理念演变视角下我国禁毒工作的历史成效与探索实践——从“堵源截流”到“清源断流”*

张浩，倪玉霞

（1.新疆警察学院侦查系经济犯罪侦查教研室，新疆 乌鲁木齐 830011；2.新疆警察学院侦查系禁毒教研室，新疆 乌鲁木齐 830011）

思想是行动的先导。禁毒理念、禁毒政策的发展变化既反映了我国不同时期的毒品形势，同时也是不同历史阶段禁毒工作的重要指引。纵观我国的禁毒历史，禁毒理念、政策始终随着禁毒工作形势在调整变化，不同的历史阶段也采取了不同的理念、措施开展禁毒工作。1991 年确定“堵源截流”禁毒方针，2021 年确定“清源断流”禁毒战略，理念的变化在反映形势发展的同时，也间接体现了我国的禁毒工作成效和探索实践。

1 “堵源截流”的内涵、历史背景及成效

1.1 “堵源截流”内涵

“堵源截流”源自于20 世纪我国禁毒工作会议上确立的禁毒方针。1991 年，在第一次全国禁毒工作会议上，国家禁毒委员会提出了“三禁”（禁贩、禁种、禁吸）并举，堵源截流，严格执法，标本兼治的禁毒工作方针。1999 年，国家禁毒委员会针对一些地方“冰毒”制造形势较为严峻的问题，将“三禁并举”的方针调整为“四禁”（禁吸、禁贩、禁种、禁制）。“堵源截流”仍然作为禁毒工作方针的内容。2004 年，在国家禁毒委员会制定的2004—2008 年禁毒工作规划中，将禁毒工作方针调整为“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”[1]。“堵源截流”不再作为禁毒工作方针，将“预防为本”列入禁毒方针。2008 年颁布的《中华人民共和国禁毒法》，我国的禁毒工作方针再次修改为预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举。因此，自2004 年开始，“堵源截流”仅仅作为禁毒工作的理念、措施、方式，不再是禁毒方针的内容。但是“堵源截流”的重要性并没有因此而削弱，这一内容可从近年来的中国毒情形势报告内容中获知，“堵源截流”高频率的出现于毒情形势报告中。

“堵源截流”是指堵住境外毒品源头，防止其对我国境内的渗透，同时截断毒品的流通渠道。在20 世纪90 年代至21 世纪初，“堵源截流”方针发挥出了重要作用。但由于其将关注视野局限于国内贩毒和毒品流动问题，重点放在打击国内的毒品流动问题，导致其很快无法适应我国的毒情形势，在解决毒品问题时遇到了瓶颈。到21 世纪初，国际毒情形势愈加复杂严峻，“金三角”毒源地毒品数量增多，我国由毒品的过境地演变为毒品的贩卖地、消费地，“堵源截流”禁毒方针的调整已成历史所趋，因此产生了预防为本，系统治理的禁毒理念。在此背景下，“堵源截流”由禁毒工作方针转变为一种禁毒理念、措施或者方式。

1.2 “堵源截流”历史背景

1.2.1 国内环境

我国经历了近三十年的“无毒国”的美誉后，以1979 年云南省永德县明朗乡破获了自1952 年禁绝毒品以来的第一起过境毒品案件为分界线，我国的毒品违法犯罪活动开始增多。毒品死灰复燃的社会原因是改革开放的不断深入，使得境外毒品源源不断流入境内。就毒品犯罪活动本身而言，毒品大规模流入我国的重要原因是“金三角”地区毒品传统贩运线路受到打压，贩运路线被迫转向我国。20 世纪七八十年代，“金三角”毒品产量大幅提升[2]。当时的入境毒品规模庞大、增速较快。以云南的德宏州为例，入境毒品在七年的时间里增长了几百倍，1883 年缴获毒品数量625克，到1988 年增至206197 克，再到1990 年缴获毒品数量为471859 克。“金三角”贩毒集团在与缅甸一侧建立了贩毒的滩头阵地，据不完全统计，80 年代初在中缅边境的缅甸方，至少有30 余家毒品加工厂。毒贩还在云南省临沧、保山、德宏三地州南部边界外的果敢、崇岗、金竹林、捧线、勐古、班泊、邦中、卡坡、大勐龙、黑勐龙等地，建立了一批毒品销售点。20 世纪90 年代，我国的毒品蔓延问题涉及全国29 个省、市、自治区的1600 多个县市，形势极为严峻。1991 年，据最保守的估计，我国境内走私毒品量已经在7000 公斤以上，而到1992 年，毒品走私更加猖獗，走私各类毒品数量超过10 000 公斤。1991 年至1997 年间，全国公安机关查破毒品案件41.3 万起，抓获涉案违法犯罪人员56.8 万名，缴获海洛因26.9 吨，鸦片14.4 吨，缴获企图走私出境的易制毒化学品923 吨。

