黄河流域岸线规划法律制度的反思与重构*

刘铭鑫，张舟航

(1.西南政法大学 经济法学院，重庆 401120；2.中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

流域综合治理是环境综合治理和生态整体主义视角下环境要素保护的治理模式。作为水生态空间体系下的重要环节，岸线保护居于综合治理的重要位置。黄河流域面积大、居住人口多、覆盖范围广,上游地区生态退化，黄土高原水土流失依然严峻，中游径流可再生性降低，支流水体的污染问题严重，下游平原地区面临着旱涝风险,等等[1]。因此黄河岸线规划需要适应纷繁复杂的人文、经济和自然状况，其制度设计和实践成果将对全国各地岸线保护工作有明显借鉴意义。为切实保护黄河岸线资源，2020年水利部办公厅发布《关于开展黄河岸线利用项目专项整治的通知》，对黄河岸线利用项目开展专项整治行动，整治范围为龙羊峡以下黄河干流，湟水(含大通河)、洮河、大夏河、祖厉河、清水河(宁夏)、大黑河、黄甫川、窟野河、无定河、延河、汾河、渭河(含泾河)、伊洛河、沁河、金堤河、大汶河等重要支流，涉及山西、内蒙古、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏等8省(自治区)。其他河湖的岸线利用项目整治，由黄河流域各省(自治区)省级河长制办公室、水行政主管部门参照本文件精神组织开展①。

与中央政策关注度形成对比的是，现实中岸线保护工作存在诸多失衡，岸线保护对于流域治理的功能发挥也未尽如人意，这主要表现在河流岸线规划方面，因此需要对黄河岸线规划进行制度审视与反思，并进行法制重构。

一、审视与反思：黄河岸线规划制度困境

近年来，由流域治理相关文件和《长江保护法》等系列政策和法律的出台可知，我国岸线的生态价值得到了逐步的认识和尊重。但总体而言，我国岸线规划尚存一些弊端，主要表现在岸线保护规划机构与执行机构分立、岸线保护规划的功能性不足、岸线规划公众参与水平较低等方面。

(一)黄河岸线规划职权交叉

回顾我国岸线保护制度，黄河岸线规划职权交叉主要体现在岸线保护规划主体这一维度，主要的矛盾焦点为如何统筹河长制与黄河委员会之间的权力协调配置。《关于全面推行河长制的意见》指出，河长具有严格水域岸线等水生态空间管控、依法划定河湖管理范围的法定职权②。根据这一意见，应当具备适当的规划事权以满足河长履行职权的要求。如长江流域的重庆市就采取由河长制下的地方水行政主管部门开展岸线规划的模式③。相似的案例也存在于黄河流域，例如2019年山西省政府发布《关于坚决打赢汾河流域治理攻坚战的决定》，规定了河长在岸线规划中的角色④。然而，实践却与此相矛盾，黄河流域机构及其下属单位偶尔同时做出黄河流域的岸线规划。又如2019年河南河务局组织编制完成的《河南省黄河岸线利用管理规划》，2020年黄河水利委员会召开的《黄河重要河道岸线保护与开发利用规划》咨询会⑤，这两次对黄河流域岸线的规划中都未提及具体的主体。黄河岸线规划的具体责任单位并无法律规定，是否可以推断我国黄河岸线规划应当属于水利部的行政职权，也即法律授予水利部自由裁量由其自主决定自行规划或委托其他机关规划？然而，考虑到在水环境治理制度实践的发展中，我国已经逐步倾向于河长制，那么，对于同一河流的双重流域管理机构，则必须依据事权适当协调其职权，因此应当限缩水利部行使委托规划的权力。

在我国行政体制下，地方水行政主管部门统属于地方政府及上级水行政主管部门领导。然而黄河委员会并非地方水行政主管部门的直接上级领导机构，因而可能产生规划法定主体与实际主体分离的冲突。一方面，水行政主管部门为河长制下具体负责河流岸线利用、管理和保护的主管部门，似乎应当具有岸线保护、利用规划的权属；而另一方面，黄河水利委员会作为流域治理机构，其拥有部门规章赋予的法定职权。因此岸线规划的职权划分似乎陷入两难境地。我国目前岸线规划与流域综合治理规划机构并不协调，流域水体与岸线、岸线与陆地、上游与下游的空间布局缺乏能系统性治理各类污染源的管理体制[2]。

