“商河模式”——城乡环卫一体化运营模式的创新与实践

魏龙

（山东理工大学，山东淄博 255000）

商河县地处山东省西北部，历史上属于泄洪区,长久以来都是山东相对贫困地区。在有限的财政投入情况下，商河县对城乡环卫一体化工作进行了一系列的探索，最终与中再生环卫公司通过PPP 运作实现了城乡环境卫生的巨大提升。通过总结中再生环卫公司在商河县成功的做法与经验，提炼出一套具备普适性、竞争力的城乡环卫一体化运营新方案——“商河模式”。

1 商河县城乡环卫一体化推进历程与问题

商河县自2010年开始实施城乡环卫一体化建设至今，共计经历了政府行政主导、市场化探索和整县制PPP 运营3 个阶段。从早期政府主导到小规模市场化探索均存在一些问题与弊端，为更高效地解决问题，并为城乡提供一体化、高质量的环卫服务，商河县通过招标引入中再生环卫公司开始推进“整县制”的环卫运作，取得了良好的成效，商河县和中再生环卫公司实现了“双赢”。

1.1 政府行政主导阶段问题

政府行政主导城乡环卫一体化阶段，政府扮演着“运动员”和“裁判员”等多重角色，并实质参与了整个环卫产业链条，不仅承担着环卫管理、作业实施、质量监督、基础建设和拨款等多项职能，同时还负责提出服务需求，环卫上下游相关设备、服务的采购和监督以及环卫全系统的运维，对政府的专业程度和高效管理提出了较高的要求。在此机制下，城乡环卫一体化推进工作存在管理机制缺陷、执行机制缺陷和长效机制缺失等多重问题[1]。

1.2 小规模市场化探索阶段问题

自2005年开始从中央到地方对城乡环境卫生治理提升出台了一系列的政策和指导性文件，2013年，十八大明确了政府职能转变，政府购买服务的政策自上而下陆续出台并逐步细化，为环卫服务市场化提供了政策依据。2016年，商河县玉皇庙镇率先对环卫中的保洁收运工作进行公开招标，拉开了商河县城乡环卫一体化项目市场化的序幕。山东明德物业管理有限公司（现为山东明德物业管理集团有限公司，以下简称山东明德）中标该项目。山东明德规模相对较小，实力相对有限，在基础设施条件相对较好的区域具有服务优势，但是无法适应乡村环卫工作需求。

2017年，根据党中央、国务院有关工作部署，《生活垃圾分类制度实施方案》正式颁布执行。垃圾分类的实施对环卫服务质量提出了更高的要求，山东明德实力无法满足商河县需求，商河县开始酝酿环卫整县制市场化。

2 “商河模式”——城乡环卫一体化新方案

2019年，中再生双江环卫有限公司（以下简称中再双江）中标济南市商河县城乡环卫一体化项目。中再双江与商河县合资（PPP）成立中再生（商河）环卫有限公司（以下简称中再生商河环卫）。

中再生商河环卫注册资本金1 000 万元，是中国再生资源开发有限公司控股企业，隶属于中华全国供销总社，承担着中再生践行“乡村振兴”战略，推进“两网融合”建设的任务。中再生商河环卫秉承“构建全产业链服务，打造供销环卫品牌”的愿景，以“彰显央企担当，引领城乡服务”为使命，积极探索，实现“城乡环卫+垃圾分类+再生资源”三位一体的“两网融合”城乡环卫一体化格局。

中再生商河环卫不断总结农村环卫保洁和清运作业特点，因地制宜、科学治理，大胆摸索和尝试，将城乡环卫与垃圾分类相结合，通过前期的大量宣传和动员，取得重大成功与突破，商河县城乡人居环境大幅改善。中再生商河环卫以高质量的服务赢得了商河县的肯定，央视等媒体纷纷宣传报道，吸引了省内外多地城建部门、同行企业考察学习。

中再生商河环卫不断完善管理、创新运营模式，逐渐探索出一条适应城乡环卫实施道路，不仅为商河县提供了高品质环卫服务，助力农村环境整治，为企业带来了经济利益，极大地宣传了供销环卫品牌，更创造了较大的社会价值，助力了商河县贫困、养老等社会问题的解决。

