生态环境导向的开发模式的山区城市实践*——以石柱县为例

李 强，孟广艳

(重庆科技学院 工商管理学院，重庆 401331)

“绿色成为普遍形态”是新时代国家新发展理念构成的重要组成部分，是国家高质量发展的必然，而生态环境导向的开发(Ecology Oriented Development,简称EOD)模式则直接响应“绿色”主题，把生态文明思想、可持续发展、生态保护和环境治理、特色产业运营、区域综合开发彼此相融，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，实现生态环境治理项目的公益性与收益性并存，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式[1]。关于生态导向的理论溯源，很多学者提及英国的麦克哈格[2]、西蒙兹[3]与美国的霍纳蔡夫斯基[4]、帕克[5]，他们把生态学原理运用于城市发展，强调城市土地利用和生态维护相结合。然而，生态导向的核心是人与自然的和谐问题，这是中国传统“天人合一”思想的延续，在当下，则是对习近平生态文明思想的积极响应。在国外，新加坡的“花园城市”、美国西雅图的绿色基础设施建设、澳大利亚的新区建设等是生态导向的城市开发的典型代表[6]。在国内，中新天津生态城[7]、一些新城的规划与建设以及城市建成区的更新，如绍兴袍江新区两湖区域空间发展规划[8]、广西贵港市城市西片区生态绿地系统规划[9]、城市排水系统建设[10]等，都注重EOD模式的应用。就文献研究来看，生态环境导向的开发模式研究所选择的案例多是经济相对发达的城市，而较少边缘城市，且多是单一开发项目及其单一延伸的产业研究，缺乏综合开发及其延伸的多元化产业研究。因此，以山区型城市石柱县作为研究对象，叙述其从重视林业到生态强县的演变过程，旨在探究其生态产业化的呈现，为生态良好的边缘型城市的综合开发提供实践和借鉴。

一、生态环境导向的开发模式的政策变迁

从政策发展角度看，生态环境导向的开发模式经历了从“绿色理念”到“模式践行”的政策变迁。在习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的“两山”论之前，社会发展的“经济中心”成为自然生态环境破坏的一种“解释”。随着生态文明建设的地位突显，各领域发展呈现出“绿色”，其直接表现为环境治理与产业发展之间的合作，并被地方政府视之为“治理体系和治理能力现代化”的一种表现。各类政策文件也将发展范畴、措施、参与主体做了较为具体的规定，并明确提出企业也是践行新发展理念的重要主体。从顶层设计角度看，生态环境治理的需求，应是跨部门、跨地域、跨行业的多元主体参与的共同推动的事业，是经济增长点、社会效益点与价值观念点、实践路径点的整合。表1直接显示了生态环境导向的开发模式从纲领性的绿色理念到治理模式探索，再到基于环境治理的产业合作领域、合作模式的政策转变。

表1 生态环境导向的开发模式的政策变迁

从表1可直观看出，作为环境治理创新的EOD模式是推行绿色发展的有效方式，其初期以城市开发为指向，再到以项目为中心，重视生态环境治理的产业融合发展。EOD模式的推行关涉部门之间的协同，分割的行政体制使得这一模式在生态环境治理与相关产业合作、领域合作、生态产品经营开发合作等可能相对较为机械。从出台的文件看，其关注的是更为宏观的外部环境因素——生态环境治理与经济发展协同的角度，更多以生态保护为主的角度提出，并推进与其他行业的深度融合。目前，从已经出台的文件看，EOD模式以项目为切入点，如重庆市经济开发区生态环境导向的开发项目和重庆江津团结湖大数据智能产业园开发项目，在价值理念、目标导向、实施路径上呈现生态环境治理与产业发展的融合。在某种意义上，这是国内EOD模式多被用于城市规划的一种延续，是一种单一的发展模式。与地方需求产业相结合，达到生态环境治理与生态旅游、城镇综合开发等产业融合发展的综合EOD 模式[11]120是未来生态环境保护与区域社会发展有机融合的必然路径，且大有可为。

