当前监管环境下事业单位内部审计探讨

●吴冬梅

一、加强事业单位内部审计的意义和作用

事业单位是国家举办的社会服务组织，广泛服务于教育、科技、文化、卫生等各个领域，其提供的公共服务在社会公益服务总量中占绝对优势，是公共服务和社会事业发展的主导力量。据国家有关部门2014年统计，我国有110多万个事业单位，3000多万在编人员，数倍于710多万的公务员数量。加强事业单位管理对我国经济建设具有非常重要的意义，作为事业单位监督控制体系的重要组成部分，内部审计通过独立、客观的审计监督和评价，可以有效促使单位加强内部管理、促进国家政令畅通。

1.促进国家重大政策措施落实。内部审计的重要内容之一，是监督本单位贯彻落实国家重大政策措施情况。近年来，我国重大政策措施落实情况审计强调关注重大政策、重大项目和重点资金。事业单位在贯彻落实国家重大政策方面，主要是促进优化营商环境，审计主要关注事业单位在减税降费、规范行政事业性收费等方面是否严格落实中央要求；重大项目对国家稳投资和拉动经济增长方面作用明显，而事业单位承担或参与实施大量的重大项目建设，审计主要关注项目规划是否科学合理，建设管理是否严格，项目是否有效推进；对于重点资金，审计主要关注资金保障措施是否到位，能否有效发挥资金效益。此外，重大政策措施落实审计还非常注重反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍，包括与其他正在执行的制度法规的不衔接、不配套问题。事业单位的内部审计既作为一个监督部门，熟悉国家监督政策要求，同时又是单位内设机构，熟悉本单位实际情况，对政策措施落实过程中的体制机制障碍也有更加直接的了解，通过履行审计监督职责，可以促进本单位在优化营商环境中不打折扣，确保重大项目有效推进，保障政策所需资金及时、有效发挥效益，从而促进国家重大政策措施落实。

2.通过实施经济监督，保障国有资产和资金安全。事业单位提供教育、科技、医疗、卫生、文化等各项公共服务过程中形成的资产和所需的资金，有相当大一部分来自财政划拨，属于国有资产和资金。经济监督是审计的基本职能，对国有资产和资金的审计监督是经济监督的一项重要内容。事业单位内部审计过程中，通过检查国有资产管理情况，发现和揭示资产处置不规范、低效利用或者闲置等问题；通过检查本单位各部门在管理使用财政资金过程中是否合法合规，投入的资金是否发挥效益，揭露和查处资金使用中的违纪违规行为，保障国有资金安全和使用效益。

3.制止违法乱纪行为，促进廉政建设。事业单位的管理人员，无论在编还是编外，均属于国家工作人员，其管理和使用的财政拨款和单位自有资金，均属于国有资金。事业单位人员如果通过欺骗等违法违规手段为个人牟取不正当利益，属于违法乱纪行为，损害的则是国家利益，后果非常严重。内部审计准则将收受、支付贿赂或者回扣、贪污挪用、偷逃税款等10余种情形确定为舞弊行为，制定了具体的审计准则。事业单位内部审计在预算执行审计、内部专项核查以及日常监督过程中，通过加大对相关违纪违规事项和人员的查处力度，能够有效遏制违法乱纪行为，也对单位内部的工作人员形成了震慑，促进廉政建设。

4.完善本单位内部控制制度和治理措施。经过几十年发展，我国的内部审计已由过去的单纯监督，扩大到对组织经营管理评价，从真实性、合规性审计向财务和管理审计并重转型发展。内部控制制度的生命力在于完善的制度设计和规范运行，内部审计人员以内部控制制度为依据，既要检查本单位在资产管理、开发研究、工程建设、业务外包、合同管理等方面存在的突出问题，督促相关部门不折不扣执行，还要揭示内部控制制度本身的缺陷，以及存在的管理风险，有针对性提出完善和改进措施，从而达到不断改善和提高本单位管理水平的目标。