1.2.2 国际环境

首先，国际毒品产量的飞速增长。20 世纪80年代以来，国际毒品生产、走私形势日益严重[3]，以“金三角”为例，其毒品产量在80 年代初期为700 吨左右，1988 年猛增到1200 吨，1989 年毒品产量为2400 吨，1991 年后直接突破了3000 吨。其次，毒品问题的社会危害逐渐增大。日趋严重的毒品问题已成为全球性灾难，世界上没有哪一个国家和地区能够免受毒品的危害，由贩毒、吸毒诱发的盗窃、抢劫、诈骗、卖淫和各种恶性暴力犯罪严重威胁着社会秩序[4]，有些地方集贩毒、恐怖、黑社会为一体，已成为威胁国家稳定的重要因素。最后，以联合国为代表的国际组织高度重视禁毒工作。20 世纪八九十年代，联合国组织召开一系列关于禁毒工作的会议。1987 年联合国在维也纳召开国际药物滥用和非法贩运会议，次年通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，1990 年召开了“国际合作取缔麻醉药品和精神药物非法生产、供应、需要、贩运和分销问题的联大特别会议”。国际禁毒会议、国际公约成为国际禁毒工作的支撑。

1.3 “堵源截流”成效

“堵源截流”禁毒方针、禁毒理念的确立，有效地指导了我国的禁毒工作，较好适应了当时的禁毒斗争形势。“堵源截流”的历史成效可以从历年的中国毒情形势报告中获知，2011 年中国毒情形势报告指出，全面加大禁毒宣传、戒毒管控、堵截打击、重点整治、禁毒管理、国际合作力度；2012 年，扎实推进禁毒“堵源截流”信息化应用；2013 年，要持续开展“堵源截流”、破案攻坚、重点整治和专项打击行动，坚决打掉毒品犯罪分子的嚣张气焰，公安部禁毒局升级完善全国禁毒“堵源截流”指挥系统，有效提升“堵源截流”工作实效；2015 年，创新“4·14”打击制毒专案机制和“5·14”禁毒“堵源截流”机制，深入开展网络扫毒专项行动，推动缉毒执法战果创历史新高；2016 年，创新完善“5·14”“堵源截流”工作机制，有力遏制了毒品入境内流；2018 年，创新完善“堵源截流”工作机制，有力遏制了毒品入境内流；2019 年，创新完善“堵源截流”机制，部署开展“净边”专项行动，有力遏制了毒品入境内流。2016 年至2019 年，在提出创新完善机制的同时，强调了“堵源截流”的成效，即有效遏制了毒品入境内流。从历年的毒情形势报告内容可知，“堵源截流”工作从推进信息化应用、升级指挥系统、再到创新机制，一直是我国禁毒工作的重要抓手，不断为遏制毒品内流形势“发力”。

“堵源截流”的工作成绩，还可从每年破获案件数量、抓获犯罪嫌疑人数量，缴获毒品数量来分析。我国自2015 年以来，毒情相关数据整体上呈逐年下降趋势。由于“堵源截流”的重点在云南、广西等西南边境地区，因此可从云南的“堵源截流”工作力度、成绩等来看我国的总体情况。2017 年12 月，国家禁毒委督导组到云南督导检查禁毒工作，深入了解云南“堵源截流”工作情况，充分肯定了云南遏制境外毒品渗透内流和省内毒品危害蔓延工作所取得的成效[5]。2018 年、2019 年云南通过公开查缉查获的毒品案件数和缴毒数均为全国第一，2019 年云南“堵源截流”的战果全国第一，共破获毒品违法犯罪案件1.5 万余起，缴获毒品31.4 吨。

