基于人文需求的“三生”空间管控策略探讨——以云南省红河州为例

温晓诣，刘婷婷，陶世杰

（1. 上海同济城市规划设计研究院有限公司，上海 200092；2. 同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092）

面对城镇化、工业化造成的国土空间无序开发和农业、生态资源被严重侵占破坏等问题，习近平总书记强调在生态文明建设理念下“整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”[1]。因此，“生态—生产—生活”空间（简称“三生”空间）结构及其组成要素识别与优化研究，已成为当前学术前沿关注的热点和国土空间规划过程中的核心应用实践[2]。

学术界对“三生”空间的研究始于“三生”空间概念与分类[3]，并在大数据识别与优化等方面取得了丰富的研究成果[4-5]。但由于“三生”空间研究开展时间较短，已有研究仍存在一定的不足，尤其对于“三生”空间的定量识别方法与技术体系研究有待进一步与完善。通常采取的方式是在对“三生”空间要素数据的基础上建立评价指标体系，但仍然难以覆盖国土空间自然与人居特点的复杂性和特殊性[6]。因此，现针对“三生”空间冲突与矛盾的研究逐渐开展，如对于国土空间冲突强度及存在问题的诊断，目的在于指出由于开发管控不当造成的生态与农业空间被侵占和破坏等问题[7-8]。此类研究多采用大数据和解析模型的方法进行测度和诊断[9]。但在基于“三生”空间研究的“双评价”和主体功能区划定应用中，各类多宜性空间界定和实际生产生活需求等造成的空间属性冲突仍存在大量亟待解决的问题[10]。针对此类问题采取的研究方法以叠加因素分析为主[9,11]，即在识别与评价现状“三生”空间的基础上，结合自然资源禀赋、生产力条件、区域发展战略，明确不同类型空间的优化方向，提出空间分区的原则和治理策略[12]。但鉴于区域影响因素的复杂性，此类研究仍有待补充和完善。目前，对于“三生”空间的研究已广泛应用于国土空间规划的技术体系[13]，并在此基础上形成较为系统的“通用性”规范[14]，但针对局部地域“个性”问题的解决方案研究较为缺乏，尤其是多民族沿边地区等极具地域性的国土空间。因此，本文以云南省红河州为例，从民族人居环境特点和国土安全需求视角出发，对此类生态空间的管控策略进行深入讨论。

1 研究区概况、研究方法与数据来源

1.1 研究区概况

红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，是昆河经济走廊的重要通道和对越口岸（图1），拥有长达848 km的中越边境线。红河州也是一个多民族聚居的沿边民族自治州，世居民族主要有彝族、哈尼族、苗族等，少数民族人口241万，占全州的57.5%。多民族融合共生，呈现出大杂居，小聚居的特点。

图1 红河州区位示意图Fig.1 Location diagram of Honghe Prefecture

自古以来，边疆民族充分适应当地的特殊地理气候，创造了遍布于红河州内元阳、红河、金平、绿春等四县，规模宏大的哈尼梯田，总面积约100万亩（约666.67 km2）。其最大特点是随地形而变化，坡度小开垦小田，坡度大开垦大田。正是长期以来维系的特殊的人居环境和生产方式，造就了哈尼梯田独一无二、“天人合一”的人工湿地系统。

1.2 红河州“三生”空间的人文特征及需求

（1）多民族融合聚居形成的“天人合一”的梯田稻作文明

独特的哈尼梯田稻作文明是红河州多民族农耕文化的结晶，且各民族聚落因为生活习惯的不同而分布在不同的海拔高度，如傣族大多居住于海拔144～600 m的地区，彝族多居住在海拔1000～1400 m。这一地区气候温和、光照充足，各族人民通过在高山内挖筑上千条水渠解决农田灌溉问题，从海拔2000多米的山上一路蜿蜒至山脚，最陡处坡度达45°，由此造就了独特的梯田人工湿地系统，也形成了各民族独特的村寨文化和生活方式。“林、田、水、寨、人”这些人文要素共同作用达到了物质生产和生态环境的平衡，对其中任何一种要素的不恰当干预都可能给当地脆弱的生态系统和文化景观带来破坏性影响。