二、事业单位内部审计存在的主要问题

1.审计独立性较差，审计权威性不足。独立性是审计的灵魂，内部审计必须独立、客观。但从实际看，内部审计的独立性不够是大部分事业单位内部审计管理中的难点。主要表现在，一是内部审计机构独立性差。有些事业单位没有建立单独的内审部门，只把它作为纪检或者财务部门的附属单位；有些单位把审计部门跟财务等业务部门合并设置；个别单位还将审计部门的职能定位为财务部门职能的一部分。机构设置不合理造成内审工作实际开展起来困难重重，阻力较大，审计职能无法正常发挥。二是审计人员独立性较差。这个问题主要是源于事业单位的特点和机构设置不合理产生的，当内审机构作为单位的一个普通部门时，其负责人及审计人员会不定期轮岗至业务部门；当内审机构与财务部门合并甚至作为财务部门的一部分时，独立性更差。在这种环境下，内部审计工作往往受各方面的干预和制约，审计人员在工作中难免受到被审计部门的干扰，尤其是碰到违规违纪的问题时，内部审计难以独立进行处理，需要考虑上级部门或单位负责人的意见，在行政领导的干预下，内部审计容易丧失其独立客观的判断能力，从而失去审计的权威性。

2.宏观监督薄弱，职能作用发挥不充分。虽然内部审计规定和内部审计准则均要求内部审计要进行重大政策落实、内部控制机制检查等宏观执行层面的监督，也有向财务审计和管理审计并重全面转型发展的要求，但现实情况是内部审计在工作中主要还是停留在业务层面的合规性审查，宏观把握和监督力度不足。一是对国家宏观政策调控政策在本单位的执行和落实方面的监督基本处于空白。事业单位履行部分国家管理职能，本身就承担了很多宏观调控政策执行任务，不少行政事业性收费就是由事业单位收取，不少评审咨询服务机构自身就是事业单位，在国家减税降费、清理规范行政事业收费等政策背景下，事业单位内部审计审视这些政策在本单位的执行效果，但笔者在多年的审计实践中尚未触及这方面的审计内容，也未查到其他单位此类“刀刃向内”的审计案例。二是内部控制制度的健全程度和总体绩效评价较少。健全的内部控制制度能使单位在管理过程中保持合规高效，总体绩效是单位管理的总体结果，每个单位业务种类不同，国家层面很难出台一个统一的制度来规范所有事业单位，主要依靠事业单位根据自身业务特点来制定规范制度，但内部审计在工作中很少对本单位现行的内部控制制度的健全程度进行评价，也较少通过对整体绩效分析来分析管理低效的原因。三是对业务的总体分析评价较少。内部审计一般按照年度来安排，主要针对当年的业务情况进行检查，但审计过程中由于安排的审计人数较少、审计时间短等原因，主要对具体会计核算事项进行合规性审查，并满足于按时完成审计任务，较少花人力和精力对各项业务在各年度之间和行业内进行纵向和横向分析比较，造成审计的重点方向不突出，审计发现的问题也是零零碎碎不成体系，审计效果不佳。

3.审计穿透力不强，深度有待提高。笔者理解的审计穿透力，是在审计发现问题后，要全面调查问题产生的背景、原因和后果，形成足够深度的审计以后，揭示问题的实质根源并提出解决问题的审计建议，给人一种通透的感觉。在这个方面，目前内部审计做得还不够，主要表现在揭示问题浮于表面，也即仅仅指出了问题的现象，没有触及问题根本，过一段时间以后类似问题又会再次出现。如，某科研单位经常在预算执行审计报告中反映假发票入账的问题，但仅仅罗列了发生问题的部门和金额，没有深入调查发票背后的采购业务是否真实发生，发票的真假只是个现象，业务的真实性才是实质。又如，对于野外作业单位以大额现金发放劳务费的问题，这属于比较大的管理风险，首先应当分析最为可疑的劳务业务，采取措施多方调查劳务的真实性，然后分析造成问题的原因，但审计人员在没有进行充分调查的情况下生搬硬套单位管理制度，不但造成深层次的风险和问题没有被揭露，被审计部门还对审计结果颇有微词。

4.审计人员专业技能不足。审计是财务、审计、税收以及经济学、管理学等多学科的综合应用，在大数据环境下还需要审计人员熟悉一定的数据库操作技能。由于事业单位的内部审计人数一般较少，在开展审计时要求每个人都能独当一面，专业胜任能力要求内部审计人员不断学习和掌握工作过程中所涉及的各个学科知识技能，并能自如地综合运用各种专业知识。例如，当审计人员怀疑被审计部门电子系统业务数据被人为篡改时，需要运用计算机知识对后台数据库的操作日志文件进行分析，发现被删改的证据。又如，在基本建设项目审计中，怀疑某笔工程费用支出有问题时，需要运用工程造价知识进行工程结算的合规性审查，判断有无通过虚报工程数量、高套定额费用单价等方式虚报冒领工程费用的问题。由于目前内部审计人员的专业知识结构较为单一，接受专业和交流学习的机会也不多，其专业技能不能满足某些业务审计的需要，造成审计内容缺失，无法揭示存在的管理风险。