二、生态环境导向的开发模式的核心价值与运行机理

(一)EOD模式的核心价值

1.强调生态环境保护的优先地位，审视生态建设的基础作用

本质上，EOD模式是生态环境与产业开发的融合，是对传统以破坏自然生态为代价发展经济的一种反思，它重新确立了生态环境在社会发展中的优先地位，即生态价值优先。事实上，在当代社会，如土地、森林、矿产等自然物的“资源价值”或“经济价值”常常被放大，使生态价值在发展决策中处于次要位置，从而让我们的“家园”安全受到威胁，影响生态系统服务功能。EOD模式，作为“两山”论的具体实践，表达的是新时代新形势与生态文明建设相适应的可持续发展理念。

在生态价值优先下，生态建设的基础作用越发凸显。然而，我国经济发展与环境保护的互动关系经历了三个阶段：第一阶段，“只要金山银山，不要绿水青山”，即片面追求经济增长，造成环境污染、生态退化；第二阶段，“既要金山银山，又要绿水青山”，即片面追求经济增长引发资源和环境矛盾凸显，人们意识到保住绿水青山才能实现金山银山；第三阶段，“绿水青山就是金山银山”，即满足人民群众对美好生活的追求，保护绿水青山，提供优质生态产品，能源源不断地带来金山银山[12]。实质上，这表达的是我国社会建设实践中对经济价值(“金山银山”)与生态价值(“绿水青山”)的认识过程。从中可看出，生态建设能使生态、经济、社会三种效益相得益彰，必须确保其基础性作用，而EOD模式正是以中国特色社会主义生态文明建设为引领，强调生态保护和环境治理的基础作用，践行“绿水青山就是金山银山”，推动区域可持续发展。

2.推动生态资源的转化进程，重视产业经济的支撑作用

生态价值与人类需求之间的桥梁是生态产品转化[13]，换言之，优质的生态产品是满足人民群众对美好生活追求的重要内容。因此，在生态环境保护与筑牢生态安全底线的基础上，应积极推动生态资源的转化过程，通过直接利用、间接利用、使用权交易、生态服务交易、发展权交易、产业化等方式[14]，实现生态价值向经济价值的转换。EOD模式是当前生态文明建设下的一种社会发展创新模式，规避环境牺牲，强化治理生态环境与开发资源、发展产业相融，推动生态资源化、产业绿色化，提升环保产业可持续发展能力，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展[15]40。

产业发展是EOD模式运营的经济支撑。EOD模式以特色产业运营为支撑，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合[15]40。这种生态保护与产业发展的融合，让生态资源价值得以最大化发挥。而且，这种共生开发会引起源源不断的人口流动和资本流动，最终带动起区域社会发展系统的良性循环。

(二)EOD模式的运行机理

从利益相关者视角而言，EOD模式是多元主体协同共生发展的一种创新模式，涉及生态环境建设、基础设施建设、区域发展等多个领域。EOD 模式恰似桥梁，将这些领域进行融合，让参与主体都受益，当然，前提是要有一个能让多元主体都受益的顶层设计。根据国内流域治理 EOD 模式实践，有的是融旅游康养、社区文化为一体的生态人居综合解决方案与产品服务，有的是从苗木园林、水环境整治到旅游目的地建设运营、康养基地等产业体系，有的是从生态环保、生态景观的工程实施走向生态旅游的持续长期运营，实现参与企业、地方政府和地方居民多方受益[11]120。

从生态体系建设视角而言，EOD模式是融自然生态、产业生态、生活生态、公共生态、运营生态为一体的和谐共生的创新模式。自然生态包括由地貌形态、环境质量、自然风光等构成的“绿水青山”，是产业发展与人们生活的基础，是生态环境保护与治理的首要内容。产业生态是重点，主要是应把环境当作一个重要的产业要素纳入产业项目[16]，按照生态运行方式，要求对环境影响最小化，打造生态型产业。生活生态是保障，既要保持区域民风民俗、特色街巷建筑，也要积极推动社区参与，同时要在交通、就业等方面满足生活上的需求，以创造美好的生活方式。公共生态是支撑，主要在于打造与地方居民需求相适应的公共服务能力，提供满足当地居民需求的公共设施与空间。运营生态是核心，强调规划引导开发落地，以管理体制机制创新、区域协调等推动有效运营，为区域发展带来多重效益。