2 “清源断流”的内涵、历史背景及成效

2.1 “清源断流”内涵

“清源断流”作为禁毒战略，最早见于2021年1 月21 日“净边2021”专项行动部署视频会议内容。会议指出要深入学习贯彻习近平总书记关于禁毒工作的重要指示精神，大力实施“清源断流”战略，深入推进“净边”专项行动。2022 年1 月19 日，公安部新闻发布会指出，要全面实施“清源断流”禁毒战略，变被动堵截为主动出击，变“堵源截流”为“清源断流”，全面深化“净边”专项行动。2022 年1 月21 日，国家禁毒委、公安部部署全国开展禁毒“清源断流”行动，要求各地区紧紧围绕做好党的二十大安保维稳主线，精心组织实施。2022 年7 月12 日，全国禁毒工作电视电话会议强调，要创新完善毒品治理体系，深入推进新时代禁毒人民战争，要全力打好“清源断流”攻坚战，深入推进“平安关爱”行动。“清源断流”内容的高频出现，从战略、行动到攻坚战，已成为当前我国禁毒工作的重要指导理念和关键举措。

作为战略和具体战役，“清源断流”具体包括八个方面的内容：一是开展“除冰肃毒”行动，加强重点要素管控、重点人员盯控、重点地区清查、重点案件督办等；二是开展“净边”行动，全力堵截毒品渗透内流；三是开展制毒物品“除根”行动，围绕化工园区、医药城等重点部位、重点化学品，组织开展摸底排查工作；四是开展“集群打零”行动，围绕涉毒团伙网络，悉心经营，深入研判，集中收网；五是开展“寄递物流”渠道禁毒行动，严打利用寄递物流渠道贩毒活动；六是开展“境外除源”行动；七是开展“拔钉追逃”行动；八是开展对吸毒人员“平安关爱”行动。

2.2 “清源断流”历史背景

2.2.1 国际国内毒情形势

首先，国际毒品生产情况。据2022 年世界毒品报告显示，全球鸦片产量一直呈上升趋势，2021 年已达到7930 吨。2020 年全球可卡因制造量达到创纪录的1982 吨，其次，国际毒品贩运形势的变化。2020 年以来，新冠肺炎疫情给全球毒品生产供应、贩运方式和消费需求等方面带来了较多变化[6]。在“金三角”“金新月”等毒源地，当地政府禁毒工作弱化，经济衰退，毒品种植增多，导致全球的毒品产量始终居高不下。由于较严的疫情防控措施，导致航空、陆路交通及人员流动受限，使海上毒品贩运、物流寄递运送的方式逐渐增多。最后，关于国内毒情形势，国内毒品主要来源于境外，三代毒品交织。2020 年全国缴获毒品来源境外的22.4 吨，占全部主要毒品的84.9%。国内制毒规模、产量和工厂窝点持续减少。2021 年缴获海洛因、冰毒、氯胺酮等3 类滥用人数较多的主流毒品17.3 吨占缴获总量的88.6%，第一、二、三代毒品并存。

2.2.2 “净边行动”推进情况

“清源断流”战略是在“净边”行动的基础上开展的。我国的毒品主要来自于“金三角”地区的特征没有发生变化，因此自2018 年开始，我国连续四年开展了“净边”专项行动，主要的目的是打击境外毒品渗透问题。在“净边”行动中，禁毒部门在北京设立总指挥部，在云南第一线设立了前方指挥部，严厉打击制毒活动和毒品渗透活动，围绕毒品查缉、“追逃拔钉”“集群打零”“除冰肃毒”开展了一系列的活动，取得了诸多战果。在“净边”行动不断走向深入的阶段，国家禁毒委于2021 年及时提出了“清源断流”禁毒战略，以期进一步提升打击效能，推进禁毒工作。

2.3 “清源断流”成效

2021 年以来，在“清源断流”战略实施的背景下，全国毒情形势整体向好，呈现境外毒品输入数量和国内制毒产量“双减”，国内毒品供应量和流通量“双降”，毒品走私贩运和制毒物品流失问题得到遏制，毒品滥用规模和涉毒犯罪案件连续多年下降的良好态势。