（2）多元生态要素构成的沿边生态屏障和跨境生态系统

红河州生态系统复杂多样、生物多样性丰富（红河州内分布有黄连山、大围山、金平分水岭等3个国家级自然保护区，以及燕子洞白腰雨燕、观音山、阿姆山等3个省级自然保护区），其位于珠江、红河两大江河上游地区，是云南省“三屏两带”生态安全格局中“金沙江—澜沧江—红河干热河谷地带、南部边境生态屏障”的重要组成部分，同时也是我国“三屏两带”生态安全格局中西南地区“南方丘陵山地带”生态屏障的重要组成部分。其中黄连山、分水岭和南溪河自然保护区由于跨中越边境线，还涉及到邻国间的生态跨境共保要求，因此对于生态用地的保护和区域划定必须遵循从严要求。

（3）强边固边的城镇发展和乡村振兴需求

红河州有三县（金平、绿春、河口），并与越南北部交界，沿边口岸和村寨人员往来密切，沿边地区城镇与乡村的稳定与发展关乎沿边稳定和国门形象。如何发挥口岸互市、生态共保、文化同根等优势，在稳边固边基础上全面提升沿边城镇魅力、重塑国门形象，是沿边地区发展的重要目标。

以上可见，红河州的人文特征、生态要素和地缘要求使得“三生”空间划定需要回应不同地域的人文需求。因此对于“三生”空间管控策略的制定需将当地的人文需求纳入考虑范畴，除在评价体系当中有所体现外，也需针对一般规则未覆盖到的特殊地区进行管控策略的修正。

1.3 研究方法与数据来源

（1）研究方法

设定州级“三生”空间的评价体系、因子权重和评价指标，运用ArcGIS10.2中的空间数据叠加分析，以省级主体功能区为基础进行以乡镇、街道和自然边界为基本单元的三类空间划定。在此基础上引入当地人居特点和守边固边需求等特殊要素，对沿边地区生态功能和生产、生活空间功能的矛盾与冲突进行分析，适当修正部分主体功能区生产生活适宜性判定并调整国土空间管控策略。

（2）数据来源

本文所述的适宜性评价依据自然资源部2019年7月颁布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》（以下简称指南）。高程、遥感影像来源于地理空间数据云网（http://www.gscloud.cn）中的DEM数据、Landsat8数据。

2 红河州“三生”空间的分类识别与划分

根据云南省主体功能区分类，红河州国土空间分为省级重点开发区域、国家农产品主产区、国家重点生态功能区、国家禁止开发区域、省级禁止开发区域等五类（图2）。以此为基础对于州级尺度的“三生”空间进行细化，分为城镇化开发区域、农产品主产区和重点生态功能区（图3）。首先进行资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价，再结合主体功能分类提出重点指标项、指标值，最后落位重大平台项目进行校核。除国家与省级禁止开发区域以自然边界为基本单元外，城镇化开发区域、农产品主产区和重点生态功能区以乡镇级行政区为基本单元。对于每类空间进行详细的模型分解，设定评价因子权重和评价指标体系。重要生态功能区在保障国家重点生态保护区、禁止开发区基础上，建立“5+14”评价测算体系；农产品主产区在严格保障全州粮食生产安全前提下，建立“7+14”评价测算体系；城镇化发展区体现国家和云南省战略发展导向，在保障优势发展地区和潜力发展地区单元高质量发展基础上，建立“7+16”评价测算体系（表1）。

表1 红河州“三生”空间评价指标体系Table 1 Spatial evaluation index system of production-living-ecological spaces in Honghe Prefecture

图2 红河州主体功能区划分Fig.2 Division of main functional areas in Honghe Prefecture

图3 红河州“三生”空间细化原则Fig.3 Spatial refinement principle of production-living-ecological spaces in Honghe Prefecture