三、生态环境导向的开发模式的石柱实践

(一)区域概况

重庆市石柱县地处三峡库区腹心，是重庆市东部的边缘山地型民族城市，有着“两山夹一槽”的地貌特征；属中亚热带湿润季风区，年平均温度16.5℃，年均降水量1 103. 0 mm。海拔高差达1 818米，64.4%的幅员面积位于海拔1 000米以上，适宜人体气温天数超过270天。县域内遍布溪河，森林资源丰富，以马尾松、杉木为主。至2020年，森林覆盖率达66.48%，每年优良空气质量超过350天，县城空气质量优良率高达93%[17]30。

(二)森林工程：重建生态基底

实施森林工程，不仅可保护和恢复城市生态系统，构造良好的人居环境，同时是发展经济、提升县城形象、增强城市综合竞争力的必经之路[18]。可以说，从20世纪80年代初开始的森林建设，重建了石柱县的生态环境，为石柱县经济社会发展奠定了坚实的生态基底。据研究显示，石柱县生态系统服务功能价值最高的是林地，提供功能价值为 63.24 亿元，占石柱县生态系统服务功能总价值的79.28%[17]30。

1.20世纪80—90年代的森林工程

石柱县在20世纪50年代至70年代森林资源遭受严重破坏，1982年，森林覆盖率仅为10.9%[19]。同年，一场特大洪灾席卷了石柱县城，冲毁了大量的良田沃土，县委、县政府在调查基础上作出了“治理生态环境、大搞国土绿化、发展林业生产”的决定[19]，把植树造林纳入全县经济发展计划的主要内容。1984年，县全面推行行政领导和部门领导绿化任期目标责任制[19]。1985年，县确立兴林富民裕县的发展战略，将林业作为县域经济的支柱产业，采取国家、集体、个人一起上的方法[20]，全县植树造林。到1991年，绿化栽植率达到99.9%，活立木蓄积量增加到349万立方米，林地面积增加到98万亩，获“全国造林绿化先进单位”光荣称号[19]。1998年被评为全国造林绿化百佳县。

2.2000年以来的森林工程

2000年，石柱县森林面积122.7万亩，森林覆盖率38.3%，活立木总蓄积量398.3万立方米[21]。石柱县借助西部大开发的历史机遇，以天然林保护、退耕还林、长江生态屏障工程等生态修复工程为载体，创建绿色生态经济强县，推进林业建设，规范有序管理森林资源。到2007年，有林业用地300万亩，占幅员面积的66.6%，森林覆盖率为43.4%，林木覆盖率62%，活立木总蓄积900万立方米[22]。从2008年，石柱县大力实施森林工程，全速推进生态文明建设，用森林打造出一个真正的绿色石柱[17]30。到2013年，全县森林覆盖率高达52.8%，林木覆盖率达到68.8%[23]；到2016年，森林面积251.1万亩，林木覆盖率71.3%，森林覆盖率56.8%[24]；到2020年，森林覆盖率达66.48%，成为国家森林康养基地(第一批)。

(三)大康养产业：生态引领的产业框架体系

2017年，石柱县率先在全市提出以“生态康养”为统领，构建观养、食养、疗养、文养、动养、住养和康养制造“6+1”大康养产业体系(见图1)。这一体系以全域康养为引领，牵引第一、第二产业深度融合，实现康养经济全产业、全领域、全地域发展，把康养产业培育成为高质量发展的战略性支柱产业。