在“清源断流”战略的指引下，禁毒工作取得了较大成效。首先，充分依托边境联络官办公室工作机制，加强中缅禁毒合作，组织开展“中老缅泰”平安航道、“中越”边境联合扫毒等专项行动，切实提升了合作效果。其次，常态化推进“拔钉追逃”，2021 年共抓获部列“钉子”毒枭逃犯150 名、逃犯4886 名，形成强大震慑。深化正面查缉，最大限度地把毒品堵在境外、查在云南省内，全方位防控缅北毒品入境内流。最后，深化集群打零，全面清剿吸贩毒团伙网络，切断毒品中转集散分销渠道。典型案例为公安部“2021—85 号”部级特大贩卖毒品案件，该案的成功侦破，不仅捣毁了多个藏匿于当地及周边的“零包”贩毒窝点，还阻断了一条由境外进入境内后，中转鄂、吉、皖、湘4 省的贩卖毒品通道。2022 年1 月至5 月，全国公安机关以“清源断流”为指导，累计破获毒品犯罪案件1.4 万余起，抓获毒品犯罪嫌疑人1.8 万余名，缴获各类毒品合计7.8 吨，有效遏制了疫情防控常态化条件下我国毒品问题反弹的风险，有力巩固深化拓展了全球毒情恶化背景下我国禁毒形势持续向好的局面。

3 从“堵源截流”转变为“清源断流”的探索实践

3.1 理念转变是毒情形势发生变化的体现

我国的毒品问题由来已久，每个历史阶段的特点和任务都不同。禁毒理念是全国禁毒斗争的“指挥棒”，同时也是毒情形势的历史“铜镜”，可以映照出我国的禁毒历史。1991 年至2021 年，我国毒情形势发生了巨大的变化。从表1 可以看出，2021 年的毒情数据已经接近2008 年的数据。基于禁毒形势的显著变化，2021 年我国禁毒工作调整为“清源断流”战略。查阅历年的禁毒数据可知，2005 年也是一个分界点，2003 年、2004 年查获毒品刑事案件9 万余起，在2005 年查获毒品刑事案件为4 万余起[7]，2005 年我国的毒情形势发生变化的其中一个重要原因是，2005 年是调整禁毒方针后的第一年。综上内容可知，禁毒战略、方针、理念的变化体现着毒情形势的发展。

表1 2012—2021 年我国禁毒工作相关数据

3.2 理念转变反映社会对禁毒工作认识的提升

禁毒工作具有典型的时代性特征。禁毒工作、禁毒政策、禁毒思路及具体措施都在不断变化中，这蕴含着社会对禁毒工作认识的发展变化。从“堵源截流”到“清源断流”的转变、升级，是禁毒工作认识提升的重要体现。

禁毒认识的提升体现于禁毒历史中。如清朝的禁烟毒政策。1729 年清朝雍正时期颁布了禁烟诏令[8]，诏令内容重点聚焦于打击烟贩和开设烟馆的行为，但诏令中没有规定打击鸦片输入的内容。在其之后的历代统治者也采取了多种禁烟毒措施，但直到嘉庆时期，才开始打击鸦片的输入问题。从雍正到嘉庆，从没有认识到打击鸦片输入的重要性到开始打击鸦片输入，政策的调整反映了禁烟毒理念的提升和禁烟毒视野的逐渐开阔[9]。认识不断升级的规律还体现在国际禁毒工作中。第二次世界大战后，随着全球禁毒体系的演变和国际毒品问题复杂性日益加深，国际毒品打击理念由原来侧重于打击供应链调整为关注毒品的需求链。1987 年6 月，联合国召开国际药物滥用和非法贩运会议，详细讨论了减少毒品需求的重要性。之后伴随着预防科学和行为科学的发展，预防吸毒工作逐步地从经验行为向循证实践转变。在2009 年，麻醉药品委员会第五十二届会议高级别会议召开，推动了以家庭为基础的循证家庭技能培训方案的制定和推行。由关注供给侧到注重需求侧的理念转变与实践，是认识不断提升的体现。

3.3 理念转变是毒品问题社会治理能力现代化的重要体现

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念，强调推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力的现代化是一项宏伟的工程，毒品问题治理是完善公共卫生治理体系的重要组成部分[10]。我国在2004 年以后的毒品打击治理历史中，禁毒工作始终贯彻毒品问题综合治理的理念，多角度、深层次、全链条地全面打击毒品犯罪，逐渐形成了一条具有中国特色的毒品社会治理之路[11]。