中再生商河环卫的成功做法，被系统地归纳总结为“中再生商河城乡环卫一体化运作模式”（以下简称“商河模式”）。“商河模式”全理念图详见图1。

图1 “商河模式”全理念图

2.1 PPP 项目运作模式

图2所示为商河环卫PPP 项目运作模式。商河县职能从管理、作业实施、监督、建设、拨款等转变为招标、授权、监督、考核、付款，确保政府权力不分散的情况下，极大降低政府管理难度，且解决了职能交叉的问题，简化管理逻辑，便于政府管理实施[2]。

图2 商河环卫PPP 项目运作模式

中再生商河环卫成为商河县城乡环卫一体化项目的实施主体，服务涵盖全县12 个乡镇，948 个行政村，57 万人口，1 162 km2的生活垃圾清扫、收集、运输、处置等服务，服务期限达15年，理顺了秩序，明确了职责。

中再生商河环卫作为中再双江和商河县政府的“利益联合执行者”，既可以高效推进城乡环卫一体化，实现垃圾分类，又能保证企业利益实现，实现政府和企业的双赢。

2.2 创新运营模式

本项目创新运营模式如图3所示。在推进城乡环卫一体化进程实施过程中，逐步形成了“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾处理工作思路，在商河县范围内建立起“统一收集、集中清运、无害化处理”的生活垃圾集中处理体系。

图3 创新运营模式

在农村垃圾收集清运过程中，商河环卫发现前期投放的大量垃圾桶易损易耗，同时居民没有养成垃圾分类意识，随手投放垃圾，造成收运难的问题，商河环卫创造性地推动“零桶模式”，即“撤桶并点、上门收集”，撤除路边垃圾桶，设立分类收运收集点，生活垃圾实行统一定时定点收运，让垃圾不落地，杜绝乱倒乱丢垃圾的现象。

2.3 信息化应用

互联网、AI 等信息技术在环卫行业中应用越来越广泛。本项目依托中再云图技术有限公司搭建的智慧环卫平台，建立起商河环卫信息化应用框架，逐步拓展信息技术在环卫行业中的应用。如图4所示，通过车载摄像头、油量传感器、GPS 等感知设备，对全县环卫人员、环卫车辆和环卫设施（1 800 余名环卫工人、1 405 辆新能源三轮车、60 辆垃圾压缩收运车、6 座农村生活转运站）进行全方位的数字监管，包括建立车辆GPS 定位系统，通过调度中心对所有环卫车辆的路线和油量进行时时管控，提高拉运效率，控制作业成本，避免私拉乱倒等违规现象的发生；建立对讲通话体系，为各镇环卫管理人员配备对讲机，实现对环卫工作的远程考察、工作监管和任务调度等，提高人员工作效能，降低人员管理成本；通过连接车辆、环卫设施的数字化管理平台，由调度中心对全县的垃圾清运实施智能定位、跟踪、监控、管理和调度，提高清运效率和水平，实现了垃圾收运可视化和及时化，车辆监管精细化，作业管理全面化等目标[3]。

图4 商河环卫信息化应用框架

本项目借助智慧环卫平台收集各类项目数据，对全部资源进行集中管理并不断优化，并将数据用于绩效考核、线路优化、作业优化等，持续提升服务质量，提高管理效率，优化成本管理。

2.4 全体系支持

“两网融合”支撑体系见图5所示。中再生商河环卫依托供销系统，充分发挥集团优势，将城乡环卫一体化、农村生活垃圾分类与再生资源回收网络相结合，打造“城乡环卫+垃圾分类+再生资源”三位一体的两网融合回收利用体系。

图5 “两网融合”支撑体系

在当地政府支持下，利用全县制作业，与环卫工人全部来源于当地乡村的优势，商河环卫在全县948 个村居设置各类垃圾分类公示栏、宣传栏290 余块，配置240 L 四分类垃圾桶2.89 万个。上门收集员同时是垃圾分类督导员，结合“零桶模式”，设计垃圾分类积分兑换等，引导居民村民树立垃圾分类意识，逐步实现了垃圾分类投放、收集与城乡环卫工作的有机融合。

中再生商河环卫因地制宜地推行垃圾分类，将环卫一体化和垃圾分类相结合，通过上门收集及定点收集，执行分类作业标准（有害垃圾入红桶，厨余垃圾入绿桶、其他垃圾入灰桶），再由四分类转运车分类运输至转运站，并改造转运站作为可回收物和有害垃圾暂存点。最终，有害垃圾统一运往济南市处置中心集中贮存，再由中再生危废处置专业公司山东环科实现无害化处理；可回收物经分拣打包后进入再生资源回收体系资源化利用；厨余垃圾在中转站经好氧发酵，生产肥料，实现减量化处理；其他垃圾经压缩运输后，进行焚烧发电。实现了生活垃圾从投放、收集到运输、处理的全产业链、闭环式管理，很好地兼顾了经济效益、社会效益和环境效益，在机制、人力、物力、设施设备、平台等方面探索了垃圾分类与再生资源回收利用的“两网融合”。

