财政分权能否提升财政自动稳定器功能？*

杨苗苗

(马鞍山学院经济与管理学院，243100，马鞍山)

2021年，面对复杂的国内与国外形式，需要坚持稳中求进的总基调，保障经济持续健康发展，稳定社会大局。而如何有效应对国内外环境的深刻变化，保障经济平稳发展，发挥财政自动稳定器的作用则成了国内外学者关注的又一个热点。[1]历年来，中国倚重相机抉择的财政政策来应对经济出现的不稳定状况，虽能发挥有效作用，但其本身所带来的负面影响不容小觑，众多国内外学者的研究也验证了这一点。现今，疫情冲击之下，客观上更需财政制度本身保持较高的自动稳定功能，辅助相机抉择政策实现更佳的调节作用。为此，如何提升财政自动稳定器的功能，对其进行迭代优化，是摆在政界和学术界面前的又一难题。

近年来，关于财政自动稳定器的文献不断涌现，分别从不同的角度讨论如何促使财政自动稳定器发挥更好的作用，如：税收规模角度、税收结构角度、特种税改革角度、税收累进性角度。这些文献多从财政政策本身出发，却忽略了财政体制本身是否会对财政自动稳定器产生影响这个问题。特别是1994年后，分税制改革通过划分税基和比例降低了地方自主支出能力，限制了地方行为，此种财政体制环境下，财政分权作为国家管理和发展经济的关键性工具是否会影响财政自动稳定器发挥作用？是促进还是抑制其功能发挥？针对上述问题进行研究，将为进一步了解财政自动稳定器，促进财政稳定器发挥作用提供重要依据。

分税制改革是中国财政分权影响经济效果的分水岭，部分学者的实证结果显示中国的财政分权程度对省级经济产生了明显的负面影响。[2]这一结论与学术界常见结论相反，在此基础上，部分学者在前人的研究框架下对中国1986—2002年的面板数据展开研究，发现分税制改革明显改善了财政分权对于经济的影响，并且影响力由负转正。[3]此外，一些学者关注到我国本身的财政分权制度的缺陷，发现财政分权是导致经济波动的原因之一。[4]但也有学者认为财政分权与经济稳定之间并不冲突。[5]目前，学术界普遍认可财政自动稳定器的功能，也对财政分权与经济发展、经济稳定的关系展开了较多研究，但尚未有文献将财政分权与财政自动稳定器联系在一起。为此，本文基于中国大陆231个地级市面板数据，通过构建普通面板回归模型及门槛回归模型探寻如何在中国建立增强型的财政自动稳定器。

本文边际贡献主要有：第一，文章首次提出关注财政体制本身对财政自动稳定器的影响，从外部探寻可以扩大财政自动稳定器功效的路径；第二，对比现有文献，本文在研究方法和研究数据上具有明显提升，现有研究多基于全国时序数据或省级面板数据，构建静态或动态面板回归模型展开研究，而本文选取了拥有更大的信息量的地市级面板数据，并构建了更具针对性的门槛面板回归模型，能更精准有效地评估财政分权对财政自动稳定器功能的影响。

1 文献评述

1.1 财政自动稳定器的效果

从财政视角出发，政府一般依靠相机抉择的财政政策和财政自动稳定器来调节经济。其中，相机抉择的财政政策曾一度是经济复苏中的主力军，随着相机抉择财政政策对经济的负面作用被不断发现，财政自动稳定器愈发受到学术界的关注。越来越多的文献不断验证并肯定财政自动稳定器在稳定经济方面的作用，如：郑新业和张莉的研究发现，正是由于政府规模小，自动稳定器才未能在经济复苏过程中提供较大的贡献。[6]石英华和吉嘉认为在实践中，通过创造性改良税收政策工具，能实现更好的自动稳定器功能。[7]亚历山德里尼·戴安娜(Alessandrini Diana)通过经验数据证明了美国的累进税是一种有效的稳定器。[8]同时，有学者认识到要想增强财政自动稳定器功能，就要将财政体制纳入考虑范畴。周波从自动稳定器、周期性和外生相机抉择财政政策三个维度考察了中国财政政策稳定经济的能力，结果显示财政自动稳定器的确发挥作用，但自动稳定器产出稳定效应的收益是递减的且随时期推移将发生非线性变化，需要着力改革和完善我国现有财政制度。[9]因此，本文认为要得到一个增强型的自动稳定器，研究外部财政环境对财政自动稳定器的影响同等重要。

