军工固定资产投资项目管理实施中的难点问题及解决对策研究

●余 霞 张林 张文健 涂海燕 向 鹏

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。随着国防科技工业加快推进军工核心能力建设，军工固定资产投资管理工作面临新形势。军工固定资产投资由“任务能力型”向“体系效能型”逐步转变，提高军工固定资产投资项目（以下简称军工固投项目）的管理水平对提升中国特色先进国防科技工业水平、支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展具有重要意义。

军工固投项目是全部或部分使用中央政府预算资金的固定资产投资项目，由国防科工局负责审批或审查后报国务院审批。军工科研事业单位的固投项目管理具有投资额度大、建设周期长、系统性、复杂性和专业性等特点。军工固投项目主要包括新建、改建、扩建厂房配套条件建设、购置主工艺设备等建设内容。

现阶段,军工固投项目在立项、实施到竣工验收全过程中仍存在一些问题,对项目管理、投资控制等造成了负面影响。随着国家对军工固投项目监管力度的不断增大，系统梳理军工固投项目管理实施中的难点问题，能够为建设单位更好地实现项目建设目标、提高专业项目管理水平提供有力的支撑。

本文在识别军工固投项目管理实施中的难点、总结影响固投项目规范运行因素的基础上，提出相应的防范及改进措施，并对固投项目的精细化管理提出探讨，旨在为提升固投项目的规范执行提供参考。

一、调研情况分析

（一）项目案例调研分析

本文通过统计10个军工固投项目的审计报告，统计分析在全流程实施管理中各个环节存在哪些方面的问题，从现象看本质，形成问题审计问题分析表。针对上述10个项目财务决算审计发现的问题进行梳理、归类和分析，根据出现问题的数量进行排序，可以看出：首先，造价管理方面出现的问题最多，达到33.0%，主要集中在多计工程量、综合单价组价有误、重复计取费用、计取依据不足等方面。

其次是合同制履行情况和核算阶段，分别均达到11.4%，合同制履行情况方面主要问题为合同签订时间不合规，合同要素不完整，合同支付不规范、合同内容有误等方面。核算方面主要问题为建设单位管理费列支不应计入项目的费用、联合试运转费预留问题、超标准计取“三同时”评价等其他费用等问题；

第三类问题是招标程序和档案管理，分别均达到8.6%，招标程序方面主要问题为评标专家选取不合规、评标委员会组成不合理、评标过程不规范、应废未废等问题；档案管理方面，普遍存在部分招标事项归档不完整、部分工程资料缺失、不完整或不规范、相关竣工资料编制存在差错等问题。

第四类问题是招标前期管理和进度管理，分别均达到7.1%，招标前期管理方面主要问题为招标方式不合规、标段划分不合理、部分招标文件编制及发售不规范等方面；进度管理方面主要问题为工程进度控制不严格，实际工期严重超合同约定工期、先开工后办理施工许可证、对工程延期未认真区分责任等问题。

第五类问题是质量安全管理和初步设计审批，分别达到5.7%和4.3%。质量安全管理方面主要问题为工程质量管理存在缺陷、存在部分工程质量问题、设备、水泥品牌与招标文件要求不一致等问题。初步设计审批方面主要问题为项目批复与实施程序倒置、概算文件编制质量存在瑕疵等问题。

最后一类问题是内控和实物管理方面，均占比1.4%。内控方面主要存在重大事项内部决策程序待完善，实物管理方面主要存在资产管理不规范等问题。

（二）院所制度调研分析

“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”军工固投项目的三级制度体系分为国家级、院级、所级。制度体系建立和完善是军工固投项目首当其冲的难题，也是单位长期持续健康发展的基础。为落实全面依法治院要求，进一步推进院固投项目实施过程规范管理，及时纠偏除弊，不断提升项目管理水平，特别梳理和分析院级规章制度，其关注的即为难点；院级管理制度重点关注了项目管理与建设管理、财务管理和监督与审计三个方面，其占比分别为62.16%（23个）、24.32%（9个）、13.51%（5个）。