2.5 高ROE 盈利模式

中再生商河环卫坚持轻资产运作，资产周转率非常高，且受益于政府的回款模式，应收账款账期短，负债以短期借款为主，总资产的收益率高，形成了商河项目的高ROE 盈利模式。商河项目ROE 核心框架详见图6。

图6 商河项目ROE 核心框架

商河项目净资产收益率非常高（2020年为100%，2021年为51.8%），通过杜邦分析可知，高净资产收益率受益于高资产周转率（2020年为119.0%，2021年为108.5%）和较高的权益乘数，项目可以稳定地为企业带来收益。

2.6 双赢价值导向

中再生商河环卫一直秉承双赢的价值导向，坚持从客户、从用户的角度出发，积极配合政府工作，并主动承担社会责任，为商河扶贫、减贫等工作做出突出贡献。

“商河模式”实施以来，取得了明显成效，实现了政企双赢。

2.6.1 政府方面

一是人居环境得到极大改善，村容村貌得到了彻底清理，解决了农村环境“脏乱差”的现象，解决了“垃圾围村”难题，创造了整洁、优美、舒心、和谐的农村人居环境，农村居民的满意度和幸福度不断提高。二是商河县在济南市城乡综合管理考评得到极大提升，2019年之前商河县考评排名一直靠后，2020年四次考评稳居前三名，2021年四次考评两次获得第一名，一次第二名，环卫质量受各方肯定。三是推动美丽乡村建设，通过开展城乡环卫一体化，把社会、政府共建的环卫资源受惠于广大农村、农民，使镇街农村享受到城市化服务，享受到专业的环卫机构在人力、管理、设施设备、成片区作业等方面的优势，提升了镇村环境卫生质量，改善了村容村貌。四是助力商河扶贫工作，商河项目在用工方面着重关注“鳏”、“寡”、“孤”、“独”等特殊人群，助力政府解决老年闲置人力的用工问题，并尽力提高环卫人员收入。同时，通过推动农村垃圾分类，引导农民摒弃陋习，养成良好的生产生活方式，改善了精神面貌，村民环境卫生意识、文明程度显著提高。

2.6.2 企业方面

一是项目为企业带来稳定的收益。二是积累了城乡环卫运作经验，项目是公司第一个农村环卫项目，项目的成功极大地鼓舞了员工士气，积累了大量的城乡环卫运作经验。三是极大地宣传了供销环卫品牌。“商河模式”获得广泛赞誉，被广泛报道，其中央视报道3 次，人民日报、中国新闻网、新华网等主流媒体报道5 次，省级媒体报道20 余次，市级媒体网站报道10 余次，地方电视台专题采访4 次。 2021年商河环卫陆续迎接上级公司、周边区县政府及环卫主管部门来商观摩城乡环卫一体化和垃圾分类工作共计42 次。极大增强了中国供销集团和中再生的社会影响力和品牌知名度。

2.7 为农服务文化根基

“商河模式”具有显著的文化属性，详见图7。商河环卫项目一直秉承“为农服务，服务农村”的初心，有非常明显的“供销”特色。从服务小农经济到引领现代农业发展，从挑着“金扁担”下乡吆喝买卖到在新时代、新体制下的供销合作事业发展新路，供销文化的核心自始至终为农服务，“商河模式”也是基于此创新发展而来。