基于以上评价体系，初步识别红河州分乡镇（街道）“三生”空间，形成红河州主体功能区划的理论和实践基础。通过在实际重大项目校核过程中验证可知，绝大多数情况符合本体系确定的评价结果，但仍有部分情况无法通过划定结果得以反映。尤其体现在哈尼梯田地区和沿边部分乡镇，这些区域大多划定为重要生态功能区，甚至部分用地还处于禁止开发区内部。这与当地民族人居特点和守边固边需求产生矛盾，是后续国土生态功能区管控区划和策略制订所必须关注的问题。

3 红河州“三生”空间的冲突与矛盾分析

从上述内容可知，红河州“三生”空间的特殊性在于不能忽略当地居民特色人居环境的形成过程，以及地处沿边所肩负的守边固边责任，以下将对这两点进行分析说明。

3.1 哈尼梯田生态空间保护要求与人居环境特点的冲突

（1）哈尼梯田地区人居环境特点分析

哈尼族主要分布于中国云南元江和澜沧江之间，在红河州境内主要聚居于南部山地。哈尼族主要从事农业生产，通过在山内挖筑了上千条水渠解决了灌溉问题，形成了山顶森林涵养水源、山腰村寨生产生活、层层梯田净水产粮、溪流顺势而下在低地河谷中交汇成河流，再通过蒸腾作用将水分搬运回森林，循环往复，生生不息的生态情境，这种由森林、村寨、梯田、水系四种要素完美结合的生态奇观被称为“四素同构”的人居环境模式。

（2）哈尼梯田湿地公园系统的生态价值

哈尼梯田至今已有1300多年的历史，其出产的稻米和水产品是当地居民赖以生存的食物与经济来源。不仅如此，梯田更具有极高的自然生态价值，其形成的人工湿地生态系统维持着当地重要的气候调节、水土保持、滑坡灾害预防和动植物多样性维护等多方面功能。因此，国家林业局在2007年11月15日批准云南红河哈尼梯田湿地公园成为云南省第一个国家湿地公园，以保护千年稻作文化所创造的梯田农业生态奇观（图4）。

图4 哈尼梯田区域人居和耕作环境Fig.4 Hani residential buildings and Hani terraced fields

（3）哈尼梯田地区的农业生产价值

哈尼梯田的耕作质量高，耕地等别高，梯田所在的区域非常适宜发展农业生产。是一个充满活力的系统，是文化与自然结合的产物，也是人与自然和谐共生的重要标志。哈尼梯田是精细化农业的体现，是一个完整的农作体系，除了种红米稻，还可以养梯田鸭、养稻花鱼，形成了哈尼梯田特色稻鱼鸭生态产业。2010年，哈尼梯田被联合国粮农组织正式列入全球重要农业文化遗产保护试点。

（4）矛盾与问题分析

由于生态保护和国家湿地公园的因素，哈尼梯田被划定为生态保护红线（2020年6月报国务院的生态保护红线版本）。生态保护红线划定中属于禁止开发区，虽然明确不限制耕作活动，但是对于其范围内的村寨建设活动开展有限制。而哈尼梯田实际属于高产农业区和多民族聚居地区，其土地性质为高品质的水田，耕作活动和人居活动已经延续了近千年。且哈尼梯田湿地系统实际上是一个复合的人居环境，在此生活的世居民族是环境的塑造者，区域内的生活和生产活动尤其是农耕活动是该生态系统的核心，决定了哈尼梯田湿地是否能够维系并更好地发挥生态功能。因此，为保持梯田地区人居环境须进行的必要性建设与目前生态保护红线的严格管控措施形成了明显的矛盾。

3.2 沿边地区作为生态屏障保护要求与守边固边安全责任的冲突

（1）沿边地区的生态屏障要求

红河州沿边地区是国家“两屏三带”生态安全屏障的重要组成部分，拥有多个国家和省级禁止开发区，类型包含自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园等（表2、图5）。这些保护地生态环境类型多样、生物种群丰富，是滇南独特的生物多样性基因库，具有极其重要的生态功能；同时，自然保护地是水土生态安全的重要载体，承担着跨境共保的生态治理任务。跨境山体和跨境河流等生态廊道维护着两国接壤地区的生态系统和生物多样性。

表2 红河州沿边地区禁止开发区统计Table 2 Statistics of forbidden development zones in border areas of Honghe Prefecture