1.2 财政分权对经济的影响

提到财政制度，对于多级政府的国家而言首先需要关注的便是财政分权。但是，现有关于财政分权的研究多集中于讨论其对经济增长的影响，相对忽视其对财政自动稳定功能的影响。关于财政分权如何影响经济增长的观点主要有两大类：促进论和抑制论。促进论认为，财政分权通过刺激地方政府展开良性竞争，部分国外研究发现财政分权通过提高经济效率来促进地方经济快速发展。[10]而抑制论认为，由于财政分权制度割裂了地方政府间的利益，扩大了地区经济差异，导致效率损失、腐败滋生，从而显著地不利于经济增长。[11]特别是近两年来一些研究显示财政分权在地区均衡发展，降低贫困率，稳定经济方面具有重要作用。如：马通唐·埃尔萨·西博里亚(Matondang Elsa Siburian)研究表明财政分权有利于减少地区收入不平等。[12]魏晓博等近年研究指出财政分权具有多维减贫效应，且服务性财政支出的多维减贫效应作用较大。[13]朱军和许志伟也曾发现财政分权在短期内会加剧地方财政支出的波动，而长期却有利于提升经济稳态水平，尤其是在欠发达地区，深度分权有利于其经济总产出与社会总福利的提高。[14]

值得注意的是，分税制规范的是中央与地方的财政收支划分，基本未涉及到地级市及以下地区和中央财政关系的调整，这将导致省级数据和更微观的地级市数据所得出的实证结果必然存在较大区别。[15]因此，财政分权这把双刃剑，究竟在财政自动稳定器发挥功能的过程中承担一个什么样的角色？尤其是在分税制改革后，其是否抑制了财政自动稳定器发挥作用？现有研究并未从更微观的角度研究我国当前财政分权程度如何影响财政自动稳定器的效果，因此，本文接下来将先从理论角度切入，分析财政分权影响财政自动稳定器的理论机制，再基于全国231个地级市2000—2019年的数据对其展开实证研究。

2 理论分析

中国经济的快速崛起，引发了国内外的争相研究，其中，中国的财政制度备受关注，尤其是财政分权制度。有学者通过研究中国1985—1998年的面板数据发现中国的财政分权在促进经济增长的同时也明显加剧了区域发展的不平衡性。[16]还有学者认为中国现行财政分权制度与国家治理能力现代化还不够匹配，亟待推进我国财政分权制度的现代化改革。[17]1994年的分税制改革后，我国的财政分权发生了极大的变化，中央只下放部分事权和财权，此后至今，在政治集权下拥有一定的财政自主权是分税制改革后地方政府的一个典型特征，同时财政自主权主要体现在省份上，对于省以下政府财政分配关系并未涉及。因此，本文认为具有中国特色的财政分权制度将直接和间接地影响财政自动稳定器效果，作用机制见图1。

2.1 财政分权对财政自动稳定器的直接影响

地级市对本地区经济发展情况的感知能力最强，一旦经济出现不好的势头，地级市将及时感知并作出反应，但为避免频繁调整政策给经济带来负面影响，政府更愿意依靠税收和政府转移支付的自发调整来达到稳定经济的目的，即充分发挥财政自动稳定器的作用。财政分权制度下，地方政府在税收和政府支出方面具有一定自主权，当经济出现萧条时，通过税收和政府转移支付的自发调整，可保障地区居民拥有一定可支配收入，进而拉动地区消费，刺激经济复苏。此外，纵向深化的财政分权制度，横向影响着相邻地区的税收与财政支出，[18]促使全国的财政政策发挥其自动稳定的功能。若财政分权程度过低的话，地方财政自主权太小，需要等待中央对地方财政预算的审核，这将导致财转移支付和税收的规模无法及时自发调整，此时的财政分权反而会抑制财政政策发挥自动稳定器功能。