5.尚未与其他监管手段形成有效合力。事业单位是国家设置的机构，人员编制由国家确定，无论是国家基于党管干部原则，还是从财政资金监管出发，国家对于事业单位的巡视、监察、外部审计等外部监管都比较多。在此情况下，事业单位的内部审计可以借助外部审计等监管手段，弥补审计力量较为薄弱、审计力度较差的问题，但目前内部审计与其他监管形式仍处于分割独立状态，未形成有效的监督合力。一是未有效利用外部审计和巡视监察等外部监督的方法和结果。一般情况下外部监督力度都比较大，手段和方式多样，发现问题的种类齐全，揭示问题也较为深入，内部审计应当在此过程中借鉴和吸收可用的经验做法，改进工作思路和方法，但一些内部审计人员认为外部监管也针对自己，将外部监督作为对立面对待，较少主动求变，学习和借鉴外部方法，也未主动将监管结果作为今后开展内部审计的切入点，迅速打开工作局面。二是内部监察和审计各自为政，形式分割。事业单位的监察和审计都属于内部监督部门，当涉及对国家工作人员的经济问题审查时，内部监察和审计如果通过贯通融合，互相协调配合开展工作，双剑合璧，则可以使查办工作更加高效推动，但由于二者性质不同，工作方式也不一样，因此，在实际工作中，两者仍然按照各自的工作计划独立开展工作，没能实现优势互补，各自的工作效果也大打折扣。

三、当前事业单位监管环境分析

事业单位作为掌握财政资金和公共资源的重要部门，国家在对于事业单位的外部监管总体比较严格，尤其表现在对内部控制规范性要求、外部审计和纪检监察等方面呈现出新的变化趋势，这些变化必然会对内部审计的工作产生影响。

1.内部控制规范性要求越来越高。不同的事业单位，虽然职责和业务性质各异，但都掌握了大量的国有资产和资金，如何安全、规范、高效地运用和管理这一庞大资源，有赖于单位内部控制措施的规范性。近年来，针对国有资产和资金管理，国家陆续出台各种规范和要求。财政部作为行业管理部门，从2012年底专门针对事业单位制定了内部控制规范，从制度层面要求事业单位加强内部控制，提高管理水平，堵塞管理漏洞，“十四五”期间还将修订一系列事业单位的财务规则，进一步要求强化内部控制体系。党的十八大以后，国家对于参与分配和使用财政资金的部门，都提出强化内部流程控制，不断加强监督和管理，保障资金安全有效的要求。从国家的制度安排和政策变化走向看，国家将越来越注重事业单位内部控制制度的规范化。

2.国家要求审计全覆盖。自从2014年国家明确提出对国有资产和国有资源等实现审计全覆盖的意见以后，审计署等部门相继制定相关制度文件，要求对掌握公共资金、国有资产、国有资源等的单位，实行审计全覆盖，各地也按照审计署的统一部署大力推进这项工作，通过对预算单位开展预算执行审计、安排对领导干部开展经济责任审计等形式逐步扩大对国有资产和资金管理使用的审计覆盖面，2020年全国被审计的单位多达6万多个，被审计的领导干部1.8万多名。另外，在脱贫攻坚方面，对贫困县的审计在2020年已经实现了全覆盖。审计署要求，在未来一段时间继续推进审计全覆盖工作，形成常态化震慑。事业单位由于管理和使用大量的国有资源和资产，必然是国家审计等外部审计今后长期持续关注的对象。

3.纪律监督和巡视监察常态化。事业单位在编人员和党员领导干部，均属于纪律监督和监察监督的对象。长期以来国家非常重视对事业单位的纪检监察工作，2011年中共中央办公厅和国务院办公厅《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》明确要求事业单位建立制度化、经常化的执法监督检查机制。习近平总书记明确指出，巡视全覆盖本身就是震慑。为了加强党的建设，全面从严治党，与审计监督相同，国家对于党政干部的纪律监督和国有单位巡视监察，同样要求全覆盖和常态化，不断强化政治监督。近年来，我国纪律监督和巡视监察的全覆盖和常态化推进工作日见成效，2021年全国对各级党组织的巡视覆盖率已达到99%以上，已成为时刻悬在国有单位和党政干部头上的一把利剑。