图5 红河州各类型禁止开发区空间分布Fig.5 Spatial distribution of various types of forbidden development zones in Honghe Prefecture

（2）沿边地区基于国家安全需求的守边固边政策

中越两国山水相连且边境线漫长，守边固边一直是各族人民必须承担的责任。红河州南部绿春县、金平县、河口县与越南接壤，沿边地区包含61个抵边村（社区）。该区域地形复杂，山高谷深，农业和城镇发展空间较小，城镇化水平低。随着州域北部城镇化地区的快速发展，沿边居民逐步向中心城市和省外流动造成沿边城乡人口流失压力，不利于各居民点的巩固和发展。与此同时，疫情期间两国边民的人口流动也对国土安全产生了一定风险，外防输入压力增大，这也构成了当前边境治理的核心任务。因此，需要向边疆城镇和乡村提供必要的发展空间，满足建设和生产需要，以保证国家领土安全。通过建设边境小康村，推进兴边富民行动和守边固边工程的落地实施。（红河州通过补偿性帮扶边境政策，强化科教文卫基础设施，鼓励边民互市、发展边境贸易、鼓励农业生产等措施，已形成多元社会力量协同参与的守边固边政策。）

（3）矛盾与问题分析

云南沿边地区地处我国对外开放的前沿，是国土安全和生态安全的重要屏障。在红河州“双评价”的基础上对三类空间进行识别，绿春、河口、金平三个沿边县的生态空间占比较大。按照管控规则，生态空间的生产活动和城镇乡村建设需要减量和退出。但是为了落实守边固边和巩固脱贫攻坚的国家战略，沿边地区需要稳定人口规模、提升人居环境品质、保持产业发展，稳固国土安全。因此，对主体功能区细化的核心在于确定生态空间属性、维系国家生态屏障的基础上，对沿边地区的城镇建设、人口稳定和乡村发展提出相应的要求，保障必要的城镇建设和农业发展的空间。

4 红河州“三生”空间管控策略调整探讨

4.1 基于生态红线划定和维持当地生产方式的策略探讨

哈尼梯田是全球重要农业文化遗产、国家湿地公园和世界文化遗产，是以哈尼族为主的各族人民利用特殊地理气候同垦共创的“人造湿地系统”，具有极高的生态价值却又极度脆弱。为了保护哈尼梯田湿地，必须将其核心区域纳入生态红线进行严格控制。这也意味着人类农业耕作方式和生活习性也需要被一并保护，即维系当地的稻作文明和人居环境才能够延续当地的生态系统。这就要求管控策略需充分考虑哈尼梯田在山地农业中相对优质高产的农业适宜性，和各族村寨永续生息的生活需求。因此，策略制定的核心是在已识别的生态空间内，将局部的农业生产和城镇适宜度做适当的修正。

4.2 基于生态功能和守边固边需求的修正策略探讨

在“三生”空间识别中，红河州南部地区，尤其是绿春、金平、河口三县大部分用地为生态功能区和农业适宜地区，表明该地区的城镇建设活动需受到严格管控或直接判定为不适宜建设区，未来对该区域的资源要素配置将会降低，将不利于控制沿边村庄人口流失，对国土安全维护造成较大压力。因此在国土空间主体功能区细化中，应充分考虑沿边地区城乡稳固发展对国土安全的重要性，建议选取11个抵边乡镇（桥头镇、河口镇、瑶山镇、马鞍底镇、勐桥镇、金河镇、金水河镇、勐拉镇、平河镇、着米拉祜镇、半坡乡）调整为城镇建设适宜区，以修正后续“三生”空间的管控策略。

4.3 对红河州“三生”空间划定和管控方式的修正

（1）通过对“双评价”结果修正，调整农业空间和城镇建设适宜性

农业生产初判结果中，哈尼梯田范围内大部分处于一般适宜区或不适宜区，仅少部分区域属于农业生产适宜区，显然与哈尼梯田高质量耕地现状不一致。因此在双评价中把哈尼梯田作为特色指标，将哈尼梯田保护区内的永久基本农田农业生产等级提升为适宜。通过修正，哈尼梯田所在四个县的农业生产适宜区面积均有所增加，共增加191.51 km2，其中红河县、元阳县增幅最大，分别为78.31 km2与76.13 km2；金平县、绿春县增幅较小，分别为26.94 km2与10.13 km2。绿春县将不适宜区土地修正为适宜区幅度最大，为30.36 km2；红河县将一般适宜区土地修正为适宜区幅度最大，为52.27 km2（表3）。