2.2 财政分权对财政自动稳定器的间接影响

2.2.1影响地区资源配置效率

由于中国国情复杂，地域跨度广，省份多，市县更是星罗棋布，中国的财政分权将从正反两个方面影响地区的资源配置效率，一方面是受到中国的财政激励制度影响，省有时会优先将财政拨款分配到省会等经济发达的城市，导致出现地区资源分配不均、“市卡县”等现象。由于事权和财权不匹配地被下放到各个地级市以及县政府，部分地区出现严重财政失衡现象。当经济出现波动的时候，不能按照规定按时下放的转移支付会加剧不发达地区或者县政府的财政困境，福利性支出规模和税收规模调整力度不足以抵御经济波动，此时财政政策面临失效的风险。另一方面是受到强而有力的中央权威的监管的影响，地方政府间避免因“竞争性模仿”而无视经济运行情况盲目投资，或者想要在“政府竞标赛”中脱颖而出而过于偏向投资成本低、产能较大的钢铁等投资扩张项目，避免产业结构扭曲，减少产能过剩，保障地区产业结构平衡。合理的产业结构有助于地区经济的稳定发展，从而达到稳定经济的目的。因此在给予地方较大财政自主权的同时，还要深化现有财政分权制度、加强监管，促使地方政府可以将更多的财政预算投往基础设施建设方面，或者鼓励民营企业发展，提高资源配置的效率，[19]保障财政自动稳定器稳定经济的功能。

2.2.2缩小城乡收入差距

财政分权缩小了收入差距，而且具有多维减贫效果。近年的财税改革中将地税国税合二为一，地方政府拥有的财权有所增加，更多的财权意味着地方政府拥有更多资源以及更大的分配权力。财政分权对地区经济增长的拉动作用是毋庸置疑的，较高的经济发展水平将赋予政府更多的资金和资源拉动农村经济发展，推进农村基础设施建设，促进农村地区发展农家乐、桃花节等具有地区特色的旅游业，增加对农村学校的教育支出，提高农村居民收入，缩小城乡差距。[20]同时，不断推进的城镇化进程，创造更多的就业机会，提高了地区就业率，进一步保障了地区经济稳定发展，增强了财政自动稳定器的效果。

2.2.3促进区域技术创新

财政分权制度下，地方政府响应国家创新驱动发展战略，积极促进地区科技创新，[21]为了吸引高素质优质人才，地方政府将实施优化科研环境、基础设施水平、提高待遇等措施增加科技财政支出。此时深度且适度的财政收支自主权将为政府这一行为提供有力保障。其他地区政府为了在竞争中不落下风，也会增加科技财政支出，优化政策环境。在“竞优”模式下，整个国家的创新能力将不断增强，为经济持续健康发展提供有力的科技支撑。因此，无论是政府、企业还是居民都拥有一定的资金和底气来应对经济波动，财政政策的自动稳定器功能将进一步被加强。

3 研究设计

3.1 数据来源和变量说明

文章研究的是分税制改革后，财政分权对财政自动稳定器的影响，但考虑到数据的可获取性，本文选取了2000—2019年中国大陆230个地级市年度数据(删除了相关数据缺失严重的地区)，其中数据的主体部分是2003—2019年，财政自动稳定器和财政分权均根据研究需要进行了相应的滞后处理。数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国国土资源年鉴》以及各地市、省份统计年鉴、EPS数据库等。对于数据集中出现的极少数变量数据的缺失，文章采用插值法对其补充完整。

3.1.1被解释变量

经济波动是本文的被解释变量，记为Gdprc。测量经济波动的方法较多，文献中大多使用HP滤波法，近年来，部分学者发现HP滤波法衡量经济波动存在一定的误差，未能完全衡量经济波动，本文借鉴前人研究的做法，使用实际GDP增长率的滚动标准差来衡量经济波动。[22]根据前人经验，采用为期4年的滚动标准差来衡量经济波动，具体计算公式为：

Gdprcit=std(Gdpri,t,Gdpri,t-1,Gdpri,t-2,Gdpri,t-3),i=1,2,3……230

(1)