图1 康养产业链结构

一是以“观养”为先导，深度开发森林康养示范基地，发展林业生态旅游，搭建“春赏花、夏避暑、秋观叶、冬戏雪”为主题的“四季游”产品。二是以“疗养”为核心、以重庆医科大学附属康复医院(黄水院区)为依托，充分发挥石柱中药(石柱黄连是中国药典黄连标准)资源优势，打造健康福地，构建以中医药疗养为龙头的疗养产业体系。三是以“食养”为基础，全方位挖掘康养食材，以“源味石柱”为核心，培养康养农业及康养农产品，打造风味长廊。四是以“文养”为特质，完善公共文化设施，深度挖掘文化底蕴，激发群众文化氛围，打造心灵驻地。五是以“动养”为提升，完善体育设施，提升品牌赛事影响力，有序推广民族传统体育，打造竞技乐园。六是以“住养”为载体，稳步推进房地产开发，有序发展康养特色小镇，打造世外桃源。七是以“康养制造”为支撑，推动绿色康养产品、医药及医疗服务、清洁能源和机械设备、电子信息“3+2”特色生态工业优化升级。这一产业体系是生态型产业体系，关注生态系统服务功能价值，注重产业与环境、资源之间的相互作用、相互支持。

这一产业体系强调推动区域生态、生产、生活“三生”融合，实现生产发展、生活富裕、生态良好的有序建设。这一产业体系也关注地方传统民族文化保护，如竹铃球(土家族传统体育项目)进校园、举办《太阳出来喜洋洋》万人摆手舞大赛等，以有效途径进行文化的活化、体验化、产品化。此外，这一体系也重视构建完整的公共文化服务体系，凸显公共文化服务标准化、均等化，打通公共文化服务“最后一公里”，尤其是积极改善农村公共文化服务设施与农村精神文化需求不适应的状态。整体来说，这一体系在于生活方式的打造，以满足人们幸福生活需求为引领，让广大人民能充分享受良好生态环境和高品质的康养服务，康养产业生产者也能获得实实在在的收益。

(四)大康养产业运营：产业生态化的落地

“市场主导，政府引导”是石柱县大康养产业运营体系的核心，反映的是石柱县对政府与市场之间的“度”的把握。

2017年，围绕康养产业发展战略，石柱县成立了康养产业发展专门机构(康养产业发展中心、康养办、6+1产业部门)，制定了康养产业发展战略规划，制定并发布“康养产业发展战略”“康养产业发展规划”以及康养产业发展标准与市场准入，尤其是“通用基础、观养、食养、疗养、文养、动养、住养”等七大类标准体系，在全县上下形成了“绿色发展、康养转型”的广泛共识。同时，创新管理体制机制，发挥城区(集镇)、景区(度假区)和社区协同功能，以“三区协同”推进康养经济全地域发展。政府政策与支持体系构筑起了康养石柱的保障支撑，也彰显了政府在产业发展中的引导和统筹作用。2018年12月，重庆市委领导到石柱视察指导工作，对石柱康养转型思路高度认可，并布置全市“康养产业发展”大调研，让康养产业成为重庆推进高质量发展、实现高品质生活的重要支撑产业[25]。此外，从2017年到2021年，五届“中国·重庆(石柱)康养大会”，逐渐成为重庆国际交往的平台之一，更使山区县城石柱作为重庆康养发展的一张靓丽“名片”。

企业是发展康养产业的主体，市场需求是拉动康养产业发展的根本力量。深耕百年潘婆婆、谭妹子以及泰尔森制药等康养制造企业，2019年实现产值8亿元[26]。打造全国铁人三项邀请赛、太阳湖公开水域游泳赛、冷水国际冰雪节、千野草场夜猫马拉松十大精品体育赛事。发展赛事经济，以举办赛事为契机，将赛事宣传与城市营销融合发展，推进节会、赛事、商务、文化旅游和体育产业深度融合[27]。成立发展林业生态旅游的专业公司，2020年收入达34.14亿元；成立“黄水人家”乡村旅游专业合作社，打造“黄水人家”“森林人家”等农家乐超1 300家[28]。以黄连为支点，大力发展中药材初加工企业，现已达47家，并研发出黄连花茶、黄连牙膏、黄连香皂、黄精茶、黄精饮料等康养产品[29]。区域公用品牌“源味石柱”，组建专门工作队伍与专业营运公司，以“行政管理+专业公司”模式，协力推进品牌专业化建设，为“康养石柱”打造兼具知名度和美誉度的市场化载体[30]。如此，多种力量多种形式发展康养，凸显石柱康养价值，使康养石柱“火”起来。

