以履行海洋综合管理，把海洋执法权相对集中于中国海警局，以统一海上执法。与之相比较，2018 年改革放弃了集中型体制，进行了独具特色的顶层设计。

在海洋管理方面，由推动海洋综合管理转变为强化海洋行业管理，与半集中型模式下的海洋管理方式相似。改革开放以来逐步向综合性海洋管理任务模式转型的原国家海洋局被撤销，实际上转变了2013 年借助重组国家海洋局来强化海洋综合管理的改革思路。2018 年改革将国家海洋局的职能整合到相对应的行业管理部门，将原农业部的渔船检测和监督管理职责划入交通运输部，中央维护海洋权益工作领导小组职责纳入中央外事工作委员会，这些改革都是加强行业管理的具体体现。改革后的海洋综合管理实际由自然资源部的海洋战略规划与经济司等部门承担，是一种“被弱化的”海洋综合管理，至少组织基础变得更加薄弱。

在海洋执法方面，由建立“统一执法”转为“综散结合”的复合型执法体制，即中国海警局的海洋综合执法与海洋行业管理部门的分散执法相结合。一方面，中国海警局被赋予综合性的海洋执法职责和多元化的职权权限，是综合性海洋执法力量；另一方面，中国渔政、中国海事以及地方层面的行业执法队伍也各司其职，是分散性的执法力量。不同于2013 年改革将行业管理部门所属的海洋执法队伍（海事除外）进行“完全”整合，2018 年改革选择了折中的道路，既不是完全意义上的集中式执法，也不是纯粹的分散式执法，而是统一的综合执法与分散的行业执法相结合。其中，《决定》和《海警法》规定了“综散结合”的实现机制，即中国海警局不仅要与中央层面的海洋行业管理部门建立信息共享与执法协作机制，而且要协调指导地方政府的海洋执法工作。

通过对海洋管理与执法机构改革及职责调整进行分析可以发现，2018 年改革塑造了新型的海洋管理与执法体制，呈现出“行业管理、综散结合”的运行特征，即在海洋管理方面强化专业性的行业管理，在海洋执法方面采用“综散结合”的复合型执法体制，具体见图1。

图1 2018 年改革方案塑造的新型海洋管理与执法体制

（二）新型海洋管理与执法体制的逻辑转向

通过回溯和比较海洋管理与执法体制的变迁历程，厘清演变的逻辑取向，能够更好地理解新型体制的基本特征，有助于发现其结构性优势和潜在问题。新中国成立以来的海洋管理与执法体制改革主线是从无到有逐步完善海洋管理职能和建立海洋执法力量，进而在分散型体制的基础上迈向集中型体制。其中，标志性的事件是在2013 年改革中成立国家海洋委员会、重组国家海洋局以及组建中国海警局。当时改革面对的现实是，改革开放以来逐步建立起来的海洋管理职责呈现出严重碎片化状态，在海洋执法上出现了“五龙闹海”的格局。

在此背景下，整合与协调就成为此轮改革的核心逻辑，改革的基本目标是强化海洋综合管理和建立海上统一执法。特别是在海洋管理方面，设置国家海洋委员会作为高层次的议事协调机构。议事协调机构作为独具中国特色的横向协调机制，能够借助上级权威较好地协调部门决策与管理。[4]尽管国家海洋局仍保持副部级的配置，但在理论上可以通过承担国家海洋委员会的具体工作并借助其纵向权威，进一步提升海洋综合管理能力。在海洋执法方面，重新组建的国家海洋局内设海警司，领导指挥新成立的中国海警局，整合海监、边防海警、渔政、海上缉私等海上执法力量，在名义上承担了统一海上执法的重任。[5-6]

2013 年改革方案具有高度复杂性和强烈的整合色彩，实际改革过程中面临重重困难。国家海洋委员会未能实质性运转，国家海洋局“小马拉大车”的问题依然突出，业务体系、协调关系和执法体制更加复杂，不但无法有效解决海洋综合管理与协调问题，而且各海洋执法队伍仍基本按照原来模式进行执法活动。[7]海洋治理中的综合管理与行业管理、管理权与执法权、集中执法与分散执法之间的张力依然突出。因此，新一轮改革设计了全新方案，中国海洋管理与执法体制进入一个新的阶段。