(二)黄河岸线保护规划功能缺失

“功能”这一概念主要包括两层意思，即部分对于整体的维持所发挥的作用及其活动效果，以及为此所必须满足的必要条件[3]。从岸线规划内容来看，黄河岸线规划必须符合黄河流域实际自然状况，必须协调黄河人文经济发展、人居环境与岸线自然保育，必须解决黄河岸线保护面临的实质性难题。然而，黄河流域现有岸线规划尚不足以同时实现上述三重目标，不足以实现黄河岸线规划这个部分对于黄河流域治理这个整体的作用和效果，因而存在功能性缺陷。

首先，现有岸线规划目标设置和目标实现脱节，无法实现水生态空间管控的治理目标，也无法实现强化岸线保护和节约集约利用的政策目标。例如，河流岸线规划往往要求按照岸线功能区划集约节约利用岸线并加强岸线保护，但在具体实际操作的过程中，地方政府因财政和经济发展需求，可能出现搬迁沿江高风险项目安置困难的窘境。

其次，岸线规划未能有效实现保护优先原则。例如，水土保持需要构建良好的沟道、坝、库和林草植被，而这其中沟道工程系统等拦沙措施在流域工程中占据主导作用[4]。相较于草本植物，多年生乔木林、灌木林以及特种竹林显然更佳，但在某些岸线规划中依旧存在规划次优选项的情况，且这种情形并未在后续的岸线规划审评程序中予以修正。例如在河南省三门峡市即存在不符合保护优先最优选项的规划⑥。

再次，河道岸线管理涉及规划、国土、城乡建设、交通、环保、市政、港口、航道等多个行政管理部门。规划阻力较大、规划成果不尽科学、规划过程协调复杂。然而，作为一种公共政策和公共管理，要求环境规划有较高的行政管理效率，而且还要体现环境公平性原则[5]。而黄河岸线规划并未充分遵循这两项原则。例如从环境公平性原则出发，黄河岸线规划必须平衡经济地位弱势群体的发展权益与社会公众的环境利益，现存规划在这方面存在鲜少涉及生态补偿款、激励性不强的弊端⑦。

(三)黄河岸线规划公众参与不够

公众既是水资源的利用主体，也是水资源的保护主体。在水资源保护过程中，应当发挥公众参与水资源保护的作用[6]。然而目前我国岸线规划工作公众参与程度不足。

首先，目前黄河岸线规划的公众参与程序要件缺乏，此外，公众参与的主体范围、参与方式、参与程度也未明确规定。公众参与作为多元共治的实现方式并未得到与其相匹配的重视。

其次，目前部分黄河岸线规划文件中的“社会参与”也仅仅是侧重监督的末端参与。岸线规划信息收集、具体规划、规划实施等环节实际上都还未明确是否可以成为公众参与的领域。因此黄河岸线规划制度的公众参与程度不足，更遑论达致多元主体协同治理的效果。

最后，公众无法及时获知政府相关信息也是阻碍公众参与的重要因素。政府主管部门信息公开积极性低，政府数据和相关决策信息开放程度低⑧，数据难以检索和获取，政府相关决策透明性低，决策文件未能及时通过法定途径予以公示⑨。这些直接导致了公众无法及时有效获取政府行动信息。受制于信息不对称的客观局限，公众无法及时以法定主体的身份参与我国岸线规划，亦不能进行事后监督。由此，公众参与便成一纸空文。

二、回顾与梳理：黄河岸线规划制度困境成因

(一)岸线保护的法律范畴不清

目前，“岸线”并未被纳入法律之中加以规范表达。正因为我国岸线保护的法律范畴不清，我国岸线规划制度构建成了无源之水。与此同时，我国岸线的法学研究严重匮乏，作为学术上的规范术语，我国岸线一般出现在自然科学领域学者的研究成果中。

