乡村振兴战略下对集体成员身份认定的思考

●耿玉娟 吕志萱

多年来，党中央、国务院大力推进乡村振兴战略实施，促进农村集体经济发展，深化农村集体经济改革，维护集体成员各项权益。2013年中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2017年中共十九大提出“乡村振兴”战略，2021年2月中央发布一号文件，2021年4月通过《乡村振兴促进法》，无不彰显出国家对乡村振兴的大力支持，对集体成员权利的高度保障。集体成员身份认定不仅仅关系到集体经济权益如何分配，也涉及到国家机构之间、各级政府之间，尤其是行政权和“村民自治”之间的关系。在农村经济迅速发展以及深化农村改革的大背景下，集体成员身份认定成为关注焦点。

一、“集体成员”身份认定要素及得失方式

（一）当下集体成员身份认定要素

集体成员身份认定要素复杂多样，其中以下四种最为常见：户籍、土地、权利义务、村民自治。

1.户籍。判断是否具有集体成员身份，部分村集体以“户籍”为一项基本认定要素，不论当事人如何落户于此，不论落户时间长短。

早在1993年6月，中央就提出“实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标；2014年，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称《意见》），《意见》指出：要加快户籍制度改革，据此维护农民集体收益分配权。现如今，我国多地采取进一步措施加快消除户籍壁垒，推进新一轮户籍制度改革。

2.土地。判断是否为集体成员，部分村集体以“土地”作为一项基本认定要素，即当事人是否分配到该集体的土地，是否享有该集体的土地承包经营权。

改革开放后，我国农村地区实行家庭联产承包责任制。在当时的历史背景下，由于政策原因，农业户籍人员不允许参加正式工作、不允许缴纳社会保险，家庭承包地是农业户籍人员的主要乃至唯一生活来源。集体经济组织是一个经济组织，其成员身份代表着经济利益，土地承包经营权在某种程度上是对集体成员不享有“市民”各项权益的补偿。

3.权利义务。判断是否为集体成员，部分村集体以“与该集体经济组织形成长期稳定的权利义务关系”作为一项基本认定要素，主要包括在村集体是否享有选举权被选举权、是否享受该集体发放的各项福利待遇、是否在该集体履行一个成员应履行的义务等等。

4.村民自治。目前我国农村集体经济组织和村民委员会在职能和人员构成方面有一定的重合，这两个组织基本上是“两个牌子，一套人马”。部分村集体依照“村民自治”认定集体成员身份，由村民选举组成的村民委员会作为认定集体成员身份的一个重要领导班子，通过召开村民大会、村民代表大会、村民小组会议、党小组会议等确定认定标准，再最终确定成员名单。

（二）成员身份得失方式

户口、土地承包经营权、长期生产生活、基本生活保障，权利义务，这些条件是衡量农民取得或者失去集体成员身份的主要因素。上述因素并非并列、也并非选择，不同村集体有不同的标准。

1.取得集体成员身份的情况。在第一轮农村土地分配时，原始居民取得土地承包经营权，继而获得成员资格。部分村集体承认集体成员配偶、子女因婚姻、血缘自动获得集体成员身份，无需积极作为。因国家政策亦或是行政命令，通过移民手续进入集体经济组织所在地生产生活并登记为所在地常住人口，也会相应取得集体成员身份。此外，部分村集体通过“村民自治”“民主决策”也可以使村民成为集体成员。

根据各个地市的实际情况来看，取得集体成员身份有单一条件（一项要素认定集体成员身份）和复合条件（多项要素相结合认定集体成员身份）之说。例如安徽省《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第8条表明安徽省集体成员身份以单独的“户籍”为取得条件；广东省《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条表明广东省集体成员身份以“户口加权利义务”为取得条件；浙江省《浙江省村经济合作社组织条例》第17条表明浙江省集体成员身份以“户口加自治”为取得条件……。