图7 “商河模式”文化属性

3 环卫行业研究以及“商河模式”优势

3.1 环卫行业主要参与者

环卫行业目前的参与者包含四类企业：环卫专业服务商；国企改制单位；固废终端处置商；环卫设备制造商，如龙马环卫。

3.1.1 环卫专业服务商

这类企业长期从事环卫服务业务，具有较强的环卫项目经验，但限于资本不足，项目规模不大，近几年来纷纷通过进入资本市场以解决融资难题。

3.1.2 国企改制单位

这类企业拥有较强的政府背景，有丰富的人脉关系，在拿项目方面具有优势，但国企背景决定其管理机制不够灵活，同时存在一定的融资难题。

3.1.3 固废终端处置商

这类企业通过为地方政府提供“前端垃圾清运+后端垃圾处置”一揽子环保解决方案获得环卫订单，运营期限长，资产相对较重。

3.1.4 环卫设备制造商

环卫设备制造商有自身设备优势，并借助主业积累的政府资源，开展“环卫设备销售+环卫服务”战略模式。

3.2 环卫行业核心竞争要素

环卫行业日渐成熟，竞争格局逐渐形成，但是目前仍存在大量的区域性中小企业承接当地街道、区县级别的小型项目。随着市场化进程的推进，政府招标主体有从街道、区县级政府向市级以上统一招标的趋势，PPP 模式有望得以推广，将提高竞标企业的门槛。整体来说，目前行业竞争核心要素包括政府资源、品牌和资金。

3.3 “商河模式”竞争优势

“商河模式”竞争优势见图8所示。

图8 “商河模式”竞争优势

3.3.1 供销社背景，承担城乡人居环境整治重任，具有使命感与责任感。同时与各地方供销社、供销系统的深度合作，可发挥供销系统资源、政府资源相对丰富的优势，市场准入相对容易。

3.3.2 央企背景，有品牌优势，有危废处置（山东环科）、危废物流（中再物流）、环境检测（中再检测）、环保大数据（中再云图）、再生资源回收（山东德泰、临沂联合、潍坊鸢飞）、城乡设施建设（中再城乡）全环卫产业链条的支撑。

3.3.3 资本实力强，融资渠道丰富，与此同时，项目符合国家乡村振兴战略及供销环境主业定位，享受新网工程财政资金支持，可用于解决项目前期设备的购置资金需求。

3.3.4 大型城乡环卫项目运作经验。一是全县制运作，在全区域内建立起“统一收集、统一清运、集中处理”的农村垃圾收运治理体系；二是创造性地推行“零桶模式”，即撤桶并点，实行生活垃圾定时上门回收模式，将环卫一体化和垃圾分类相融合；三是管理体系完善，有完善的环卫管理人员培养体系、完善的管理制度和作业流程规范；四是智慧环卫的成功运用，为传统环卫作业提供了高效的管理工具。

4 问题与解决方案

4.1 “商河模式”面临的问题

“商河模式”在确保企业盈利的前提下，在助力农村人居环境整治提升，助力美丽乡村建设方面确实取得了相当大的成效，但是在项目运作过程中也发现了一些风险和推广难点。

4.1.1 财务风险。由于当地政府财政紧张，中再生商河环卫采用“带资入场”的方式运营该项目，目前股东资本均未实缴到位，因此商河环卫仅能通过借款的方式运营项目，由此导致项目整体财务风险较高。目前政府回款慢的影响已经逐渐显现，若股东资本仍未到位，则商河环卫还要保持“借钱度日”的窘况。

4.1.2 用工风险。环卫项目需要大量的劳动力，人工成本超过总成本的50%，当前一线环卫工人的平均年龄超过65 岁，增大了用工风险。

4.1.3 作业人员配套难。环卫工人数量多，几乎全部来源于当地，当地往往对该职业存在偏见。常出现作业人员配套难的问题。

4.1.4 理念转变难。农村环卫工作，需要步步为营，逐步扭转原有群众垃圾投递习惯，培养垃圾分类习惯，转变环保理念难。

4.2 解决方案

“商河模式”源于创新，并将坚持创新，持续不断地“自我优化”、“自我革命”，在实践和推广中不断升级、完善，打造享誉全国的供销环卫品牌。

4.2.1 前期项目全维度调研。与政府配合，深度了解项目驻地环卫基础状况，了解当地政府的财政状况等，做好科学评估。

4.2.2 做好风险预案，强化与付款方联系，做好催款机制，做好财务风险管控。

4.2.3 持续优化人员结构的同时，研究机械替代方案，降低用工风险的同时，降低综合运营成本。

4.2.4 积极联系当地人员，寻求镇、村一级配合，并充分发挥人文关怀精神，保护环卫工人利益，以保证项目正常开展。

4.2.5 加大垃圾分类宣传力度的同时，寻求与政府合作，设置奖励与惩罚机制，培养居民环卫习惯。

5 结语

改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出的重大决策部署，是实施乡村振兴战略的重点任务，事关广大农民根本福祉，事关农民群众健康，事关美丽中国建设。在持续推进“商河模式”时，一定要注重在实践中的完善和创新，以切实提升项目驻地城乡人居环境治理水平为初心和使命，因地制宜，立足乡村，确实助力农村人居环境改善。