山区地市普通国省道养护管理机制存在的问题与对策建议

■黄钟婷

（三明市公路事业发展中心永安分中心，三明 365000）

公路建设是创造财富， 公路养护是保护财富。普通国省道是综合交通运输体系中规模最大、覆盖面最广、受益人口最多的基础设施，是连接高速公路“大动脉”与农村公路“毛细血管”之间，通达城市、乡镇以及港口等节点的重要通道，在构建新发展格局、促进县域发展、乡村振兴中具有至关重要的基础和保障作用。 应树立普通国省道养护全省乃至全国一盘棋思想，提升山区地市普通国省道养护水平，保障人民群众安全出行。

1 A 市普通国省道专养公路现状

1.1 公路养护情况

A 市普通国省道专养公路里程1 952.7 km（表1、图1），有国道6 条1 106.5 km，省道6 条846.2 km，共有桥梁582 座约4.6 万m， 隧道41 座约4.0万m。据统计，二级以上公路1 374.5 km，水泥砼路面1 871.5 km，沥青砼路面81.2 km。近5 年来，因养护经费短缺，无法全面开展预防性养护和路面大中修工程，导致水泥混凝土路面的使用寿命下降，尤其是重载交通量大的县域， 因公路路况水平较差，路面坑槽严重，群众反应极其强烈。 根据福建省交通建设工程试验中心对路面使用性能的检测情况，2018 年之后A 市普通国省道平均路况下降明显（图2），达不到全省平均路况水平。

图1 2017-2021 年养护里程

图2 2017-2021 年路面状况PQI 值

表1 A 市普通国省道养护状况

1.2 养护机构设置及人员情况

A 市公路养护中心机构规格为副处级，内设机构设置为10 个科室，对11 个县（市、区）公路分中心、4 个直属中心垂直管理。 全中心在职人员1 020 人（其中一线养护人员717 人），离退休职工1 100 人。其中一线养护人员按养护工人工种划分，由养护公路站站长/副站长、日常公路工程施工养护工人及机械手养护工人组成， 主要从事A 市公路、涵洞、桥梁、公路绿化、隧道、服务区、停车区管理、操作机械设备抢修道路等日常养护工作。 一线养护工人按技术等级进行划分，技师占6.5%，高级工占60.1%，中级工占25.5%，初级工占7.9%。

1.3 养护资金情况

福建省普通国省道养护经费按照各地市2007年征收的养路费（以各地市车辆保有量为参考）为基数，按比例进行切块分成，全省各地市机构运行经费和人员支出、日常小修养护经费均从切块分成资金中列支。 A 市普通国省道养护经费切块资金约0.8 亿元，平均约为3.9 万元/km·年，不到全省平均数9.89 万元/km·年的一半， 养护里程占全省的15.2%，养护资金仅占全省的5.15%。

2 养护管理机制存在的问题

2.1 养护计划经费严重不足

A 市普通国省道养护资金年切块分成包干数约为0.8 亿元， 年养护人力成本加上正常小修养护费用、行政费用、离退休人员补助等费用全年支出约需1.7 亿元，养护资金缺口高达0.9 亿元。 由于社会对公路出行与服务的需求日益增长、车辆不断增加、养护里程增加、养护标准不断提高、养护成本不断上升，导致养护资金缺口较大。 地方政府对普通国省道公路养护管理的投入不够，给予的支持和优惠政策力度不足。

2.2 养路经费保障机制有待于完善

福建省财政厅、交通运输厅下发文件要求“各地应将上级安排的普通公路养护资金纳入同级财政预算管理， 与本级安排的公路养护资金统筹使用。 要加强对资金使用的统筹管理，不得留用、截留、坐支和平调，不得用于公路建设”。 但目前只有沿海5 个经济发达的地市已将养护经费纳入地方财政预算管理，其他5 个山区地市因经济欠发达、市级财政紧张、资金缺口较大，尚未将养护经费纳入地方财政预算管理。 因省内没有出台配套政策明确省市县应承担的养护经费比例，A 市政府财政部门无法将普通国省道的养护、路网监测运行和应急处置等支出责任纳入同级财政预算安排和投资计划，普通国省道养护资金难以保障，普通国省道养护资金缺口和养护工程配套资金一直未得到有效解决，制约了国省道养护高质量发展。

2.3 公路养护一线人员结构不合理

A 市公路事业发展中心养护职工队伍中46～55岁559 人，占了总数的78%，老龄化尤其严重；技师人员仅47 人，仅占总数的6.5%。 为主体的高级工和中级工占了总数的85.6%。 人员结构存在的问题一是年龄老化严重，46 岁以上养路工占比78%，再过5～10 年基本退休；二是面临技术断层，目前在编的养路工，以及聘用的派遣工或临时点工普遍存在文化程度不高、技能相对单一，初中及以下文化程度养护人员占比62.6%、技师占比6.5%，养路机械操作手短缺严重，不利于养护工作专业化、机械化、信息化、精细化发展要求[1]。