若论及河流岸线的法律定义，《中华人民共和国水法》第二十条、第三十七条第二款、第四十一条、第六十五条、第七十二条分别规定了“河堤”“护岸”“河岸堤防”等内容⑩。但这些概念与“河流岸线”并不必然相等，从内涵而言未必可相互替代，而其外延也需进一步厘清。况且，上述规定要么过于抽象化、原则化，要么只是以禁止性规定简略涉及河岸保护及其罚则，难以适应系统性、高要求、综合管理下的岸线保护工作。再如，《中华人民共和国水污染防治法》中关于禁止在岸坡堆放固体废弃物和其他污染物的规定，其中所用措辞为“岸坡”。从立法技术上考量，此措辞可明确固体废弃物和其他污染物禁止堆放区域，有利于法律的可预测性，有利于法律稳定性和指导性功能的发挥。然而，“岸坡”本身并无明确定义，而《水污染防治法》亦无有关“岸坡”的明确含义的条款。如此种种，广泛存在于我国水法治各子系统的法律条文中。

从政府文件层面出发，虽然由水利部颁布的技术性文件《河湖岸线保护与利用规划编制指南(试行)》中明确规定了河湖岸线的具体内涵。但是此类规定的位阶过低，并不足以约束政府公权，其效力不可与法律相比。综上所述，无论是法学理论上还是法律条文中，我国岸线实质内核尚且不清。

(二)岸线规划的法律供给匮乏

岸线规划与利用是河流开发与利用的重要环节之一。岸线规划也经历了从侧重利用到侧重保护、从行政主导趋向法治轨道、从无序开发到集约节约的转变历程。然而，黄河岸线规划的法律规范严重匮乏。

首先，我国很多法律渊源中都存在有关“岸线保护”的规定，同时这些制度规定不仅存在于中央层面，也广泛地存在于地方层面，然而此类规定鲜有涉及岸线规划，且大多十分粗略，针对性和可操作性不足。就法律层面来说，目前直接规定了“岸线”的有《防洪法》《港口法》《水法》《水污染防治法》《河道管理条例》《航道管理条例》《港口岸线使用审批管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等。此外还有《航道法》《水土保持法》等法律有所涉及。从地方层面来说，很多地方都出台了地方性法规或者地方政府规章来规定岸线保护和利用的有关措施。例如《福州市河道防洪岸线管理若干规定》《镇江市长江岸线资源保护条例》等等。图1为河南省现有关涉“岸线”的法律文件。

图1 河南省现有关于 “岸线”相关规定的法律文件

其次，经过六十多年的发展，我国目前形成了一个相对完备的水法律体系。其中法律包括《水法》《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》，形成了国家层面的四大水法治子系统，即水污染防治法体系、水资源开发利用和水生态保护法体系、水土保持法体系、水害防治法体系[7]。目前，除《水土保持法》外，其余三部法律都于2016～2017年进行了修正。然而，以上法律渊源在岸线规划方面的共性问题在于未能形成系统的规划制度体系，我国水法治中现存有关岸线规划的规定寥寥。以河南省地方立法为例，《河南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》，只在第十三条中简略提及了在河道、水库管理范围内，水域、土地和岸线的利用应当符合行洪、输水的要求。再如《河南省水污染防治条例》全文唯有第六十三条中涉及岸坡使用的禁止性规定。稍微提及岸线规划的地方性立法也并非完全不存在，例如《山西省汾河流域生态修复与保护条例》，但是其过于简略、概括和失衡，难以匹配我国流域综合治理、水生态空间管控的要求。由是，也更谈不上构建法律体系。

总之，我国现有黄河岸线规划的法制尚且不完备，主要表现在尚无系统性的库区岸线规划制度体系，对于岸线保护的具体规定粗略散见于各部门法内。这就导致了政策缺乏普遍性、稳定性和规范性。

(三)制度效能低下的制度化理论归因

如上所述，黄河岸线规划制度的法律化不足。究其实质，该现象根源于制度化理论未能有效指导岸线规划制度的运行和实施，从而阻碍该制度取得实效，发挥制度效能。目前黄河岸线规划主要依靠政府政策，而对其的法律规制主要是若干零散的条款规定，远未形成系统化的制度支撑体系。实现黄河岸线规划从政策到法律、从制度到制度化的实质性转变，有必要对岸线规划从制度层次进行一种系统化和规范化的蓝图构建。