2.丧失集体成员身份的情况。自然死亡和被宣告死亡都将会丧失集体成员身份。取得国家公务员序列、事业单位编制，或成为国有企业、国有控股企业正式在编员工的人员，自被纳入国家公务员序列、事业单位编制、国有企业或国有控股企业正式编制之日起，原有的集体经济组织成员身份丧失。因国家政策原因，取消某个村集体经济组织，则原本属于该集体经济组织的成员自国家政策发布后丧失集体成员身份。

根据自愿原则，集体成员因个人原因也可以主动放弃成员身份。

二、当下集体成员身份认定过程中存在的问题

（一）法律无明确规定

1.国家层面法律。《宪法》《民法典》《乡村振兴促进法》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《妇女权益保障法》等法律法规对农村集体经济组织虽有所提及，但是并没有对其法律含义有明确的规定，“集体成员身份”的界定更是无从谈起。

2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第69条规定，只有“法律、法规”才能确定集体成员认定的原则、程序等。由于法律、行政法规的缺位，虽有部分省市出台地方性法规确定集体成员身份认定规则，然而该认定规则由于缺乏全国性法律法规的规定而未有统一标准，成员身份认定依然困难，大量成员应得利益难以保障。

2.地方层面法律。由于法律、行政法规的缺位，部分省市出台地方性法规以认定成员身份。《立法法释义》指出集体成员身份的认定规则属于民事主体制度的组成部分，该事项应当归入民事基本制度的范畴，根据《立法法》第8条和第9条的规定只能制定法律或授权国务院制定行政法规。上述部分省市出台的地方性法规及规章，其合法性受到质疑。

（二）现有身份认定标准缺乏合理性

随着社会的发展，一味以户籍认定成员身份不符合社会发展现状。一方面易加剧外来人员与本集体经济组织成员的矛盾，另一方面易造成“空挂户”“悬挂户”的现象，这两方面都会阻碍真正集体成员利益的获得和集体经济的发展。此外，我国目前正在积极推进城乡一体化建设，构建城乡统一的户籍登记制度，如果一味以户籍作为界定成员身份的硬性标准，则与我国的政策环境相悖。

土地承包经营权虽是部分村集体认定成员身份的条件之一，但是二者不应绝对等同。第一轮土地承包时，原本有地的农民享有土地承包经营权，据此获得成员资格，而再之后的分地则是以成员身份为基础或者直接延续承包期，如此循环，导致分地之后外来进入集体的人员并未有机会成为集体成员。我国《土地管理法》第3条和《农村土地承包法》第16条等相关规定，我国是以“家庭”为单位分配土地，集体成员个人不能成为一个单独的承包主体，且为保持我国土地承包关系的稳定性，在实践中也采取“增人不增地、减人不减地”的承包方式，一户中成员的变动不影响该户“土地承包权”的得失，因此以“家庭”享有的“土地承包经营权”而认定农民的“集体成员身份”未免存在不妥当之处。

在各项权利之中，部分村集体以享有“选举权与被选举权”为标准认定集体成员。但是根据《村民委员会组织法》第13条规定来看，享有“选举权与被选举权”与是否是本村村民无关，与村集体经济组织成员更加无关。

“农村集体经济组织”不同于“基层群众性自治组织”，通过“村民自治”认定集体成员身份，该行为的合法性受到质疑，此外村民大会或者村民代表大会常常被虚置，“村民自治”常常转化为个别村干部的“自治”。如此，集体成员身份认定是否交由村民自治有待考量。

（三）职能部门“不作为”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护集体成员的财产权利和人身权利，是乡镇人民政府的职权。然而现行法律法规并未明确授予乡镇级人民政府认定集体成员身份的职权，在实务界更多是村民委员会按照村民自治准则确定集体经济组织成员名单上报乡镇政府备案，乡镇政府对名单的真实性以及合法性并不作实质性审查。当当事人的集体经济组织成员身份未受到村民委员会认定，而转而向乡镇政府反映问题时，乡镇政府往往以身份认定问题涉及村民自治，要求当事人与村民委员会沟通解决；当当事人转而向人民法院提起诉讼，人民法院又往往不予立案，要求当事人向政府寻求解决途径。如此，各个职能部门“不作为”“踢皮球”使集体成员身份认定陷入死循环，无法最终解决。

