城市交通低碳发展的路径分析

陆 超 杨世仪

低碳发展是高质量发展的重要内涵，当前，我国很多城市都在加快推进绿色低碳转型发展。在城市交通领域，随着小汽车保有量快速增加，实施交通需求管理，引导和控制小汽车使用，缓解交通拥堵成为一项重要课题。2020年7 月，交通运输部、国家发展改革委印发《绿色出行创建行动方案》，明确提出要优先发展公共交通，引导公众优先选择绿色出行方式，降低小汽车通行总量。然而，从公众的交通出行取向看，即使是交通拥堵严重的城市，小汽车仍是最受欢迎的通勤方式。推进城市交通绿色低碳转型，既要坚持公交优先战略，提升公共交通服务质量，也要综合应用规划、经济、行政和宣传手段，降低小汽车使用强度。

绿色低碳是城市交通发展的必然选择

2020年9 月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将“采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。“双碳”目标已被纳入我国经济社会发展规划，为此，需要准确把握碳排放的主要来源和重点行业，有针对性地引导相关行业走绿色低碳之路。城市生产生活消耗了大量化石能源，是碳排放的主要来源，实现“双碳”目标，必须推进城市产业结构和能源结构调整，提高重点行业能源利用效率。

城市交通运输领域是碳排放的主要来源之一。根据国际能源署（IEA）的统计数据，2020年，交通运输行业的碳排放量占全球碳排放总量的比重为26%，仅次于能源发电与供热行业。2019年的测算数据显示，在我国碳排放总量中，交通运输领域碳排放量约占11%，而公路运输碳排放量占整个交通运输领域的80%以上。当前，我国千人汽车保有量与发达国家数据相比还有较大增长空间，机动化进程仍处于快速发展阶段。随着我国汽车保有量持续增长，未来一段时期，我国公路运输领域将面临较大的减排压力。为实现“双碳”目标，我国需要加快推进城市交通低碳发展，扩大新能源和清洁能源应用，大力推广新能源机动车，逐步降低传统燃油车在汽车保有量中所占比重。

公共交通出行对于降低碳排放具有显著促进作用。公共交通具有能耗小、排放低、运输效率高的优势，是一种绿色的交通出行方式。建设以公共交通为主导的城市综合交通体系，已经成为世界各国的共识。提高公共交通出行分担率，减少私人交通工具的使用，对于降低碳排放、保护城市环境具有显著促进作用。为了实施公交优先战略，一种普遍的做法是政府对公共交通提供财政补贴，支持企业拓展公交线路，扩大公交覆盖率，为居民出行提供便利。

城市交通低碳转型需要关注的问题

交通运输行业是全球化石能源消耗的第二大领域，近年来，已经成为我国碳排放量增长最快的领域之一。目前，我国城市交通运输的能源消耗仍以化石燃料为主，新能源和清洁能源所占比重较低。随着城镇化发展，城市交通运输总量将会持续增长，同时，居民对出行舒适度的要求也会不断提升，城市交通行业的碳排放总量控制难度较大。

第一，城市汽车保有量快速增长，交通领域碳排放量面临持续增长的压力。我国从上世纪90年代开始进入快速机动化进程。据公安部统计，截至2022年6 月底，全国汽车保有量达3.10 亿辆，2022年上半年新注册登记车辆1110 万辆。全国有81 个城市的汽车保有量超过100 万辆，37 个城市超200 万辆，20 个城市超300 万辆，其中北京超过600 万辆，成都、重庆超过500 万辆。我国城市汽车保有量的持续增长，将对城市交通运输领域碳减排提出挑战。

第二，城市交通领域的碳减排面临技术瓶颈和配套服务不足等问题。运用清洁能源技术是推进低碳发展的重要手段。2017—2021年，全国每年新注册登记新能源汽车数量从65 万辆增加到295 万辆，呈高速增长态势。截至2022年6 月底，全国新能源汽车保有量达1001 万辆，占汽车总量的3.23%，与2021年年底相比增长27.80%。其中纯电动汽车保有量810.4 万辆，占新能源汽车总量的80.93%。近年来，新能源汽车技术逐步成熟，但仍存在技术瓶颈有待突破，充电桩等配套技术服务有待跟进，重型货车在短期内还缺乏成熟的清洁能源替代方案等发展阻碍。交通运输行业的碳减排具有很强技术依赖性，新技术的应用及配套设施建设需要巨量的资金支持。

第三，城市公共交通优先发展的综合治理有待加强。目前，大中城市普遍提出公交优先发展战略，致力于构建以公共交通为主体的绿色出行模式。然而，一些城市在规划和建设过程中，缺少对居民出行需求的准确把握，区域开发职住失衡，很多居民不得不承受长距离通勤之苦。公交通勤的不便，导致一些居民依赖于小汽车出行。另外，一些城市虽然鼓励公交出行，但缺乏有效的调控手段，公交路权优先的相关管理措施松弛，对居民的激励和约束作用不强，并未有效提高公共交通的出行效率。根据《绿色出行创建行动方案》的要求，目前我国超大、特大城市和大城市的公共交通机动化出行分担率还有待提高。