公式(1)中，i和t分别代表地级市和时间，Gdprcit表示经济波动，Gdpri,t、Gdpri,t-1、Gdpri,t-2、Gdpri,t-3表示每个地区时间t到t-3的实际经济增长率，std(.)则代表对每一个地级市连续3年的实际经济增长率求标准差。此处，i=230，t∈[2003，2019]。

3.1.2解释变量

本文参考已有研究选择一般预算内财政支出占GDP比重来衡量财政自动稳定器，[23]记为Stabilizc。由于考虑到财政政策发挥作用可能存在一定时滞，文中将选择滞后3期的Stabilizc作为财政自动稳定器的代理变量，记为Stabilizc3，即2003年对应着2000年的数据，2019年对应着2016年的数据，其余年份也依次类推。

3.1.3控制变量

人口密度，记为Popdey，衡量方法是地级市每平方公里人口数的对数值。一个地区的人口密度将影响到该地区的消费、投资等方面，进而可能会对经济波动产生一定影响。

产业结构，记为Industr3，计算方法是用第三产业增加值比上GDP。服务业的壮大可以有效缓解一个地区就业的紧张形势，提高居民可支配收入，提升幸福感，保障社会安定，可以有效熨平该地区的经济波动。

教育服务水平，记为Edup，计算方法是每百人中小学数量。教育服务水平将影响到一个地区的可持续发展，因为人们越来越重视孩子的教育，教育服务更好的地区无疑会吸引更多的人力资本、劳动力流向该地区，促进地区经济增长，稳定地区产出。

固定资产投资，记为Asset，计算公式为：地区固定资产投资总额/该地区GDP。固定资产规模无疑会对经济产生重要影响，拉动地区经济增长，是不可忽视的一个重要控制变量。

相对房价，记为Lnhp，计算公式为：城市平均房价/职工平均工资。[24]相关文献表明支出过高的房价会抑制财政自动稳定器发挥作用，同时房地产业的繁荣发展无形中刺激了地区经济，增加了地方财政收入，因此房地产业对经济稳定运行的影响不容小觑。

金融发展，记为Fdeve，本文使用各地区金融贷款余额与GDP的比重来衡量的，金融发展的同时可能也潜藏着导致经济波动的因素。

就业人口占比，记为Employment，本文中采用各地级市城镇单位就业人数与城镇户籍人口总数的比重来衡量。就业人口的多寡直接影响该地区经济和社会的稳定与发展，各地方政府采取多种手段降低失业率，提升就业率，增加就业机会，促进地区发展。

基础设施程度，记为Infra，本文使用人均拥有的道路面积的对数来衡量这一指标，基础设施在一个地区乃至一个国家的发展中都具有举足轻重的地位。

消费水平，记为Costum，本文使用社会消费品零售总额/GDP来衡量地区的居民消费水平。居民消费水平作为地区经济发展的关键因素之一，其水平高低直接影响该地区的经济发展状况。

3.1.4门槛变量

根据本文研究目标，财政分权不仅作为影响经济波动的控制变量纳入模型内，还将作为门槛变量纳入门槛面板回归模型中，着重研究财政分权程度的高低是否会影响财政自动稳定器效果。若存在显著影响，那么其作用的效力是抑制还是促进？参考现有文献，财政分权的度量分为收入分权和支出分权，为了更好地弄清楚财政分权对财政自动稳定器的影响，确保研究结果的稳健性，避免单一分权指标导致结果出现片面性和局限性，文章的财政分权将包含支出分权和收入分权两方面。参考程中华和金伟的研究方法，[25]本文财政收入分权(记为Fdsr)和财政支出分权(记为Fdzc)的测度公式分别为：

(2)

(3)

3.2 模型构建

3.2.1普通面板回归模型

为研究财政分权程度是否会影响到财政自动稳定器以及究竟会对财政自动稳定器产生何种影响，本文先借助Hausman检验确定了基于个体固定效应的模型，考虑到数据地区跨度较大，又在模型中同时固定了省份，最后将相关控制变量纳入模型中建立了普通面板回归模型。具体公式为：