有关制度化的理论研究对黄河岸线规划制度进一步系统化与规范化探索颇有裨益。伯格和卢克曼都曾研究过制度化的相关问题。他们认为，在社会群体中，个体在社会期望的规约下有意无意地将自己的行为模式化，从而使群体中的个体行为呈现出与社会期望的角色相一致的秩序化、模式化的特征[8]。从这个定义出发，制度化似乎即是构筑具有普遍性的制度，然而制度本身即具有规则、行为模式的内涵。例如马克斯·韦伯就认为制度是一种行为准则：一种制度应该称之为惯例，如果在偏离它时，在可以标明的一定范围内的人当中，会遇到某种(比较)普遍的和实际上可以感受到的指责，在外在方面，它的适用即通过一个专门为此设立的团体所采取的行动来强制遵守，或者在违反时加以惩罚，以实现此种惯例的强制[9]。另外一部分学者认为,制度化分为四个部分，而规则系统是核心内容。“规则系统是制度体系的核心，而法律法规又是规则系统的核心和主导方面，而且规则系统的法律化已成为现代社会的自然趋向。”[10]85基于此，他们认为:“制度的规则系统的完善(即法律化)正是整个制度体系完善(即制度化)的关键和核心。”[10]85，一般认为“制度化”就代表着程序化、规范化、法律化。

岸线规划政策实践的种种困境正是因其制度化、法律化不足。但是政策向法律的转化、制度到制度化的转变并不是主观的、任意的，这一过程需满足多重条件，也需要进行详细考量。理论上，制度(政策)转换为法律，至少需要满足三个内部条件、三个外部条件，内部条件包括待转换制度的普遍适用性、待转换制度本身具有稳定性、待转换制度本身具有客观性，外部条件则包括有相关的配套保障措施、有良好的法律修订时机、该制度有坚实的实践基础[11]。

总之，法律作为经济转型工具的优势在于法律具有正当性、理性、权威性、制度化、一般不具有破坏性并且具有一套机制保障其实施[12]。而黄河岸线规划的制度化不足是黄河岸线保护工作的疏漏。

三、对策与建议：我国岸线规划法制重构

如前所述，制度化理论启发黄河岸线规划制度构建。欲深入推动黄河岸线规划制定的探索及发展，需注重法律与制度的构建。法律是制度的保障，制度的稳定与有效必须以法律的稳定与有效为基础。基于法律制度在正式制度中的地位，法律转型同样有了更明显的作用，有时甚至能发挥直接推动制度转型的作用[13]。因此，建议通过统一的《黄河法》对以下制度进行优化。

(一)水法治体系下的岸线保护内涵重述

法律是一个自足而精确的概念体系，作为社会现象的抽象表达，法律概念应追求精炼与和谐。实证分析法学派认为，被个别化原则个别化的法律不应该是过分重复的[14]178。由于人们一般不接受没有必要的抽象概念，这实际上也是在证明没有必要重复[14]179。因此，我国现有法律亟需规定统一与恰当的“岸线”定义。

因此，完善黄河岸线保护法律架构的首要任务即是明确岸线保护在我国现有水法治体系中的法律定位。一是明确河流岸线的法律定义，建议将现有法律体系中有关“河岸”的相关概念加以整合，并提炼出具备科学内涵、不互相冲突的系列概念，或直接舍弃诸多相似表述，在各个法律中统一规定“河流岸线”的概念。在此可借鉴与吸收自然科学研究的成果，对“我国河流岸线”加以统一规定。例如有学者提出海岸线是海陆接触的分界线，其空间摆动与属性变化反映海岸带侵蚀—淤积过程的转变以及人类开发利用和保护岸线的方式与动态过程[15]。由此，河流岸线似乎可以定义为河流与陆地的分界线。然而，河流岸线内涵十分复杂。早期研究者认为岸线是指一定范围的水域和陆域[16]。随着认识的深入，人们逐渐认识到岸线本身即为一种重要的资源。河流岸线资源是指河流临水控制线与外缘控制线之间的带状区域，其既有维护河流健康的自然与生态环境功能属性，又是具有开发利用价值的特殊资源，同时还具有较强的空间性和综合性[17]。

二是立足于对河流岸线的定义制定统一的《黄河法》，在其中的附录部分明确规定相关定义。如可以在《黄河法》附录中规定岸线的带状区域不仅限于河流陆域与水域之间的消落区域，而是水岸交接的带状或者面状区域。此外还可以进一步采取转引条款以吸收政府文件中有关岸线的具体论述，例如安徽省交通运输厅和安徽省发展和改革委员会共同印发的《安徽省港口岸线精细化管理实施细则》中就采取了《实施细则》笼统规定加转致条款的体例。