第四，城市居民的绿色出行意愿与行为选择之间存在反差。随着我国汽车保有量持续增长，缓解交通拥堵、减轻环境污染成为城市治理的重要课题。优先发展公共交通有利于降低能耗、提高道路资源利用率。然而，随着居民收入水平提高，对出行舒适性、安全性的需求日益提升，更多人在行为上偏好于小汽车出行。一方面，小汽车出行通常被视为个人事业成功的标志，出于自尊和被尊重的心理需求，一些市民会有意识地选择小汽车出行。另一方面，公交服务质量不高、舒适性较差，也会影响居民的出行选择。

推进城市交通低碳转型的行动路径

当前，我国城市发展对交通运输的需求持续增长。实现“双碳”目标对城市交通发展来讲既是一项挑战，也是推进绿色低碳转型的重要机遇。城市交通低碳转型需要顺应城镇化进程，尊重客观规律，把握科学节奏，综合运用规划、经济、行政和宣传手段，推进运输结构优化，提升能源使用效率，加快清洁能源替代，引导居民绿色出行。

第一，通过交通规划引导城市发展，建设混合型城市单元，促进区域职住平衡。城市交通规划对土地开发和空间发展形态具有很强的引导作用。推进城市交通低碳转型，需要构建公共交通导向的土地开发模式，沿快速通道、轨道交通线进行土地开发建设，推进土地混合使用，将居住、就业和生活服务设施相对集中布局于轨道交通枢纽或公交站点周围，建设紧凑布局、混合功能的城市单元，促进区域职住平衡。围绕居住小区打造“一刻钟”服务圈，配套建设必需的生活服务设施。这种混合型开发模式方便居民就近获取各类生活服务，从而减少大规模、长距离机动化出行需求。

第二，全面实施公交优先战略，提升公共交通的便捷性和舒适度。公共交通具有碳排放低、运输效率高的特点，是一种可持续发展的绿色交通方式。优先发展公共交通，提高公共交通分担率，不仅有利于缓解交通拥堵、减轻环境污染，也可提高城市道路资源利用效率。引导公众树立绿色出行意识，既要运用经济手段，也要通过媒体途径传播绿色出行新风尚，公众人物要带头示范，在全社会提升公交出行的认同感。实施公交优先战略，要有效落实公交路权优先，设置公交专用车道，发展快速公交系统，建设综合交通枢纽，支持多种交通方式无缝衔接，改善公共交通乘车环境，依靠服务品质提升公共交通的吸引力。

第三，完善城市慢行交通系统，保障步行和自行车通行需求。慢行交通是相对于快速交通而言的，通常是指步行、自行车等非机动化交通方式。自行车出行曾经在我国城市交通出行中占据重要地位。在机动化进程中，自行车交通空间受到挤压。随着健康、宜居成为城市生活的新时尚，人们重新认识到慢行交通系统是城市生活的重要组成部分。慢行交通不仅有利于环保节能，而且有利于增进人际交流，释放工作压力，提升城市生活的宜居性。目前，北京、上海等城市已经将慢行交通系统纳入城市发展规划，建设自行车专用道路，致力于打造安全、连续、温馨的慢行交通体系。

第四，推广应用新能源技术，推进机动车清洁能源替代。技术进步对于交通领域节能减排具有重要促进作用。城市交通低碳转型的一个重要途径是推广新能源技术。政府应加大对新能源汽车的政策支持，鼓励政府机关、公共机构、公共交通企业推进燃油车替换，提高新能源车辆所占比重，降低交通运载工具的能耗和碳排放水平。与传统能源车辆相比，天然气汽车以及气电混合动力、油电混合动力汽车的碳排放更低，而纯电动汽车在行驶中可实现零排放。鉴于电动汽车是运载工具发展的基本趋势，城市交通管理需要统筹推进充电设施建设，早日实现城市机动车由传统燃料为主转向清洁能源为主。

第五，实施交通需求管理，降低小汽车出行总需求。在既定的交通基础设施条件下，实施交通需求管理，可引导交通参与者调整出行安排，削减高峰时段的小汽车通勤交通量。对于人口密度很高的超大型城市来讲，由于存在巨大的交通需求，而城市发展受到空间条件限制，不可能无止境地增加道路交通资源供给。这就要求城市根据自身资源状况，运用经济、行政和法律手段，对小汽车使用采取必要的引导和控制措施，实行错峰上下班，调控交通时空分布，保证城市交通功能正常运转，提高市民出行效率。针对公交线路过长导致通勤效率下降，可发展立体化公共交通体系，方便公交与地铁无缝换乘，尽可能减少地面长距离通勤。

第六，推进绿色交通文化建设，培养公众的低碳出行意识。低碳出行是一种以低耗能、低污染、低排放为特征的环境友好型出行方式。城市交通低碳转型既要发挥政府引导的作用，推动行业节能减排，也有赖于公众参与，更多选择绿色出行方式，降低小汽车使用强度。如果不能转变社会观念，不论交通基础设施和技术手段多么先进，也无法真正实现城市交通低碳绿色转型。鉴于此，推进交通低碳发展既要发挥激励和奖惩机制的作用，也要推进精神文明建设，营造绿色交通文化，在全社会树立绿色出行新风尚，让公交优先观念深入人心，让绿色出行成为人们广泛接受的一种生活方式。