3 提升A 市普通国省道养护管理机制的对策建议

3.1 调整养护资金分配政策

福建省10 个市级公路养护机构， 养护里程与养护分成资金比例严重失衡。 按养护里程对比，以A 市和沿海B 市为例，A 市养护里程占全省的15.2%，分成养护资金仅占全省的5.15%；B 市养护里程占全省的5.4%，分成养护资金占全省的21.2%。为解决当前普通国省道公路养护资金分配不合理问题， 建议尽快出台普通国省道日常养护预算定额。 建议根据交通运输部《养护预算编制导则》（2021年1 月1 日正式实施），尽快出台《普通国省道日常养护预算指标》，综合普通国省道管养里程、技术等级、交通量、路面类型、使用年限以及沿线桥隧、绿化、养护基础设施等实际，测算各设区市（区）普通国省道日常养护资金需求，由省级财政在成品油税费改革中央转移支付资金中安排，切块下达各设区市（区）包干使用。

3.2 完善养路经费保障机制

一是健全养护财权事权。 由福建省政府出台配套制度，明确各级政府承担普通国省道养护资金具体比例，将普通国省道日常养护和养护工程配套经费纳入地方政府财政预算安排和投资计划，建立稳定持续的养护保障经费； 二是统一养护机构性质。参照浙江、重庆等省市做法，将全省所有市、县公路养护机构都由自收自支转为财政全额拨款事业单位， 运行经费和人员等其他支出纳入本级财政预算，彻底解决养护经费“养人不养路”的问题；三是强化指导监督。 省政府对各设区市政府国省道养护工作进行绩效管理， 设区市政府对下辖各县 （市、区）的国省道养护工作进行绩效管理；设区市政府要加强组织领导和监督管理，将国省道养护工作纳入年度目标考核，强化责任传导，支持、督促县级政府履行支出责任。

3.3 在开源节流上下功夫

3.3.1 规范企业用工制度， 加强技能培训

薪资结构是人力资源管理中的一项重要内容，目前A 市公路事业发展中心养护企业用工年支出人均约7.5 万元，全市一共有230 人，需要1 700 多万元，要力争将企业的人力成本调整至合理水平。 要规范全市养护企业用工制度，统一招录条件、统一薪酬标准，可借鉴福州、漳州中心采用劳务派遣的模式，可节约成本500 万元。 按照市招县管原则，加强管理及考核，对不合格的及时清退。 同时加强一线职工的各种技能培训， 在绩效上向企业用工一线倾斜，打造一支熟悉各种应急抢险技能、能打硬仗的基层养护队伍。 既保证了基础养护队伍的质量和水平，又降低了人力成本。

3.3.2 探索大宗物资集中采购制度

养护中一些大宗物资的采购如农资、水泥、砂石料、钢材等，要积极探索制定适合公路养护中心的大宗物资集中采购管理办法，以此作为重点节流环节，有效地控制采购成本，进行内部物资调剂余缺，减少无序采购造成不必要的库存积压和浪费，从而降本增效。

3.4 建立合理的长效激励机制

突出绩效工资与岗位、任务、责任相匹配原则，制定具体的奖励性绩效工资实施细则，对全系统的奖励性绩效工资与工作成效考评挂钩；适当调整岗位系数，把绩效工资重点向关键岗位、业务骨干和作出突出业绩的人员倾斜[2]，同时依托二级绩效考评，切实解决“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的局面，进一步转变慵懒散的工作作风，调动职工的积极性。 公路部门针对事业用工、企业用工和临时性用工，在激励机制上也应当采取老人老办法、新人新办法的奖惩机制和人才聘用机制。 建立工勤岗位等级标准，对取得工勤岗位技术等级考试的工勤人员实行符合岗位聘用原则的标准聘用，提高公路养护工人整体素质。 建立企业用工薪酬制度，编制更加科学的养护人员工资晋升增长方案，通过定额考核及年终考评等方式进行工资待遇和奖金分配的等级评定，优胜劣汰。

4 结语

发展公路养护事业，突破公路养护经费瓶颈和人员队伍结构不合理难题，根本解决还在于省级部门能够在体制上改变养路分成经费分配办法，实行工程费制或定额审批制； 省政府出台配套制度，明确各级政府承担普通国省道养护资金具体比例，将普通国省道日常养护和养护工程配套经费纳入地方政府财政预算安排和投资；山区地市公路养护部门多举措加强养护管理，在开源节流上、在建立合理的长效激励机制上下功夫。 切实加强公路养护工作高质量发展，为广大人民群众提供“畅、安，舒、美”的道路交通环境，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。