湖南省乡村风貌分级分类管控体系初探

袁乃全，熊丽军，唐瑶玲

（1.湖南地科院规划设计有限公司，湖南 长沙 410118；2.安化县自然资源局，湖南 益阳 413599；3.长沙市天吉土地规划咨询有限公司，湖南 长沙 410118）

1 乡村风貌管控的现实问题

1.1 乡村风貌相关研究

国内对乡村风貌研究较晚，对乡村风貌研究分4个阶段：

（1）第1阶段为2010年前，多为套用城市设计手法在规划设计层面做乡村自然环境的整治研究；

（2）第2阶段为2011—2014年，基于“美丽乡村”和“留住乡愁”规划理念，以村落特别是古村落的特色保护作为切入点，重点关注乡村的空间场所与环境的融合；

（3）第3阶段为2015—2019年，开始系统性综合性研究乡村风貌塑造问题，分片分类提出规划设计策略；

（4）第4阶段为2020年后，在乡村振兴政策出台和国土空间规划体系顶层设计基本完成后，学者从管控角度探索乡村风貌规划落实[1]。

截至2021年8月，中国知网数据显示，篇名含“乡村风貌”的研究论文为2 189篇，篇名含“乡村风貌管控”的研究论文仅为6篇。可见，其研究从单一的乡村环境治理，到乡村特色挖掘与传承，再到乡村风貌塑造策略的制定，研究的深度与广度在拓展，管理与实施层面的研究有待进一步探索。

1.2 乡村风貌管控相关探索

2018年，中国先后印发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《农村人居环境整治三年行动方案》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确提出乡村风貌塑造及持续推进宜居宜业的美丽乡村建设。近年来，各界对乡村风貌的研究从单一的规划、建设与管控上升至国家空间治理层面，但目前已出台的系列乡村风貌管控的政策法规和技术标准中并未明确乡村风貌规划管控的地位和具体内容（表1）。

表1 村庄规划涉及的部分政策法规和技术标准一览表Table 1 List of some polices regulations and technique standards concerning rural planning

国内关于乡村风貌规划的具体实践多以专项规划或以专题研究依附于法定规划[2]。以市县域层面的风貌规划确定整体定位和总体格局，在村庄层面的操作性不强；镇域和村域层面的乡村风貌规划内容多以形态设计意向为主,也不能作为实施与管理的实际工具[2]。相比较而论，城市设计中分级分类的管控方式正是乡村风貌规划所缺乏的关键性内容[3]。

1.3 湖南省乡村风貌管控现实问题

湖南省市、县两级国土空间规划编制指南均提出在规划中分类开展城乡环境风貌整治工作，省村庄规划编制技术大纲将村庄划分为城郊融合类、农业发展类、生态保护类、特色保护类和集聚提升类等5种村庄类型。依据相关理论和实地调研，现阶段湖南省乡村风貌管控面临两大现实问题[4]：一是如何打破各自为政的局面，在全域全要素规划要求下能充分发挥国土空间规划对乡村风貌管控的引领作用，明确各级事权，建立乡村风貌分级管控模式，形成“市—镇—村”三级管控机制；二是如何避免一刀切的管理方式，针对村庄自身的实际特点，因地制宜进行分类管控，从而突出各自特色，塑造形态各异的乡村风貌。

2 乡村风貌要素系统构建

乡村风貌不同于城市风貌，山林田园、河网水系及富有乡村气息的空间是乡村风貌的重要要素与载体，提炼特色乡村风貌要素，有必要建立不同于城市视角的乡村风貌要素系统。东莞市、广州市、上海市、贵州省、浙江省等地制定乡村设计导则，提取了各地特色风貌核心管控要素[2]（表2）。本文立足湖南省乡村风貌的现状调研分析，借鉴外省的实践经验，重新梳理了乡村“田水路林村”风貌要素，提炼出具有湖南省地域特色的乡村风貌核心管控要素：山、水、田园、筑、路、点，并把核心管控要素细分出16小类（图1），以此作为乡村风貌管控中的重要抓手。

表2 关于对部分省市乡村风貌导则分析一览表Table 2 List of analysis to rural scenery administration guidelines of some provinces and cities

图1 湖南省乡村风貌要素系统Fig.1 Rural scenery key elements system of Hunan Province

表3 湖南省各村庄功能类型的特点一览表Table 3 List of characteristics of functionalities of villages in Hunan province