表3 哈尼梯田所在县农业生产适宜性修正面积及变化统计Table 3 Statistics of agricultural production suitability correction area and change in Hani terrace county

哈尼梯田作为农耕文明重要的产物，其高质量的水田生态系统养育了千万居民，将其作为地方特有的农业生产方式对农业适宜性结果进行修正，体现了在维持梯田自然生态系统基础上，对于由地方人居特点所带来的特殊影响因素的考虑（图6）。

基于城镇建设适宜性初判结果，将11个抵边乡镇的城镇建设适宜性提高一个等级，作为守边固边指标的修正结果（图6）。城镇化进程加速了人口流动，居民逐渐向中心城镇集聚，造成“空心村”“空心乡镇”的形成。而沿边城镇所在区域地形复杂、山地较多、边界管控难度较大，人口如持续流失将对我国的国土安全造成潜在风险。因而，提高沿边乡镇的城镇建设适宜性等级，对于后续改善抵边地区生产生活条件、乡村上学就医保障、村庄的非萎缩化管理等都有非常重要的意义。同时，通过工程技术手段提升现有城镇建设的适宜性、提高抗灾害能力（尤其是地质灾害）。从而达到改善人居环境、促进共同富裕，巩固祖国边防的重要目的。

图6 哈尼梯田所在各县永久基本农田分布 及农业生产适宜性修正结果Fig.6 Permanent basic farmland distribution and agricultural production suitability correction results of counties where Hani terrace is located

（2）对主体功能区细化的修正建议

在5类主体功能区划定的基础上，加入强边固边的特殊因素（图7a），对于此类地区在维持其主体功能区划定基础上，应在管控策略上予以细化和进行针对性修正。对于沿边必要的生活和发展空间给予高度重视，加大政策倾斜力度，实施兴边富民工程，培育壮大沿边特色优势产业，推进抵边小集镇和高质量边境小康村建设，鼓励边民抵边居住和就近就地就业创业。沿边重点地区年度新增建设用地计划指标实行单列，对符合国家产业政策的重大基础设施和产业项目，给予优先安排和重点保障。

（3）对维持生态红线原则下采取特殊管控策略

国土空间“三区三线”划定是体现国家战略意志的刚性控制手段。本着三线不冲突的划定原则和哈尼梯田生态极重要区的保护优先原则，哈尼梯田核心区纳入生态红线管控，按一般规则其中的原永久基本农田应调出。但从维持和延续哈尼梯田“人造湿地系统”出发，又需要保护其耕作强度和人居环境，因此哈尼梯田生态红线内的农田作为一般耕地管理是非常必要的，保留适度的农业生产强度和乡镇建设开发空间（图7b）正是针对人文需求的必要回应。

图7 边疆城镇分布及城镇建设适宜性修正结果Fig.7 Distribution of border towns and correction results of urban construction suitability

5 结论与研究展望

三生空间的划分既要以陆地表层地理格局为基础，又需尊重社会—环境系统在空间耦合中产生的人文地理特征。因而对三生空间的管控不应仅是简单的机械分割后实施差异化管理，而是充分研究在地人居环境的复杂性，在不同的空间单元内采取综合性的管控策略以应对不同的人地空间系统。本文以云南省红河州为例深入研究当地人文地理要素、历史发展环境、民族风俗习惯，发掘不同生产生活方式所带来的地区差异性，研究当地农耕文明及国土安全政策对三生空间管控措施的影响和调整。本文着重考虑人文需求因素，对“三生”空间管控策略进行修正探讨，这些影响因素可根据不同地区的发展本底和潜力进行增补。未来对三生空间的研究可在数据支撑下增加多情境模拟分析，对三生空间的动态变化和调整机制上继续深入以制定更加科学的管控政策。