（四）司法审查模式缺乏统一性

在“中国法律文书裁判网”上，查阅有关集体成员身份认定的司法案例，不难发现，这些司法案例的裁判依据与裁判结果各有不同。

广西壮族自治区各级法院针对集体成员身份认定案件，目前暂不予立案。天津市各级人民法院对涉及成员资格的确认问题，明确表示不属于民事诉讼的受理范围。上海市人民法院表明成员资格认定属农村集体组织的自治行为，不属于镇政府的职责权限范围，不属于行政诉讼受案范围。广东省高级人民法院要求广东省各级人民法院对于涉及到集体成员身份认定问题，应判定当事人向政府相关部门申请予以确认。四川省高级人民法院作出的再审民事裁定书表明，集体成员资格认定问题属于集体经济组织自治事项。湖南省高级人民法院通过审判案例表明，对于集体成员身份认定，湖南省有明确的认定标准，各级法院实质审理并予以裁判。

综上所述，针对集体成员身份认定事项，各省法院司法审查模式不统一，“同案不同判”时有发生，司法的公正性受到质疑。

三、探索集体成员身份认定新路径

（一）完善法律法规

1.集体成员身份认定采用标准。本文认为，农村集体经济组织不断演变至今已有70年，其成员身份认定复杂多样，我们应从多方面综合考察：（1）除非由于政策性规定不得不将户籍迁入外地，其余的情况均应将“户籍”作为最底线的标准。当当事人事实上形成与所在地村集体长期稳定的“权利义务”关系，应允许其将户籍迁入村集体。（2）当事人是否与所在集体经济组织形成长期稳定的权利义务关系。国家应出台细则对“长期”“权利义务”予以解释。(3)集体经济组织设立的初衷是各个成员将自有的生产资料集中起来共同使用，共同劳作，共同享受该集体组织带来的福利待遇。因此应对依赖集体经济生产生活并从集体经济组织中获取收益作为唯一生活保障的当事人赋予集体成员身份。对于是否是“唯一保障”，被赋予行政职权的村民委员会（下文予以阐述）应负举证责任。(4)将户籍从一农村集体经济组织迁入另一农村集体经济组织，若迁入集体不承认该当事人集体成员身份，该当事人的集体成员身份不应被原集体剔除，直至纠纷解决；若出现“双身份”，则以当事人户籍所在集体经济组织为准。

2.逐步增强“权利义务”认定比重。1993年我国提出“实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件”，2021年1月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发文件，提出“试行以经常居住地登记户口制度”。相较于严格限制户籍转移，以“经常居住地登记户口”迎合了我国目前人口高度流动的社会现实。通过各种福利政策鼓励以城市为经常居住地的村民将户口迁入其经常居住地，如此一来，村集体中的各项公共资源公平合理地分配给真正的“集体成员”。

在我国目前户籍体系的大背景下，轻易放弃以“户籍”作为身份认定的要件不具有现实可能性，以“户口”作为认定集体成员身份的因素仍具有重要意义。但是“以经常居住地登记户口”也具有重要的借鉴意义，当当事人在该村集体长期居住并事实上形成与村集体的权利义务关系时，应允许其落户于此，并进一步赋予其集体成员身份。

3.完善集体成员身份认定程序。由于情况不断变化，村集体经济组织成员名单需每年确定一次。村民委员会根据全国统一标准整合集体成员名单并予以公示，公示期间任何村民均可以监督提出异议，公示期过后将异议名单提交乡镇级人民政府，乡镇政府根据国家出台的行政法规审慎核查该异议名单，并最终予以确定成员名单。

若地方上出现特殊情况需要认定成员身份，但是该情况不符合国家规定的成员身份认定标准，可以通过如下两种途径解决：第一可以通过各级政府一级一级向上反映该问题直至出台国家层面的法律法规；第二可以通过法院审判途径直至最高人民法院出台司法解释，但是在全国范围内生效的相关认定标准出台之前，不宜认定特殊情况的当事人为集体成员，避免再次出现全国不统一的认定现状。