3 乡村风貌分级分类管控模式

统计分析湖南省122个县级行政单位开展村庄规划编制的2.32万个行政村（截至2021年8月各市县上报的数据，不含城镇开发边界内的村庄），村庄功能类型以集聚提升类最多，其次分别为农业发展类、生态保护类、城郊融合类和特色保护类。各类型村庄分布数量、分布区域与湖南省地形地貌分区、《湖南省主体功能区规划》（2016）基本吻合，由此可进一步判断每种功能类型村庄的综合特征，以及分类风貌管控侧重点，与市县、乡镇、村庄各层面的国土空间规划建设管理全过程有效衔接（表3）。

3.1 分类管控

针对5种功能类型的村庄分类，制定风貌管控的目标、要素和方式等[5]，以利于实现湖南省乡村风貌的特色化发展和差异化管理[2]。

3.1.1 城郊融合类

城郊融合类是指位于城镇周边的村庄，有一定城镇功能，包括与城（镇）区、园区联系紧密或涉及城镇开发边界的村庄。

风貌管控目标为农村新型社区。此类型村庄在城镇化、工业化的影响下，深受城镇建设各项活动的辐射，其生态系统与其他4个类型村庄相比更为脆弱,空间风貌呈现多种类型相互交织的情形。在满足多规合一实用性村庄规划基本内容的前提下，应根据村庄发展特征适时增加风貌、产业和旅游等方面的专题研究。以建设农村新型社区为风貌管控目标进行推进，一方面借助自身的地理交通优势，与城镇共建共享、互联互通；另一方面承接城镇外溢功能，改善人居环境，提升生活质量，合理引导生产生活建筑、村道街巷和公共空间的风貌，促进产业转型升级，打造宜居宜业宜游的村庄。

风貌管控要素为综合发展要素[4]，主要对该类型村庄的乡村生活、生产中的各要素进行综合管控，具体包含有田园景观、农房建筑、近郊产业、道路提升和公共空间等要素。

风貌管控方式为工程控制[4]。提升自身在区域的影响力和竞争力是这种类型村庄的风貌管控重点。借鉴其他近郊型村庄发展的经验，采用重塑乡愁、改造民宿和策划节庆活动等特色工程的方式实现对城郊融合类村庄的风貌管控。

3.1.2 农业发展类

农业发展类是指耕地及园地面积占村庄总面积比例超过40%，耕地及园地规模较大、分布集中且质量较好，或具有较好农业产业基础和特色，以发展农业产业为主的村庄。

风貌管控目标为田园村庄。湖南省正由农业大省向农业强省跨越，村庄功能定位为农业发展类的数量占各类型总量的30%左右。农业是经济发展的基础，此类型村庄风貌管控的目标重点为保护好田园景观，结合农田、茶园和竹园等第一产业，发展形成兼具生产性和观赏性的连片田园景观，打造农耕文化浓郁的村庄。

风貌管控要素为基础保障要素，即保持田园景观可持续。此类型村庄风貌管控的要素为田园景观、农房建筑和生产建筑等。

风貌管控方式为过程管控。严守永久基本农田保护红线，对粮食作物和经济作物的种植、加工和流通的过程进行风貌管控，即对该过程中承担物质空间载体功能的田园地形地貌、田园肌理、农田景观设施和农业初加工建筑等进行风貌管控。

3.1.3 生态保护类

生态保护类是指具有重要生态功能，如位于自然保护地、水源保护区、风景名胜区以内或生态敏感脆弱区，林地规模较大或村内生态保护红线面积占村庄总面积比例超过30%的村庄。

风貌管控目标为绿色生态村庄。湖南省有14 143个行政村涉及生态保护红线，此类型村庄风貌管控的目标应以山体林地生态保育为重点，控制人工景观的比例与尺度。结合山体林地的四季季相、山体轮廓线和林缘线等，突出山体林地与村落风貌协调，打造绿色生态村庄。

风貌管控要素为基础保障要素，即保持生态景观可持续性。此类村庄风貌管控的要素为山体、林地和农房建筑等。

风貌管控方式为底线管控。此类村庄突出自然生态管护和生态涵养修复，严格落实乡村产业准入条件及底线管控要求。

3.1.4 特色保护类

特色保护类是指具有特色资源或保护价值的村庄，包括已公布的历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村、乡村旅游重点村等以及具有重要历史文化、红色文化或风景旅游资源的村庄。

风貌管控目标为特色美丽村庄。此类型村庄较其他几种类型村庄在自然与人文景观方面更具典型性，在常规的村庄规划编制中，应将特色风貌保护与管控要求的协调作为重点内容之一。风貌管控在完成村容整洁的基本目标的前提下，要进一步提炼村庄独特的有识别性的风貌元素，打造特色美丽村庄，保证乡村风貌的原真性、完整性和延续性。