可见，随着海洋问题的变化和治理理念的更迭，一国的海洋管理与执法体制并非一成不变，而是有着独特的演变逻辑。纵观改革开放以来至2018 年国家机构改革，中国海洋管理与执法体制演变的基本逻辑是从建立健全现代职责体系，到“强化综合管理、统一集中执法”，最终转向加强行业管理和“综散结合”的复合型执法，具体见表1。行业性的管理体制有利于进一步加强陆海统筹，明确职责分工并向专业化方向深度发展；“综散结合”的执法体制能够通过综合性执法破解长期以来“多龙闹海”、职责分割、“叫而不上”的困境，而借助分散性的部门执法将管理与执法紧密结合的同时，也提高了执法的专业化程度。“行业管理、综散结合”在理论上符合海洋管理权与执法权既紧密相关又可适当分离的辩证关系，从而平衡管理权与执法权、集中性与分散性之间的张力。

表1 中国海洋管理与执法体制的改革历程

三、新型海洋管理与执法体制的潜在问题与优化策略

虽然在理论上“行业管理、综散结合”的海洋管理与执法体制有其结构性的功能优势，但也不能忽视可能存在的问题与挑战。由于新型体制正处于运行初期，笔者仅基于改革方案与前期运作进行问题分析，并提出针对性的优化策略。

（一）潜在问题

在海洋管理方面，存在综合管理被削弱、重回分散型海洋管理的风险。受整体性政府理论、大部制改革实践以及对海洋治理基本认识的影响，理论界和实务界的普遍共识是，分散化的管理与执法体制无法适应建设海洋强国和参与全球海洋治理的战略需要，必须加强海洋综合管理与协调，实现整体性的海洋治理。[8]随着国家海洋局被撤销，功能型组织的专业化管理将取代综合协调管理，强化海洋综合管理的组织基础变得更加薄弱。实践经验已经证明缺乏强力综合协调的行业管理体制无法适应复杂化、跨域性的海洋事务治理需要，[9]在综合管理被相对弱化的情况下，得到强化的行业性海洋管理体制存在重回碎片化海洋治理的风险。

在海洋执法方面，存在衔接不畅、“综散不合”的新挑战。中国海警局不仅与中央部门和地方政府的相关部门存在诸多的职责交叉甚至模糊之处，与公安机关、法院、检察院有广泛的协作关系，还与地方政府以及中央相关部门在管理地方执法队伍上存在“多重领导”之嫌，具体见表2。尽管由于海洋事务的整体性与重叠性，海洋执法不可避免地存在权责交叉的情况，但新型的海洋执法体制可能给中国海警局和海洋行业管理部门带来多重挑战。

表2 中国海警局与其他部门的业务关系

首先，对于管理权与执法权相对分离的部门来说，一方面，要解决好如何与中国海警局无缝衔接与高效协同的问题，避免整体性、连续性的治理过程被结构性打断，例如作为海洋环境主管部门的生态环境部如何做好与中国海警局牵头的海洋生态环境执法行动之间的衔接；另一方面，中国海警局面对繁重的综合执法任务，其执法力量的完备性、分配的合理性以及执法活动的专业性等方面都面临新的挑战，并可能给行业管理部门带来无法把控的潜在风险。例如，中国海警作为综合性执法队伍的专业化程度，以及如何在海洋利用、海洋环境和海上缉私之间分配力量，不可避免地对行业管理部门的管理工作产生重大影响。

其次，对于保留执法权的行业管理部门来说，如何与中国海警进行明确的分工合作也是亟待解决的问题，特别是在海洋渔业执法领域。例如，“在推进新一轮机构改革中，监管执法机构设置需进一步理顺，一些地方的渔政管理呈弱化趋势……渔业法第6 条明确了各级渔政部门的执法主体地位和监管责任，但对政府相关职能部门应履行监管职责的规定不够清晰，海警部门的执法主体地位需要明确”[10]。在远洋渔业方面，农业农村部负责远洋渔业的规划、组织和管理，而中国海警局是远洋渔业执法的主要力量，二者之间也需要进一步加强协作。