(二)立足于河长制选择黄河岸线规划主体

为解决黄河岸线规划多部门交叉的困局，亟需明确黄河流域岸线规划主体。一部分学者认为应当坚持水利部或者黄河委员会作为黄河流域规划的法定主体[18]。然而，岸线规划毕竟不似黄河流域综合规划，作为专项规划的一种，其应当选择河长或河长办公室作为其编制主体，具体编制部门属于河长制下的水行政主管部门。流域治理是跨界协同、综合治理、多元共治的典型领域。基于我国现有行政体制，我国岸线保护的行政主管部门设置有两条进路。一是立足于河长制改革，强化和压实河长责任，推动河长制在岸线规划中的作用。另一进路则是提升和加强黄河水利委员会在黄河岸线保护中的地位。综合考量下，以河长制为依托的制度安排可能更为自洽。

首先，以往我国水环境治理分为两个维度，即流域治理与区域治理相结合。此时往往面临不同部门的行政主管级别差异带来的运行困境。“流域管理最大的领导是司局级干部，区域管理最大的领导是省委书记，等于是把司局级和省委书记圈到一个屋里谈话，经常谈不到一块去。而且一个司局级干部如何去调动省委书记？”[19]因此，立足于我国政治体制现实，显然以地方政府负责人为依托的河长制更具有可操作性。

其次，“河长制”缘起于跨部门协同。跨部门协同可以简单界定为“多元行动主体超越组织边界的制度化的合作行为”[20]。作为流域综合治理下的水生态空间管控，河流岸线必然需要借助综合治理、协同治理、多元共治的治理逻辑和制度设计，这种合作体现在决策、执行、服务供给等不同的层次，就岸线规划而言这一协作的重点当属规划决策中的协作。流域治理本就属于各级政府的事权范围，以往生态治理因无法转化为经济效益，地方政府失去流域治理的积极性。然而河长制实体化了地方政府负责人的具体责任。政府本具有多重行政目标，多重行政职能下必然发生目标间冲突。当地方政府负责人作为制度责任主体时，方能切实合理匹配行政目标与行政资源。换言之，倘若以黄河水利委员会或其他流域治理机构作为流域规划的行政主体，该机构治理目标与地方政府行政目标不尽相同，难免产生组织间博弈，从而降低效率，弱化了制度运行效果。

再次，可以借鉴《长江保护法》的立法例将规划职权划分给河长。合理配置河长制的职能和事权需要权力和责任的适当分配，如何划分河长制下河长办公室各部门权限，落实河长办公室职责，细化岸线主管部门权力分配是关键之举。行政职能的合理设定和充分发挥是行政管理行之有效的前提，法律上的不行动会导致不可忽视的环境危害的发生[21]。另一方面，河长办公室往往包含与水环境治理相关的多个职能部门人员，此时，需要具体划分岸线管理权限，采取行政发包的方式交由各个具体职能部门负责。

从制度化的理论视角出发，上述三个理由分别代表了河长制下岸线规划制度的内部三要素和外部三要素。从既已出台的地方性法规或地方政府规章来看，河长制立法主要有两种模式：一是对河长制进行专项立法，二是在其他立法中将河长制入法[22]。然而岸线规划仅为岸线保护的一个部分，也并非河长制的全部内容，故而，岸线规划可以在有关河长制的条款中加以体现，同时重点在我国流域立法中加以论述。具体的法律建议如下：

一是建议加快出台《黄河法》，立足于《黄河法》，在其中进行详细的制度安排。例如可在《黄河法》“基本制度”这一章节中规定岸线规划的目的、基本原则、基本制度、对上位法的例外适用情形等，这其中就包括规划主体。设置“水生态空间用途管控”章，详细规定岸线利用原则和规划程序以及一些禁止性的规定。“法律责任”一章中详述违背前款规定的法律责任。二是建议继续细化《水污染防治法》第五条中所规定的河长基本职权。具体包括在《水污染防治法》中概括性地规定河长对岸线管理的基本职权内容、责任方式、组织机构等。三是建议黄河流域内各省人民代表大会开展有关河长制的地方性立法。建议在河长制立法中建立完善河流岸线管理保护的长效机制。妥善统筹目前黄河岸线规划所涉及的水利部、黄河水利委员会、黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门职权。在此或可借鉴区域外其他省市的经验。例如目前重庆市人民代表大会已将《重庆市河长制条例(草案征求意见稿)》纳入市人大常委会2020年立法计划。