二、军工固投项目管理实施中存在的难点问题

通过对以往项目的案例分析、院级固投项目管理制度梳理，经过综合研判，总结出军工固投项目管理实施中存在的比较突出的几个管理难点问题。

（一）项目前期策划工作深度、颗粒度不充分，不能全周期、全要素、全方位地策划实施项目工作

1.对项目前期阶段重视不够，投资决策机制有待进一步完善。目前军工固投项目决策方式还缺乏战略长远的规划考虑，对于如何正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案还存在一定的困难，造成项目投资重点不突出、综合效益难以显现等问题，未达到国防科技工业“加强顶层设计、开展体系化建设”的要求。第一，项目前期论证深度不够，未全面剖析关键点，并且工艺需求不明确、不完整。第二，论证方式方法比较单一，在论证过程中未进行多方案论证，一旦出现建设规模过大、技术方案不合格等情况就会对项目实施造成不良影响。第三，项目前期论证时点大部分重点关注工程技术，不够重视管理风险，容易造成后续实施风险高。

2.前期咨询报告质量有待进一步提高。军工固投项目有专门的保密要求，容易出现市场垄断的情况，由于缺乏竞争力，前期咨询报告很有可能会出现质量不高、深度不够、方案不够优化、预算周期时间不够准确等一系列问题。长期发展下去，会导致固投项目周期延长等情况的出现，增加项目投资成本。

（二）项目实施阶段对核心要素管控缺乏有效的管理方法、管理手段，很难将要素管理进行一体化考虑或系统协调

军工固投项目往往重视项目的审批程序，但是忽视具体的项目监督工作，项目管理程序不顺畅，管理流程比较繁杂，导致投资项目管理相对比较分散，容易出现效率低，管理质量不高等问题，直接影响到军工固投项目的实施进程。

1.经费管理的问题：大部分军工固投项目均存在列支概算外及不合理支出的问题。如何做到既不超概算，又不会结余太多项目资金，合理用好项目经费一直是军工固投项目的难点。在项目实施过程中，部分军工固投项目由于前期论证不充分、工程设计深度不够等原因，致使项目建设内容调整及设计变更较多，从而导致返工及项目延期，造成损失浪费。

2.建设周期超期问题：大部分军工固投项目的拖期原因主要为审批手续办理、工艺需求变化等方面。造成项目计划与实际执行节点不一致。立项的周期较长也是造成建设周期超期的重要原因之一，从现阶段的流程上来看，初步设计的审批是明显滞后的，很多项目存在初步设计未批复项目便已开始施工的突出现象，给工程后续施工、审计等带来很多困难。

3.质量管理的问题。一是项目设计阶段的前置化管控措施不到位：由于建设单位普遍缺乏专业设计人员，不够重视设计阶段投资控制，并且往往由于设计时间紧，与建设单位工艺需求等交流不充分，为后续施工中埋下大量调整或者无法实施的问题。二是施工质量管理存在问题：由于建设单位配备固投项目管理人员数量有限，相关监督管控手段比较落后，无法适应工程项目现场管理精细化的需求，往往造成施工现场实施与图纸不一致，设备材料材质、规格等与设计文件、施工文件、采购合同、材料报审表不一致等问题。

4.招投标管理的问题：较多项目容易在招投标阶段出现管理问题，例如未在中标通知书发出之日起30日内订立合同、未按照招投标文件内容签订合同、个别招标事项中应废未废等问题。

5.档案管理与项目管理脱节：档案管理贯穿于项目建设全过程，涉及到建设、勘察、设计、施工、监理等各参建单位，但目前以传统的手工管理为主，手段落后，容易造成项目的重要技术资料流失，收集的项目档案质量差。一般是工程竣工验收后，实施单位把形成的资料移交到档案管理部门，由档案管理部门进行整理、立卷。由于档案管理部门未参与项目建设过程，仅在整理过程中按照缺啥补啥的被动方法进行督促，对资料质量的把关是在归档之后，与项目管理脱节，造成项目归档档案完整性、系统性、有效性不强。