（二）优化策略

无论是碎片化的海洋管理，还是衔接不畅、“综散不合”的海洋执法，问题的根本在于如何在强化功能型组织任务分工的同时加强跨部门协作。新型体制的改革成效高度依赖于行业管理部门之间以及综合性与分散性执法力量之间的合作效能。因此，《决定》特别强调“中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制”，《海警法》也规定“国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制”，中办、国办和中央军委办公厅也联合印发《关于中国海警局与其他涉海部门职责分工及协作配合机制有关问题的意见》，都旨在解决上述问题。

但如何更加有效地在实践上加以应对，除了进行相关法律的制定与修订、加强海警力量和专业化建设之外，还需要更加精细化的制度安排。针对性的优化方向是着力提高海洋管理与执法的整体性与协同性。结合我国跨部门合作的具体实践，可以从签订合作协议、召开联席会议、成立权威性的协调机构等方面进行设计。

第一，广泛建立合作关系和常态化联合执法机制。目前，除了中央层面有各种形式的合作协议和联合执法外，地方政府也开始大量开展相关工作，例如河北海警局与省级涉海部门全面签订协作配合办法。未来要从明确分工与加强协作、有效衔接管理与执法工作的角度出发，细化职责关系与协同机制，达到行业管理部门通力协作，综合执法力量与分散执法力量形成合力，管理权与执法权分而不离的最优状态。但目前普遍采用的合作协议或备忘录，本质上只是一种契约性的合作关系，下一步可以尝试建立组织化程度更高、约束力更强、作为目标任务导向的部际联席会议，进行常态化的沟通、协调与合作，提高海洋综合治理与执法效能。

第二，重新考虑成立高层次的决策协调机构——“国家海洋事务委员会”。海洋事务的有效治理需要加强顶层设计，完善海洋综合管理与协调海上统一执法的改革方向应该继续坚持。实际上，除了2013 年提出设立国家海洋委员会之外，国家曾在1986 年成立过“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”，由国务委员担任组长、国家海洋局领导担任副组长。更好地发挥领导小组在国家治理中的作用也是2018 年国家机构改革的重要趋势之一，设立“国家海洋事务委员会”作为高层次的决策与协调机构既符合改革趋势，能够更好地满足海洋治理的整体性需要，[9]也能为“行业管理、综散结合”的海洋管理与执法体制提供强力有效的协调权威。在组织形式上，“国家海洋事务委员会”可以参照2013 年改革方案设立为国务院议事协调机构，也可按照“健全党的全面领导”的原则，以党政一体化的形式设立。在职责内容上，“国家海洋事务委员会”既要负责国家重大海洋战略和决策的制定以及监督实施，也要对内协调好海洋管理与执法工作，对外指导深度参与全球海洋治理以及维护国家海洋权益。

四、结论与讨论

如何治理好海洋事务是21 世纪重要的全球性议题，[11]设计好海洋管理与执法体制是提高治理绩效、实现海洋善治的基础。2018 年国家机构改革确立了行业管理的海洋管理体制与“综散结合”的海洋执法体制，是经历长期改革探索特别是尝试转向“强化海洋综合管理、完全统一海洋执法”之后，给出的极具中国特色的新方案，不同于集中型、分散型和半集中型的类型划分。

新型海洋管理与执法体制既吸收借鉴了历次改革的经验教训，回应了加快建设海洋强国的现实观照，也生动体现了新时代推动国家治理现代化的前沿探索。其优势在于提升海洋管理专业性并有助于强化陆海统筹，也有助于解决长期以来分散型海洋执法的诸多困境；挑战在于改革成效高度依赖于跨部门合作效能，但目前多是基于部门协议的合作机制，而缺乏权威性的统筹协调机制，往往无法带来很好的协调效率和合作效能[12]；针对性的优化策略是除了广泛建立合作关系和常态化联合执法机制之外，还应该加强顶层设计并考虑设置“国家海洋事务委员会”，以协调和强化行业管理部门之间以及综合性执法与分散性执法之间的合作关系。

最后，需要说明的是新型体制的运行效果仍有待于长期观察，笔者仅是基于改革方案、部门三定方案以及前期运行情况所进行的探索性研究，因此研究结论是阶段性的并可能存在不足。此外，由于地方层面的治理结构具有很强的“职责异构”特征，也未纳入笔者的讨论范围。但正如长路漫漫的海洋管理与执法体制改革实践一样，理论研究也应在上下求索之中审慎前行，笔者提供的是一种可能性的解释与启发。