(三)黄河岸线规划原则重塑

岸线规划制度隶属于水生态空间管理，质言之，河流岸线保护旨在确保河流流域治理目标的实现。因此水环境治理的目标应该约束岸线规划原则。基于此，河流岸线规划基本原则应当以促进水生态和水资源保护为导向。作为体现立法目的的价值性原则，价值性目标具有长远性和终极性[23]，因此必须重塑规划原则。

首先是确立科学规划的原则。科学规划主要分为规划内容科学、规划机制科学、规划协调科学三个部分。尤需注意的是，黄河流域不同区域自然状况差异大，中下游历史源远流长，开发历史悠久，早已成为典型的人工改造的环境，因此不能片面强调自然保育为主的原则。而上游地区生态环境脆弱，减少人工干预显然更为适宜。因此，黄河流域岸线规划的科学原则要求区分黄河上下游不同情形，分类施策。为实现上述构想，建议在《黄河法》中建立一套适合在黄河流域通用的岸线调查与生态修复技术标准规范。可以通过诸如“黄河流域水环境质量标准对国家水环境质量标准中未作规定的项目可以补充规定；对国家水环境质量标准中已经规定的项目,可以作出更严格的规定”的法律规范语言将黄河科学规划的一些指标、标准纳入立法之中。建议将我国目前从中央到地方针对河流岸线规划的技术细则和指导纲要中比较成熟和科学的部分纳入现有地方性立法之中。

其次是统筹协调原则。环境规划的目标一致性、环境的整体性都要求通过法律规制对目前条块化、分散化的各级、各类环境规划进行整合并协调它们之间利益关系，进而实现环境规划要达到的共同目标[24]。因此我国岸线规划之间亦需彼此整合，这包括上下级岸线规划的整合、同级岸线规划的整合、岸线规划与其他规划之间的整合。建议在《黄河法》中对此进行展现。

再次是利益平衡原则。黄河岸线规划需要协调不同主体间的利益。黄河岸线规划涉及流域内全体居民的切身利益和各种主体的集体意愿。需要通过利益代表模式消纳各方利益分歧，在利益界定方面，尤需注意主要利益与一般性利益的区分[25]。此外尤需注意未经组织的利益，其也理应享有请求行政机关采用正式行政决定程序的新权利[26]。毕竟某一法律制度本身所追求的或者所凝固的制度利益是其核心价值，深刻地影响着该制度的生存与发展。这是制度利益根本属性的体现[27]。因此，黄河流域岸线规划中要尽量体现因为规划而使得那些利益有所牺牲的主体的补救手段，要充分遵循比例原则，尽量兼顾在地居民民生与环境保护的关系。

最后是公众参与原则。规划的社会参与可以使得科学规划原则得到保障，以广泛的民主参与促进区域规划的科学性[28]。公众参与原则更多体现为一种程序性原则，因而要求具体的程序设计予以保障，即要求行政规划必须严格遵守其拟定程序和确定程序[29]。首先是深化政府信息公开。阳光政府、服务政府是构建法治政府的必然要求，信息公开是公众有效参与的基本条件和前提[30]。政府信息公开需要从公开的内容、公开的方式等方面加以完善。目前黄河岸线规划需要加强公开力度，尤其是政府统计数据和基础调查信息的公开、政策拟定方案和阶段性成果的公开、政府政策评估和实际运行效果的公开。其次是提升公众参与程度。参与方式越丰富，意味着公众决策参与越发达[31]。黄河岸线规划公众参与应从末端参与、监督检举朝向全过程参与。 建议在《黄河法》中的总则、基本制度和措施等章节中贯彻社会参与的相关内容。从总则开始，沿着管理体制、监管主体、监管手段、法律责任、执行、附则等的顺序，推进公众参与原则在整部法律中的精神指导，并立足于生态环境部颁布的《环境保护公众参与办法》，借鉴河北省和甘肃省的立法模式。完善地方环境保护过程中公众参与的制度构建，细化岸线保护公众参与的特殊性规定，进一步拓展公众参与空间。

