高校预算绩效评价体系研究

●李晓蔷

高校承载着培养输出人才、服务社会与科研教学三个方面的任务，是我国“科教兴国”战略的主要阵地。高校的建设水平，事关一个民族、一个国家的未来，因此，各级政府都十分重视高校的资金扶持力度。从财会学的角度看，预算管理对于任何一个需要资金支持的组织来说，都是非常重要的。但从我国高校的决算数据情况来看，显然在预算执行方面还存在着不尽合理、不够公正、缺乏实效的问题。

一、高校预算管理的相关概念

（一）预算

预算是指在法律审批的程序范围内，以国家扶持拨给高校用于建设发展的资金流和高校固有的资产为对象，编制年度集中性的收支计划。它规定了高校资源的来源与数量、财政支出的用途与流动方向。对于高校来说，预算并不仅仅是一项关于财务的预测措施，作为需要国家经费补贴扶持的重点单位，它还必须涉及到处理所有变量关系，保持高校在一定时期内的发展始终处于某一有利层面。而如今的预算已经不仅仅局限于单一的资金使用方面的决策管理了，它还涵盖了筹资、财务、资本与运营，将上述预算内容全部统筹起来规划，也就是高校的全面预算。所以说，预算就是为了高校能够通过内部的管理手段，将包括资金流、固定资产以及人力资源在内的各项成本资源进行最优化配置的过程。

（二）预算管理

预算管理是高校在进行预算决算时，为了确保各项成本资源规范运行而采取的一系列组织、调节、统筹、监督、管控措施的总称，是高校财政管理工作的重点部分，新《预算法》的出台，给我国高校预算管理工作指明了大体方向。预算管理必须始终以党和国家的方针政策为指针，坚持下列原则：计划原则，预算管理必须严格按照批准的国家预算组织预算活动执行；分级管理原则，预算管理必须明确区分预算批次与预算权责；多手段并用原则，将专业财务人员管理模式与群众监督管理模式相结合，实现内、外双效益。总之，高校预算管理就是为了使预算决算策略能够切实体现落实，而对当前阶段乃至未来一段时期的所有财务活动所产生的相应财务结果进行全面预测与筹划的过程，通过不断与预算目标进行对照分析，能够起到及时地改善预算执行环节，甚至是调整预算计划的作用。

（三）绩效管理

绩效是反映一个组织或个人在一定的时限内由工作行为、方式、结果所产生的客观有利影响。企业绩效是以一定时期内单方面的经济盈利情况作为衡量员工和部门工作完成情况、履职情况以及成长进步情况的重要参考指标。但对于高校来说，由于它并不是以资产增加或者流动收益为目的，因此，高校绩效所涵盖的因素层面有许多，比如学生就业率、教师人均学术论文等社会效益，以及资源配置、运行情况等内部效益，都是高校绩效管理的一部分。绩效管理中的评价体系，就是利用数学统筹思想，在定性定量的条件下，基于一定客观指标对高校一定时期内的业绩情况进行衡量评价的过程。所以预算、预算管理、绩效三者之间的关系应当是这样的：预算是关于高校资产成本的配置计划，预算管理是确保预算决算执行的管理控制措施，而绩效则是反映预算执行情况的重要参数。为了使高校预算绩效评价结果足够客观，就必须量化评价指标参数。

二、高校预算管理的基本内容

自2018年起，我国经济发展开始进入新常态阶段，GDP增速回落，随着发展中心向经济体制改革、市场开放方面倾移，中央以及各地对于高校的资金扶持增幅也开始逐年调低，这意味着我国高校预算管理的科学合理性将面临新的挑战。如今我国高校预算管理模式的特点可以用“统一领导、分级管制、权责分明”来概括，由高校下设的二级学院来负责编制预算，而后统一交由校方审批。主要分为以下几个方面的内容：一是财会决算。也就是统计各学院的经费收入与支出情况，并形成与之相关的反馈文案，起到对二级学院未来经费预算的指导作用；二是预算编制。根据“收支两条线”的基本原则，实行预算收支规划与审批制度，可以作为高校预算管理的初步计划方案；三是预算执行。根据法定的审核批准程序，衡量预算收支发生过程的合理、合法性，它是确保高校预算执行计划转化为预算行动的重要步骤；四是预算调整。高校在按照原先的预算方案落实过程中，难免会出现一些临时变动原因而产生预算收支的变动增删，如新成立科研项目，临时采买性质的教研器械设备升级，都要重新对原有预算计划进行调整补充。同预算编制一样，预算调整仍然需要统一上报校方进行审批。