毒品社会治理能力的现代化有着多重内涵。其一，治理理念不断发展。从“堵源截流”到“清源断流”的转变，是毒品问题治理理念的发展；其二，治理理念始终适应实践的需要。不同历史阶段的禁毒方针、理念、措施、战略都很好地指导了禁毒工作；其三，治理方式科学合理。“堵源截流”和“清源断流”关注的是毒源和毒品贩运问题，而该问题是治理毒品问题的关键。控制源头和流通的治理方式能有效应对毒情形势，切实解决禁毒工作难题；其四，多元主体高效协同治理。“禁毒人民战争”视角下的毒品问题治理主体呈现多元化。多元主体科学合理分工，以凝聚合力为目标，在“源”和“流”治理链上的不同环节发力，对毒品犯罪实施全链条打击，不断提升打击效能[12]。

3.4 “清源断流”是禁毒战争走向新的重要胜利的关键

20 世纪90 年代后，对于一个经历了三十年无毒期的国家来说，快速恶化的毒品形势，使得毒品问题治理“措手不及”。但在中国共产党带领全国人民开展禁毒战争的不懈努力下，毒品泛滥的形势得到了遏制。“堵源截流”的禁毒方针、禁毒理念的科学指引是当时禁毒工作取得成效的关键。2020 年，我国毒情形势持续向好态势进一步巩固拓展，现有吸毒人数减少、规模化制毒活动减少、制毒物品流失减少、外流贩毒人数减少、滥用毒品的社会危害有所减轻。2021 年在毒情形势有显著好转的形势下，为巩固拓展现有禁毒成效，依托“净边”行动机制，国家禁毒委开始施行“清源断流”战略。特殊阶段提出的“清源断流”战略，对于禁毒工作有着“乘胜追击”“临门一脚”的现实意义，是禁毒工作打响“关键一枪”的体现，是新形势下禁毒战争走向新的重要胜利的关键。

3.5 “清源断流”有效融合物流寄递贩毒打击工作

“清源断流”禁毒战略重点关注毒品贩运问题，因此，“清源断流”必须要有效融合物流寄递贩毒打击工作。根据近年来中国毒情形势报告的内容可知，我国的毒品贩运多呈线上线下相结合的特点，通过暗网、区块链技术进行沟通联系、资金往来[13]，使用邮寄、同城快递等方式或小众物流快递公司运送毒品，交易两头不见人，采取人货分离的方式进行毒品贩运。特别是在疫情防控常态化背景下，“互联网+物流寄递+电子支付”的非接触式犯罪手段，成为毒品贩运的新常态。新的贩毒形式加大了禁毒工作的发现、查处、取证难度，给打击工作带来了较大的挑战性。在此背景下，必须要关注当前特殊形势下的贩毒活动形式，以打击物流寄递贩毒为载体，全面深入推进“清源断流”战略。在“清源断流”战略和打击物流寄递贩毒工作的不断推进下，2021 年全国破获邮路贩毒案件3741 起、水路贩毒案件18 起，东南沿海地区接连破获多起海上贩毒大案。2021 年查获物流寄递渠道贩毒案件数量较同比上升近四成[14]。

公安机关要坚持把寄递物流渠道禁毒与“清源断流”专项行动捆绑作战。全面排查“黑仓库”“黑窝点”和可疑寄递物流人员，打破信息壁垒，同步实施案件串并及数据信息共享、碰撞。同时利用禁毒情报信息平台助力寄递渠道禁毒工作，要发挥“数据+人力”优势[15]，利用比较先进的网络技术进行网络侦查，对网络涉毒交易进行推算与监控，对寄递贩毒形成信息防范[16]。总而言之，找准“清源断流”和物流寄递贩毒打击工作的契合点，有效融合，高效推进新时代禁毒工作。

4 总结

当前我国的禁毒工作取得了突出成绩，成绩来源于不同时期禁毒方针、禁毒战略的科学制定、有效落实、扎实推进。从“堵源截流”到“清源断流”的转变，反映出科学、合理、适时、有效的禁毒理念对于禁毒工作的重要意义。当前国内毒情形势虽然有了好转，但国际毒情形势依然复杂严峻。在国际国内两个大局不断演进和新冠疫情反复的背景下，我国的禁毒工作要积极适应不断变化的毒情形势，在坚定执行禁毒方针的基础上，深入推进“清源断流”等专项行动，不断完善中国特色毒品社会治理体系，持续巩固好、拓展好毒情形势整体向好的局面，谱写出更加辉煌灿烂的具有中国特色的禁毒历史。