四、结语

流域立法近年渐成国家水法治体系立法新趋势，虽然徒法不足以自行，空谈立法并非学术应有之义，然而立足实践，确乎只有立法才能将流域生态优先、绿色发展的战略定位通过法律的制度化、规范化、程序化安排落到实处[32]。黄河作为中华民族的母亲河，其立法的充分性、必然性和可行性不能构基于空中楼阁。作为流域性的综合立法，作为水生态空间治理的综合立法，《黄河法》需要立足于其自身的制度重构和制度实践，拾掇现实中的生动实践和治理经验，提炼其中蕴涵的普遍性规范，实现从事理到法理的华丽蜕变，从而证成与构筑《黄河法》的法律架构。而黄河流域岸线规划制度的重构则是这一目标实现的具体个例。从制度化的理论出发，以法律条文有效反映近年来广泛开展的黄河岸线整治的治理实践。升华黄河岸线规划制度重构中的法理，将实践中执法者的行政实践转化为可以理解的规则，进而现象化为社会秩序的现实，可以将黄河岸线规划制度以法律形式稳定下来成为一种可普遍适用的规范。

同样，正是基于这样的制度化的实现，可以从具体实践的事理中提炼《黄河法》所需的法理，将常规治理经验转化成法治的抽象概括，表明其中的制度机理，并进行一定程度的概念化、体系化。如此就可以为《黄河法》的理论证成提供更多的养料。基于此，黄河岸线规划制度的研究将具有更加深远的意义。

注释：

①水利部办公厅《关于开展黄河岸线利用项目专项整治的通知》，网址为：http://www.gov.cn/xinwen/2020-04/03/content_5498886.htm，最后访问时间为2022年2月25日。

②《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉》，网址为：http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/11/content_5146628.htm，最后访问时间为2022年2月25日。

③重庆市岸线规划往往由地方水行政主管部门做出，例如重庆市水利局自行制定了三峡库区重庆段的河流岸线规划。2020年7月，重庆市水利局印发《重庆市河道岸线保护与利用规划编制工作方案和技术大纲》，决定于2020—2021年开展全市流域面积50平方公里及以上河流与其他重要河流的河道岸线保护与利用规划编制工作。

④资料来源于山西省政府网站，网址为：http://www.shanxi.gov.cn/yw/zcjd/wzjd/201911/t20191118_754039.shtml，最后访问时间：2022年2月25日。

⑤黄河水利委员会召开《黄河重要河道岸线保护与开发利用规划》科技委咨询会，网址为：http://www.mwr.gov.cn/xw/sjzs/202005/t20200515_1403905.html，最后访问时间为2022年3月29日。

⑥三门峡市极力推进百里黄河生态廊道建设工程，然而其在部分区域内种植草本植物而非林木，其2个月完成近万亩高标准生态梯田土地整理，并种植上丹参、油葵，未能采取最适宜的保护举措。资料来源于腾讯新闻网，网址为：https://new.qq.com/rain/a/20200927A0FDW600，最后访问时间为2022年3月29日。

⑦2016年9月27日，陕西省发展改革委和省水利厅印发的《陕西省渭河生态区建设总体规划》即是一个实例，资料来源于中国水利报社，网址为：http://www.chinawater.com.cn/ztgz/xwzt/2019hhx/4/201911/t20191112_740931.html，最后访问时间为2022年4月19日。

⑧在本文写作过程中，因为需要大量一手资料，作者广泛检索黄河流域内各省市政府、人民代表大会、水行政部门官网，并检索黄河水利委员会、水利部官网，然而所获甚少，许多规划及其环境影响评价，以及披露的相关信息也很难支撑学术研究所需。

⑨例如与山东省沂南县公布的《关于农村河湖管理范围划界成果的公告》相比，内蒙古自治区乌审旗及陕西省榆林市则仍有改进余地。资料来源于沂南县人民政府网，网址为：http://www.yinan.gov.cn/info/2474/83571.htm，最后访问时间为2022年4月19日。

⑩大多数时候我国水法制体系中并不存在对岸线相关概念的定义，而只有关于禁限行为的规定。例如《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

第二十七条，县级以上人民政府应当依法划定河道、湖泊(水库)、引调水工程的管理和保护范围，实行河道、湖泊(水库)、引调水工程岸线分功能管理。

河道、湖泊(水库)管理与保护范围内水域和土地的利用应当符合行洪、输水、滩涂开发的要求。

禁止在河道内私挖滥采，确保河道防洪安全。

禁止在引调水工程沿线保护范围内从事采石、采砂、取土、爆破等活动。