在政府与市场的合力下，石柱县大康养产业的全产业链条全程联合孵化得以基本形成，从后端走向前端，规划开发真正得以落地实施，使其高质量发展之路愈发宽广。2018年、2019年“大康养”经济增加值分别为84.11亿元、78.10亿元，占GDP比重为47.8%、49.0%；2020年，石柱康养经济增加值占GDP比重达到50.2%，预计到“十四五”末，将达到55%，撑起一个山区城市经济“半边天”[29]。

四、结论与讨论

生态环境导向的开发(EOD)模式，是当下中国强调生态文明建设与高质量发展的一种必然选择，也将成为区域社会发展的主流趋势，体现了人与自然的互动，表达着生态环境与社会发展的和谐。石柱县的大康养经济发展模式清晰地讲述着这一模式的内涵，即森林资源(生态环境)保护与治理发挥着优先作用和基础作用，以大康养产业为契合点，在市场主导、政府引导下，推动县域生态资源与产业资源的融合及协同，实现新时代新、旧动能转换，支撑贫困地区实现绿色崛起、弯道超车。EOD模式常被视为经济相对发达的中心城市在针对如生态破坏、流域污染的严重“城市病”时的市场化的一种“自救”方式[12]12-13。相反，经济相对欠发达的山区城市石柱县的“生态环境+大康养产业”是县域发展的一种主动选择，呈现出生态资源富集而工业发展欠发达的山区城市的一种有效选择的综合发展方式。因此，石柱县生态环境导向的综合开发(EOD)模式实施中的关键因素值得广为关注。

石柱县“大康养产业”是一种基于生态系统服务的经济形态，是把维系人们生存的物质基础和环境如林地、草场、水域、建设用地、地域文化等生态资产当作生产要素，转化为带给人们福祉的产品，从而获得巨大的直接或间接的经济价值。这样才能使得生态维护的持久性、经济效益的持续性、民族文化的传承性都得以体现。

政策支撑，构建生态资源转化为产业发展的长效机制。从兴林富民裕县到生态强县再到转型康养，持续生态优先发展战略，使得政府有策可依，并能做到执策严明，保证发展方向的不偏离。同时，从税收优惠等经济政策入手，招商引资，组建企业，强化“生态产业”与“产业生态”的融合，让生态产品的价值得以真正实现。再辅以行政手段入手，调动政府部门的积极性，不断提升对大康养产业的理论认识，不断推动大康养产业发展的政策完善。

多元主体共同参与，从生态环境的治理者到生态产业发展的开拓者。构建现代环境治理体系与实现生态产业化，都需多元利益主体协同，因为只依靠政府力量开展收效甚微，必须发挥社会和公众等主体的能动性[31]，形成生态治理共同体与产业发展共同体。尤其是在康养产业发展中，积极吸纳地方社区与公众参与，让他们分享经济利益，共享产业发展的果实，共同富裕，这直接关乎着地方生态环境的保护与民族文化的传承，影响着政府在公众中的威信。

生态环境治理的有效性与生态产业化及其生态产品的价值实现，是地方政府在推进国家治理现代化中治理水平的表现。石柱县的“生态环境+大康养产业”已成为重庆生态产业化的标杆，已打造成了“绿水青山就是金山银山”的边缘山区型城市样本，也呈现出了地方政府的治理努力。当前，中国正处于高速发展期，边缘基层政府的基层治理虽然存在着大量的如脱贫攻坚等阶段性任务，但是，持续提升治理制度化水平是很重要的。同时，新时期还要创新驱动，如模式创新、管理创新，健全大康养产业循环发展体系，持续增强绿色发展的动力和活力。坚持市场导向，多方参与，完善政府、市场、企业、社区及公众等主体共同分享利益的绿色发展格局。如此，这种生态环境导向的综合开发(EOD)模式将带动边缘山区型城市的社会经济发展迈上新台阶。