（二）赋予乡镇政府、村民委员会认定集体成员身份的行政职权

1.属于政府的行政事务就由政府来完成，具体到基层，就由乡镇政府来完成。乡镇级人民政府是国家行政管理体系的重要一环，管理国家基层公共事务和保障社会公共利益，村民委员会设立目的更多在于保障和维护村集体内部的村民权利。理论上，集体成员身份应当由集体经济组织予以认定。但是无“农村集体经济组织”的农村集体如何认定其成员身份亦是一大问题。因此不妨立足于当下的农村社会实际，充分利用村民委员会的自治地位和管理能力，赋予其认定集体成员身份的行政职权。村民委员会应以国家制定的标准为根本，运用行政职权，认定“集体成员”身份，并将特殊情况报乡镇级人民政府审查，最终以农村社会的集体效益为根本目的。

2.集体成员身份认定关系到农村集体利益的分配，涉及到农村的稳定与经济的发展，国家的行政权有必要参涉其中。乡镇一级政府作为国家基层政权组织，与农村集体经济打交道最多，最清楚农村的各项管理工作和实际成果，因此法律应赋予乡镇级人民政府作为上级行政主体审查村民委员会上报的集体成员名单的真实性以及合法性的义务。如此规定，在集体成员身份认定方面，集体经济组织和乡镇级人民政府均是拥有法定职权的行政主体，对于二者的行政行为可以用行政法与行政诉讼法加以规制、引导和监督。

两级行政主体，两道关卡，从行政方面严格把控集体成员身份认定，争取做到在行政方面彻底解决困扰实务界已久的农村集体经济组织身份认定问题。

（三）提升村民委员会工作素养

如上所述，若赋予村民委员会集体成员身份认定的权利，则村民委员会成员相应地转变为行政人员。

目前我国村民委员会的管理情况不容乐观。农村保留了更多的血缘、亲情关系，相较于法律，其家族关系更具有优先性。因此加强农村管理队伍构建至关重要，选举出合适的人员参与集体成员认定工作。构建合格的村民委员会，思想上，要树立“管理为民”的理念，提高村委会人员的法制意识，强化勇于担当、勇于负责的精神；制度上，要有完善的奖惩措施，严格落实奖励制度；业务上，不断加强村委会人员的业务学习，以适应新时代的工作需求。乡镇级人民政府要指导、支持和帮助村民委员会的“成员身份认定”工作，严肃查处在此过程中产生的腐败问题，出现问题及时责令村民委员会纠正。

（四）赋予集体成员身份认定可诉性

最高人民法院在2005年公布的司法解释中明确指出，集体成员身份属于《立法法》第42条第（一）项（即2015年修正后的《立法法》第45条第（一）项）规定的情形，该司法解释实际上间接将集体成员身份问题排除在了司法之外。在实践中部分法院确实以此为由“不予立案”或者“驳回起诉”。

司法是保障社会公平正义的最后一道防线。一些地方法院以集体经济组织成员身份不属于立案范围拒绝受理，剥夺了人民群众的最后一次救济。因此，为了保障人民群众的权益受到最终保障，法律法规应规定人民法院受理此类案件。

作为法律规定的行政主体，村民委员会将是适格的被告之一，同时，由于乡镇政府作为最终的审查主体，可以类比为复议机关（然而并非真正的复议机关），根据《行政诉讼法》第26条规定，集体成员身份认定司法审查时将乡镇政府和村民委员会共同诉至当地初级人民法院。

如此一来，赋予集体成员身份认定可诉性，全国各级法院统一诉讼类型和裁判标准，集体成员身份认定的纠纷就多了一道解决途径，司法的民众信服力也会大大增强。

四、结语

村集体经济组织事物复杂多样，既牵扯到自治，又涉及到国家事务管理，更是与乡村振兴战略密切相关。其中集体经济组织的利益分配是集体成员最为关注的，也是引发矛盾的根源，而获得利益分配的前提条件便是集体成员身份。因此，当下有必要设计一套详细的规则规制集体成员身份认定全过程，不仅可以彻底解决集体成员身份认定问题，进一步推进乡村振兴战略实施，同时丰富行政法规制内容，推进法治中国建设。