Gdprcit=αi+λ1Stabiliep3it+λ2X+μit

(4)

Gdprcit=βi+λStabiliep3it+ρStabiliep3*Fd+σX+μit

(5)

其中Gdprcit表示的是i地区在t时的经济波动，Stabliliep3表示的是财政自动稳定器，X代表其他控制变量，λ1和λ2则分别代表解释变量和控制变量的系数。公式(4)是未考虑交互项的普通面板回归模型，而公式(5)则是考虑了交互项的静态交互项面板回归模型。公式(5)中的Stabiliep3*Fd表示财政自动稳定器和财政分权的交乘项，ρ代表交乘项的系数，这里Fd为财政分权，ρ为正意味着财政分权抑制了自动稳定器的功能，反之则为促进作用。

3.2.2门槛面板回归模型

根据理论部分的分析，当前财政分权的程度是有利于财政自动稳定器发挥作用的，但其促进作用是日渐衰弱还是日渐增强(财政分权对自动稳定器的影响是否存在门槛效应)，则需要进一步分析。因此，本文将建立门槛面板回归模型对财政分权与自动稳定器间的关系进行深层分析，下面便是所建立的基于固定效应的单一门槛模型：

Gdprcit=θi+λStabiliep3it+μStabliliep3itIit{γ}+εit

(6)

公式(6)中，Iit{γ}为示性函数，Rit表示门槛变量财政分权fd，γ为门槛值，当Rit≤γ时，I=1，否则I=0，λ、μ、γ为本模型中待估参数。其余变量与公式(5)含义相同。

此外，多门槛效应在实证检验过程中也很常见，其基本原理与单一门槛并无二致，只不过多了一个门槛值，通俗来说就是一个门槛值将原本数据划分成两个区间，而两个门槛值将其划分成三个区间，三个门槛值便对应四个区间，再依次算出每一区间核心解释变量的回归系数。据此，可知双门槛面板回归模型的公式为：

Gdprcit=θi+λStabiliep3it+μ1Stabliliep3itI{Rit<γ1}+μ1Stabliliep3itI{γ1≤Rit≤γ2}+μ1Stabliliep3itI{Rit>γ2}+εit

(7)

三门槛回归模型的公式此处不再赘述，表1是文中所有变量的描述性统计。

表1 变量的描述性统计

4 计量结果分析

4.1 交互项面板回归模型结果分析

表2展示的是在同时固定了个体和省份的情况下，基于固定效应的普通面板回归模型的结果。其中，第2、3列分别是将财政收入分权和财政支出分权作为控制变量纳入模型得出的结果，第4、5列分别是将Stabiliep3*Fdsr(财政支出占比与财政收入分权的交乘项)和Stabiliep3*Fdzc(财政支出占比与财政支出分权的交乘项)作为控制变量纳入模型中得到的结果。由表2四个回归结果可知：财政支出占比确实发挥了稳健的自动稳定器功能，同时，中国当前的财政收入分权和支出分权均对经济波动产生了明显的负向抑制作用。第3列和第4列的回归结果显示财政支出占比与财政分权的交乘项(Stabiliep3*Fd)对经济波动影响系数为负，且在10%的显著性水平上显著，系数的负号意味着财政分权促进了财政自动稳定器发挥作用，财政分权是影响我国财政自动稳定器发挥作用的重要影响因素之一。四个回归结果中，其余控制变量的显著性水平以及符号都是一致的，结果具有较强的可信度。此外，除了消费水平和金融发展水平会显著放大经济波动、房价对经济波动影响不显著外，其余的控制变量均展现出良好的稳定经济的能力。

4.2 门槛面板回归模型结果分析

上述分析表明财政分权确实显著地影响着财政自动稳定器发挥作用，但完全线性的分析尚未揭开财政分权的“面纱”，在不同的财政分权水平下，财政自动稳定器的效力是否会是一成不变的呢？为进一步研究财政分权水平对财政自动稳定器的影响，下面将构建了门槛面板回归模型来展开研究，门槛检验结果显示存在明显的单门槛和双门槛效应，且无论以财政收入分权还是财政支出分权做门槛变量，单门槛和双门槛均在5%的显著性水平上显著，具体结果见表3。