风貌管控要素为特色提升要素。根据特色类村庄的定义，特色保护类村庄按照构成因素的不同，可分为产业发展特色型、文化资源特色型、自然资源特色型及其他特色型4种。特色提升即对村庄的风貌特色要求较一般村庄更高。产业发展特色鲜明的村庄风貌管控要素主要为生产性的景观和建筑、产业发展区域和村民聚落区域的风貌关系、街巷的空间尺度、标识系统等。文化资源特色鲜明的村庄风貌管控要素侧重传统建筑、历史遗迹、公共空间、景观小品、地域民族元素、红色文化和街巷尺度等。自然资源特色型的村庄风貌管控为整体的山水格局、田园风貌与村庄聚落的风貌协调性。

风貌管控方式为要素控制[1，4]。此类型村庄能提取到较多的风貌特色元素，通过风貌改善落实正负面清单，实现对特色风貌的保护、引导、管控和整治。

3.1.5 集聚提升类

集聚提升类是指现有规模较大的中心村和其他发展趋势较好并仍将存续的一般村庄。

风貌管控目标为整洁村庄。此类型村庄在5种村庄功能类型中数量最多，是乡村振兴的重点。改善人居环境为其重点目标，村容村貌的整治与各项配套设施的完善利于该功能类型乡村风貌提升，并完成整洁村庄的管控目标。

风貌管控要素与农业发展类、生态保护类一样，可采用基础保障要素。所涉及的风貌管控要素主要为人工环境要素，含农房建设、村道沿线退距与绿化、道路铺装、街巷尺度、各类管线梳理和标识标牌等。

风貌管控方式为实时控制[1，4]，即发现问题及时解决问题。此类型村庄风貌在建筑院落、街巷空间、节点标识等方面存在诸多的共性问题，可以根据具体情况和特征实时提出解决方案。

3.2 分级机制

根据湖南省国土空间规划“四级三类”体系划分，建立“市—县—乡镇”3个层级递进式乡村风貌管控体系[1，4]，实现上下有效衔接，增加风貌管控的可实施性（图2）。

图2 “市—县—乡镇”三个层级递进式乡村风貌管控体系Fig.2 “City-County-Township” three-level progressive rural style control system

3.2.1 宏观：市（州）域层面的风貌分区管控

湖南省自然资源厅办公室印发的《湖南省市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020）中提出“建立全市（州）域城乡风貌管控体系，在总体层面上塑造城乡风貌特色和构建空间景观格局。”市域层面为宏观尺度，需要落实省域层面乡村风貌要求，提出市（州）的乡村风貌定位，引导县域风貌管控工作。市（州）域的城乡风貌管控体系针对乡村风貌管控可采用分区管控的方式[1]，全面调查影响乡村风貌的要素，提炼风貌特色，从市域角度明确乡村风貌的整体定位、分区结构、分区管控界面及范围和管控标准等。

3.2.2 中观：县域层面的风貌分类管控

湖南省自然资源厅办公室印发的《关于加快做好县域村庄分类和布局工作的通知》（2019），要求在县域层面明确村庄规划的功能分类。县域层面较乡镇层面的管控权限更为全面，可进行风貌分类管控，分析乡村的自然山水、历史文化、田园景观和乡土特色等状况，明确县域内乡村的风貌定位和特征，针对各种功能类型的村庄提出合理的管控目标、管控要素和管控方式等，拟将建筑形态、色彩、高度、风格、面积和安全等风貌管控要素纳入乡村建设规划许可的研究探索。

3.2.3 微观：乡镇层面的实施监督

乡镇作为“四级三类”国土空间规划体系中重要一级，是乡村风貌实施监督的基础层级。乡镇人民政府为乡镇层面风貌管控实施监督的主体，组织村庄的乡村风貌规划工作，配合监管乡村建设规划许可工作，指导村支“两委”自治监督乡村风貌工作。

4 结语

乡村振兴战略实施，国土空间规划工作逐步推进，乡村风貌管控研究得到广泛关注。乡村风貌与城市风貌的管控截然不同，开展乡村风貌分级分类管控体系的研究，能有效解决乡村风貌管控现存的可操作性和针对性两个现实问题。针对湖南省乡村风貌展开分级分类管控体系的探索，对全省的乡村风貌规划管理工作具有指导意义，有利于建设美丽乡村，助力乡村振兴，为下阶段研究“自下而上”自治风貌管控奠定基础。