三、高校预算绩效管理存在的问题

（一）重支出、轻绩效

目前，我国高校还并未形成较为完善的绩效评价体系，针对预算工作来看，多数高校管理者思想存在“重支出、轻绩效”的管理问题。在2020年《项目支出绩效管理办法》发布后，我国高校基本很难出现由于职务风险导致校方资金被滥用、挪用等恶性现象了，可以看到高校在预算管理中，对于资金流动方向的管控力度，尤其是预算编制方面还是十分到位的，但我们所说的预算合理性，并不仅仅是以符合法定审批程序为基准，而是要根据预算经费使用所获得的实际效益来判断预算内容是否符合高校长期发展的方向和目标。所以高校重支出、轻绩效的问题最终体现在部门预算目标与校方发展方向不统一上，不同职能部门在编制预算时，考虑的并不是高校发展目标，也没有与过去的预算形成持续性关系，部门的负责人会基于自身的主观观点或者部门利益因素来影响决算，如过多采买购置一些非必须用品，开展仅利于部门效益的科研教学项目，这样明显与高校长期发展目标相悖。在这样的预算绩效管理体系下，因临时起意而随意调整的收支计划极多，也给高校预算审批工作带来了诸多审批监管方面的客观困难。所以高校预算绩效管理的主要问题，就是缺乏以目标为导向的绩效评价机制。

（二）预算编制准确性低、预算执行能力弱

高校的预算管理工作还细化分为外部预算与内部预算，其中外部预算是指高校对接财政部门，将预算编制直接交付地方财政，作为取得财政拨付资金的基本依据参考；而内部预算则是指基于高校内部的不同职能部门，根据发展需要进行的资源配置活动，尤其是资金方面的配置。然而不管是外部预算还是内部预算，高校在预算编制上都以简单地增量法来进行决算，即将多个预算编制备选方案在成本和收益的差额进行比较，剔除次优方案后，保留最优预算编制方案的方法。该方法尽管能够对高校当前的发展情况进行客观考量，但方案中不科学的因素也被等比放大，使得高校在某些非必须预算上与实际需求相差甚远，甚至在未来一定持续时间内差距还会逐渐拉大。所以说，高校预算编制准确性低的原因，在于缺乏有效的绩效评价体系对预算编制的不合理部分进行分析剔除。

而在预算执行方面，由于预算编制只是基于增量法进行简单的资金累加，没有特别针对不良预算进行考量，因此，导致预算管理工作无法使预算编制有效落实执行。上文述及，受高校各个职能部门的自身利益影响，预算编制上是一定会有项目虚增现象的，因为高校预算管理中资源的配置是需要不断调整完善的，而调整配置期间，自然会涉及到不同学院、不同部门的利益冲突。而若是不能通过合理的预算绩效评价来对高校预算管理工作进行全面分析，而仅仅是收入全面覆盖的形式管理，那么势必会出现预算执行缺乏监管、指标设置笼统的问题。所以说高校预算执行中的问题，相关责任人缺乏管理只是其中一个因素，根本问题是缺乏绩效评价体系来约束预算执行。