由表3可知，无论是哪种方式衡量的财政分权在财政自动稳定器发挥作用的过程中，均表现出随着财政分权程度的增加，财政分权促进财政自动稳定器发挥作用。以财政收入分权为门槛变量的结果分析为例，单一门槛情况下，财政分权程度低于0.000 8时，财政支出占比的符号为正，虽不显著，但财政自动稳定器失效了；财政分权程度高于0.000 8(1%水平上显著)时，财政支出占比的符号开始由正转负，财政自动稳定器对经济波动发挥出显著的抑制作用。双门槛情况下，当财政分权程度低于0.000 4时，财政支出占比的系数为0.023(1%水平上显著)，明显的放大了经济波动；当财政分权程度处于[0.000 4, 0.000 8]这一区间时，财政支出占比系数为负，但是稳定经济的能力并不明显；而当财政分权程度高于0.000 8时，财政支出占比的系数变为-0.029 0(1%水平上显著)，此时财政自动稳定器发挥了较好地效果。同样的，以财政支出分权衡量财政分权程度时，在不同的门槛区间，财政自动稳定器也是从完全失效到逐渐发挥作用熨平经济波动。不同的度量方式都得到一致的结论，这也进一步说明结果是较为可靠的。但是，表3中财政支出分权和财政收入分权的门槛值都比较低，这侧面反映我国当前财政分权程度，尤其是财权方面不够高，财权与事权不对等的关系确实在中国经济发展过程中发挥了积极作用，但是若一直下去，可能对经济的稳定和财政自动稳定器的功能产生负面影响，此时适度提高和深化财政分权制度将有效促进经济的长期稳定发展。

表2 交互项面板回归模型结果

5 结论与政策建议

现有文献尚未对财政分权制度如何影响财政自动稳定器效果展开研究，而财政分权构成了财政自动稳定器的重要外部环境，对经济产生的影响不容忽视。考虑到目前学术界关于财政分权与经济发展关系的研究多集中于省级层面，且研究方法未能体现出财政分权程度如何对经济稳定及财政自动稳定器产生影响，本文针对这一尚未研究的议题，基于财政支出分权和财政收入分权两种测度角度出发，选取了中国2000—2019年231个地级市宏观经济数据，通过构建普通和门槛面板回归模型对其展开研究。不同测度方式下的财政分权度得出了一致的结论，这意味着研究结果具有较强的稳健性，具体为：1)财政分权在一定程度上有利于中国经济的平稳发展；2)财政分权对中国财政自动稳定器具有一定的促进作用；3)随着财政分权程度的提升，中国财政自动稳定器的效果由放大经济波动转为平抑经济波动，即财政自动稳定器从失效变为有效。

表3 以财政分权为门槛变量的回归结果

本文结论启示如下：首先，本文首次关注到财政体制本身对财政自动稳定器的影响，从外部探寻扩大中国财政自动稳定器功效的路径。然后，基于中国地级市数据所构建的门槛面板回归模型能够更细致的分析中国财政分权对财政自动稳定器的影响。最后，根据本文研究结论，针对现阶段国情提出相应的政策建议：1)深化中国当前的财政分权，适度下放财权，尤其是省级以下政府。由本文结论可知省级以下政府部门的财政分权能有效提升财政自动稳定功能，所以进一步匹配财权与事权，让地市和县级政府拥有足够财政自主权，使其能较为及时和合理的分配资源，促进地区资源配置效率的提升、缩小城乡收入差距。但需要注意，为避免下放财权的过程中下级政府出现不合理投资这一现象，需要建立上级政府对下级政府的监管和约束机制。2)积极打通财政分权发挥作用的“通道”。财政竞标赛的刺激和中央政府强有力的监管双管齐下，使财政分权在优化地区资源分配、缩小贫富差距、激发区域技术创新功能方面的效果更明显。合理加深财政分权程度，从科技创新、完善农村基础设施、提升农村的教育水平、帮扶贫困户等方面发挥其在缩小区域贫富差距方面的积极作用，以达到多维减贫、实现经济高质量发展的目的。