（三）项目管理能力与组织体系耦合度不高，很难实现双促双带效果，尚未形成有效体系效能

基于军工科研单位管理体系的实际，建设单位的管理能力包括人员数量以及信息化手段等与固投项目管理需求不匹配，信息化管理等相关能力建设未能纳入项目成本，从而造成固投项目管理综合水平比较低，未能形成“任务促进能力发展，能力提升带动任务完成”的良性循环。

1.固投管理系统不完善：军工固投项目在项目全寿命周期（建议书、可研、初设、招投标、实施和后评价）中，涉及各种大量的批复、招投标采购、计划、资金拨付等数据信息，这些数据信息仅靠传统手工方式管理，存在资料查找起来困难、难于执行进度跟踪、投资完成率不高等问题，同时也不利于保密安全管理。信息数据不能交换共享，项目各阶段的信息与项目管理流程信息之间，各参建方之间无法实现数据交换与共享。

2.项目验收及后评价不规范。项目后评估机制有待完善：目前军工固投项目常常存在“重建设、轻管理、少论证、无评估”的现象，这一状况对投资决策水平的提高、项目管理水平的提升以及项目监督作用的发挥有较大的影响。一方面，在前期策划中缺少对验收及后评价的系统安排，对收尾环节和后评价不重视；另一方面，由于大部分军工固投项目建设周期较长，占用大量人力物，到项目验收阶段，管理或技术人员很多已不在原岗位，容易导致项目收尾工作流于形式、项目验收不规范等问题。

三、加强军工固投项目管理的建议

（一）基于项目特点以及军工单位组织体系，利用系统工程思维，全周期、全要素、全方位地策划实施项目工作，并赋能于实施以及验收等各个阶段

1.制定详细的项目管理策划。通过结合项目背景、特点及以往管理经验，制订详细的管理策划，使项目稳步、有序推进，对项目管理目标的实现起到至关重要的作用。项目管理策划包括实施总体策划及管理目标、建设任务、组织体系、工作机制、进度管理、经费管理、质量管理、采购管理、保密管理、资产管理、档案管理、“三同时”管理、沟通管理、保障条件、风险分析、成效分析等内容，全周期、全要素、全方位地策划实施项目工作。根据项目全景计划，明确里程碑节点，制订各阶段详细的进度计划，事先制订风险预案，加强跟踪分析，加大计划目标考核工作力度，实行有效的动态管理。

2.引入具有相对丰富的项目前期研究与策划经验的专家团队。根据项目特点，考虑不确定性，对可行性进行充分的调研和论证，在前期进行科学测算，精准化规划设计，确保实现项目目标。在设计阶段，引入专业的设计咨询专家团队，整体把控设计任务，控制设计内容及造价指标，使施工图达到技术和经济最优化，从而对项目投资与质量起到前置化管控作用，依靠全过程工程咨询团队的精准化服务，达到为军工固投项目增值的目的。

3.方案论证透彻。明确项目技术需求，固定资产投资工作必须服务于科研生产任务需要，进一步健全和完善项目立项论证与审查责任制，论证清楚具体需求、投资必要性和调整必要性等，从源头上控制投资，充分体现事前控制思想，以最小的代价获取最大的技术经济效益。

4.加强统筹互动协调。军工固投项目属于复杂的系统工程，牵一发而动全身，一个局部的小缺陷，很可能会导致整个项目出现系统性的、不可预知的变化。为防止系统性问题，始终要做到从大处着眼，从小处着手，做到层层协调、环环相扣，全员互动，全局统筹。

（二）基于管理需求以及项目实施复杂程度，引入专业项目管理团队以及BIM等信息化管理手段，全流程管控项目质量、进度和经费等核心要素

1.在传统的项目管理模式基础上，引入专业的项目管理单位，提升实施阶段的管理效能。建设项目需要掌握管理模式、管理程序、管理方法、管理技术的专业项目管理人员去实现。从不同职能部门抽调成员组建专业高效的管理实施团队，全面系统规划项目人力资源，实行项目制管理，确定团队及项目经理的基本职能，明确具体目标，分工明确，责任落实到人，充分调动人员积极性，最大程度上激励团队成员创新，更快更好完成任务。建立高效的沟通机制和规范的报告制度，定期召开会议对实施过程中的问题进行协调，监督检查项目进展，以保障项目按照原计划执行。