四、完善高校预算绩效评价体系的措施

（一）多类型综合的预算绩效评价

前文所述，高校预算绩效涵盖内容较多，通常预算支出所取得的效益分为有形与无形，那么高校预算绩效评价体系，就可以根据绩效反映的预算执行情况类型，分为以下三种：

1.效果主导。绩效评价的参考指标直接对准的是工作成果，根据效益的优劣程度来衡量预算收支的合理性。这种考核评价模式比较简单易行，考核的硬性指标内容也比较容易操作。比如院校毕业率、学生就业率、科研教学成绩、项目成果等均可以被用于效果主导模式的绩效评价中。效果主导类型的好处是指标容易被量化分析，评价结果生成后也不会有反馈意见。但对于高校的无形收益或者是需要长期过程来全面衡量的绩效指标内容来说，显然是缺乏客观公正性的。

2.质量主导。与效果主导评价模式不同，它更注重于高校被考核部门、院校、人员的工作质量。在预算编制与预算执行等相关预算管理过程中，更注重“如何做”的态度，根据预算编制与预算执行的落实情况，拆解全过程地分析预算绩效情况。但对于非线性影响的绩效结果偏差，难以起到有效的参数校准作用。

3.行为主导。这种绩效评价模式仅仅参与预算管理部门负责人的“行为”考核，它对预算决算与预算执行方面能够直接起到监督控制效果，但显然这样的结果也是难以反映高校全面预算绩效的。

三种绩效评价类型各有利弊，因此,需要高校能够综合多种绩效评价类型，通过不同的权重赋予，来全方位、多角度地衡量预算管理问题。

（二）指标权重的设置

本文参考高校各个部门以往的绩效考核办法，将其整理分析后，提取出操作性较强、可以被量化、类型关键的各项指标内容，进行适当调整后，总结出一套可以广泛适用于各个高校预算管理的绩效评价办法，以供高校参考。其中，将全面预算绩效评价内容拆分为四个基本内容，从高校长期发展的合理性与科学性角度，将权重依次排列为：预算管理、收支结构、资源配置和社会效益。其中，适当借鉴了部分企业预算绩效管理体系中“偏离度最小的情况下设置绩效评价指标的体系与权重”的主要原则，将绩效评价指标权重按照客观上的不同重要程度进行赋值，且要确保任意两项基本内容的权重值差异不高于10%，且级差不高于5%。

其中，预算管理绩效分为收入预算完成率与支出预算完成率两个部分，收入预算分为财政补助收入、事业收入以及其它收入三个次级指标；而支出预算则分为基本支出与项目支出。依照“收支两条线”的形式，对高校预算管理工作的编制与执行起到统筹规划作用。

收支结构绩效则分为收入比重与支出比重，分别计算出财政拨款、事业收入以及其它收入占总收入的比例，按照同样办法算出教职人员薪酬支出、公用支出以及项目支出所占总支出的比例。收支结构绩效是为了评价高校一定时期内的收支效益情况，与往期预算绩效做对比，可以对当前高校资金流的动向趋势进行预测，并且能够客观评判高校预算编制上的合理性与科学性。

资源配置绩效中，通过资源配置绩效评价，我们可以很轻易地发现高校预算管理的末端落实情况，对于高校长期发展不匹配或者严重资源浪费的预算管理问题及时进行调节完善。

最后是社会效益。根据教师人均学术论文量、学生就业率、研究生录取率等，来衡量高校全年度在科研教育方面所取得的成绩。考虑到高校基层建设的非盈利性本质，它的经济效益评价就不能简单地通过投资回报期、内部收益率来直接评判预算效益，因此，我们选用社会标准与行业标准，来对社会效益绩效进行较为客观公正的评判。

五、结语

综上所述，高校预算管理绩效评价体系的构建和完善的具体方向，应当是着实解决高校“重决算、轻绩效”与“编制不准确、执行力较弱”两个方面问题。而高校预算管理绩效评价体系的相关方法与指标内容，还会在不同的经济时期受到不同的环境因素影响，因此，高校预算管理绩效评价体系的构建，将会是一个需要长期动态完善的大工程，需要高校在不同发展时期，分析预算管理环节的变动因素，确保预算的科学合理性。