4.监察审计贯通协调成为趋势。纪检监察和审计都是监督手段，目标都是促进权力运行合法合规，所关注的监督内容是相互关联的，在监督过程中手段不同但可以相互补充，因此，推动审计监督与监察监督贯通协调，减少对同一个单位或同一事项的重复监督，有利于整合监督资源，形成监督合力。近年来全国各地纷纷探索和推动审计与纪检监察监督的贯通协调，主要是形成了协作配合机制、细化了具体协作事项和程序、强化协作结果运用等，在信息共享、重要事项办理等方面密切合作，必要时开展联合监督检查，做好监督“后半篇文章”。随着监察审计贯通协调在全国的逐渐推动，其优势互补和监督合力作用会越来越明显，这种趋势将成为必然。

四、加强事业单位内部审计探讨

1.增强内部审计的独立性。内部审计想要确保监督的权威性，首先必须增强它的独立性。审计部门作为单位的职能部门应单独设置，改变一些单位把审计部门跟财务部门或其他业务部门合并设置的问题，避免审计部门既是业务部门又是监督部门，工作中监督容易流于形式，存在的“灯下黑”问题。其次是通过完善的制度安排确保人员独立性。严格按照内部审计准则的相关要求，通过制定审计人员岗位审查和回避制度，避免工作过程中财务人员和管理人员等也参与审计工作，确保审计部门与业务部门负责人之间的独立性。完善审计工作制度要求，避免审计人员在工作中受到各种干扰和制约，影响审计监督的客观公正和独立。

2.加强审计人员专业技能培训。一是加强专业领域学习。审计署对于审计干部的要求是“能查、能说、能写”，想要发挥内部审计职能，审计人员首先要能查问题，要有足够的专业能力去发现问题。这就需要审计人员不光具备财务会计能力，还需要深入学习研究被审计对象所处的专业领域知识，努力当一个内行人。二是要注重综合能力的培养。审计是会计、经济、法律和众多行业知识的综合运用，审计人员在审视问题时，必须利用多方面的知识，从全局、综合的角度去分析问题，才能准确客观地找出问题的本质。因此，要为内审人员创造培训和学习条件，鼓励他们不断学习，使他们掌握本专业以外的其他领域专业知识，提高查证能力、协调能力，以适应现代内部审计的要求。三是多利用参与外部审计的机会，迅速提升工作能力。国家审计等外部审计在审计力量、审计人员专业能力、审计力度，以及审计揭示问题的精准度等方面，都是值得内部审计学习和借鉴的，因此，内部审计人员可以通过“以审代训”或借调参与外部审计的机会，多学习国家审计机关的思路和方法技巧，迅速提升自己的能力。四是积极参与内部审计职业后续教育。中国内审协会经常组织不同形式的职业培训活动，这些培训一般紧跟时代、主题鲜明、针对性强，审计人员应该通过积极参与培训，即使更新自己的知识，不断提升自身能力水平。

3.创新审计技术方法。当前工作已基本处于信息化的环境，各业务板块都通过不同的系统进行处理，并储存业务数据，充分挖掘利用这些数据，对提高审计效率、拓展审计的覆盖面非常有利。因此，内部审计在工作中可以探索数据挖掘分析等新技术方法，构建大数据审计工作模式，充分采集本单位人事、销售、合同、财务系统数据，结合利用专业的信息化辅助技术方法，综合对比分析查找问题线索，提高运用数据关联分析查核问题能力。对本系统本单位的内部审计，还存在数据较容易取得的优势，因此，在财务审计方面，还可以探索实施联网审计。

4.探索内部巡视监察审计协同工作机制。按照内部审计准则关于加强与外部审计协调的要求，同时结合纪检监察和巡视统筹安排内部审计工作，做好内外监督同向发力和内部监督资源整合，高效发挥各种监督作用。一是做好与外部审计和巡视协同，形成监督合力。工作中充分考虑与外部审计之间的工作衔接，尽量减少重复性工作，增强审计监督合力。外部巡视结果可以作为内部审计的重点方向，对本单位进行有针对性的审计调查，以发现全局性、普遍性问题。二是做好内部审计和监察贯通融合。推动建立健全内部审计、单位纪检监察、其他内部监督部门的协调贯通机制，统筹监督资源。构建协同沟通机制，在坚持必要的独立性、保密性、回避原则的前提下实行信息互通与共享，拓展双方信息来源的渠道。构建协同督查机制，共同督查重要事项，采取共同开展工作的方式，整合双方力量，使审计和监察之间的专业优势互补。构建协同责任追究机制，共同推动审计问题整改、监察“约谈”和提醒的实效，及时堵塞单位的管理漏洞，完善内部管理，形成监督的闭环效应。