2.运用BIM等现代化信息技术手段提高管理效率。BIM技术具有重要的应用价值和广阔的应用前景，已然成为建筑业发展的必然趋势，国防科研院所需要与时俱进，充分发挥BIM技术在经费控制、进度控制、质量控制等方面的优势。由于军工固投项目对计划、经费管理要求严格，并且存在跨部门协同多、实施阶段多、业务流程多、形成资料多等特点，作为建设单位，需要对项目多要素进行统筹管理，建立基于BIM模型的管理应用平台，同时利用固投项目信息系统，是提高项目全寿命周期管理效率的直接手段。可以实现全过程有效追踪，实现跨部门业务协同，提升管理效率，推动项目管理的制度化、规范化和标准化。运用信息化手段动态采集、分析和预警项目执行情况，减少人为因素的偏差，做到可追溯。

3.建立一套军工特色固投项目管理制度体系。为了规范和统筹军工固投项目的建设，以专业、高效、规范的管理制度体系约束军工固投项目实施过程中的管理行为，采用“分类分层、突出重点”原则，本着“依法管理、规范廉洁，优质服务、专业高效”管理理念，按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的指导方针和“业务流程化、流程表单化、表单标准化”的实施路径，组织开展固投项目管理制度体系建设，建立一套军工特色固投项目管理制度体系。

（三）基于组织愿景以及项目管理模式要求，构建项目管理能力与核心能力发展相匹配的管理体系，实现双促双带效果，形成有效体系效能

1.建立完善的责任制体系。建立适合单位体制的项目管理组织结构，明确项目总体工作目标、工作流程、工作标准，分解和落实责任。在项目立项前期任命项目行政负责人和技术负责人。完善的责任制体系，使得一旦出现问题，可以快速、明确地找到薄弱环节和责任人，以便于责任单位及时组织整改。

2.加强人才培养和队伍建设。建立新形势下适应发展需求的军工投资建设管理队伍。军工固投项目具有复杂、专业性强等特点，不仅要求实施管理人员具备工程造价、工程技术、法律等方面的知识和经验，还要求实施管理人员具备财务方面的知识，需要及时完善实施管理人员的知识和能力结构，培养合格的军工固定资产投资项目的专业管理人员。

3.开展固投管理转型，提高固投项目管理重要性的认识。项目单位应组织定期“走出去”的学习考察活动，亲身感受、亲眼见证军工系统外部单位现金的管理理念和经验，加强与国内知名机构、院校的合作，组织“请进来”的岗位学习活动，不断学习先进理念及经验，加强固投管理重要性认识，及时调整定位，开展固投管理转型。

4.加强项目后评估工作。需要制定单位内部后评估实施管理办法，建立后评估工作程序和数据库，规范后评估管理。以“独立性、科学性、公正性”的后评价原则，对项目实施全过程进行系统回顾，分析对比项目立项与实际建成后的建设目标、技术、经济、环境和社会指标等，认真总结经验教训，可以为后续项目提供经验参考，提高项目决策能力、全面管理和投资控制水平。

四、结语

本文从概算军工固定资产投资项目管理局面层面出发，提出了科学统筹、精细管控、能力保障等三类针对性措施，以此优化军工固投项目管理工作。国家主管部门逐步加大固投领域管理力度，不断提高军工单位固投项目管理水平，下决心整治固投领域普遍存在的难点问题，一定会进一步推动我国军工固投管理迈上新的台阶。军工固定资产投资是国防科技工业创新和发展的助推器，持续加强军工固定资产投资工作，不断提高军工固投管理水平，对于保障我国国防安全具有重要意义。