南极条约体系面临的困境与中国的应对*

羊志洪 周怡圃

南极条约体系(Antarctic Treaty System，ATS)，是以《南极条约》为核心，包括与《南极条约》相联系却又相互独立的国际公约，如1972年《南极海豹养护公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》、1988年《南极矿产资源管理公约》(未生效)、1991年《关于环境保护的南极条约议定书》(以下简称“《环境议定书》”)及其附件，以及南极条约协商会议(1)南极条约协调会议，是根据《南极条约》建立的南极条约协商国定期议事机制，是南极国际治理中最重要的政府间多边机制。会议目的在于交换情报，协商共同关心的有关南极事项，并系统地规划、审议并向各国政府建议旨在促进《南极条约》的原则和宗旨的措施。会议可以讨论任何有关南极的事项，并制定必要的措施。南极条约协调会议每年召开一次，但在它认为合适时可以召开特别协商会议。通过的大量具有法律拘束力的措施、建议、决定及决议等国际法文件在内的、不断发展和完善的南极法律制度体系，(2)郭红岩：《南极治理的新发展：〈布拉格宣言〉的意义》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第14—17页；刘惠荣：《南极治理中的“人类命运共同体”意蕴》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第9—14页。是国际南极治理的基本法律框架。南极是地球上自然地理环境独一无二、法律规制最为特殊、地缘竞合关系最为突出、潜在利益博弈最为复杂的区域之一，对于应对全球气候变化、维护生态系统平衡等具有重要的意义，也是国际政治、科技、安全等领域战略竞争的重要舞台，关乎人类生存和发展，是全球治理的关键领域之一。长期以来，南极条约体系不仅面临着核心法律文件有效期日渐临近、领土“冻结”条款模糊不清、南极旅游缺乏强制监管等内在制度缺陷，还相应地面临着南极特定国际法律规范含义发生改变、南极主权声索手段不断公开化多元化、全球资源能源日益稀缺挑战矿产“禁令”、南极旅游对南极生态环境保护及地缘政治产生影响等外在现实带来的挑战，同时还需面对南极条约协商国强化战略预置、南极新兴力量不断崛起、南极科研环保议题持续政治化、新冠肺炎疫情或引发南极规则改变等国际南极治理新问题，三者之间相互交织、相互影响。在各类新旧力量交汇、多种内外因素叠加的情况下，南极形势日益复杂多变，南极条约体系未来发展的不确定性明显加剧。我国是南极条约协商国，在南极有着广泛的战略利益，也是国际南极治理的重要参与方，南极条约体系未来的存续和发展与我国的南极事业前景密不可分。因此，有必要深入探讨南极条约体系发展面临的困境及其对我国南极事业发展的影响，进而提出我国的南极战略和应对措施，这对于维护南极条约体系稳定、促进国际南极秩序朝着更为公平合理的方向发展具有重要的战略意义和现实意义。

一、南极条约体系长期存在的内在压力与现实挑战

长期以来，南极条约体系在维护国际南极秩序稳定、促进人类南极事业发展的同时，也始终面临着内在制度缺陷及其相应的外在现实挑战所带来的以下几方面的压力。

(一)南极条约体系核心法律文件始终面临到期问题

《南极条约》和《环境议定书》分别规制着国际南极治理中最为核心、最为敏感的议题，即南极领土主权问题和南极矿产资源活动问题。这两个法律文件并非永久有效，分别将于2041年和2048年面临“到期”问题，这对国际南极治理未来发展趋势有着决定性的影响。《南极条约》将于2041年再次面临到期。1959年，美国、苏联、比利时、日本、南非、澳大利亚、新西兰、挪威、阿根廷、智利、英国、法国签署《南极条约》，其中第十二条规定，该条约有效期为30年。(3)《南极条约》第十二条：二、(甲)如在本条约生效之日起满三十年后，任何一个其代表有权参加第九条规定的会议的缔约国用书面通知保存国政府的方式提出请求，则应尽快举行包括一切缔约国的会议，以便审查条约的实施情况。1991年该条约第一次到期之际，南极条约协商会议决定将其有效期延长50年，即下次到期为2041年。《环境议定书》将于2048年到期并开放供审查。1991年南极条约协商会议一致通过的《环境议定书》第二十五条第二款规定，议定书自生效之日起有效期为50年。

2019年7月，《南极条约》签订60周年之际，南极条约协商会议通过的《布拉格宣言》重申了《南极条约》所确立的基本原则，呼吁各当事国维护南极条约体系文件的持续有效，并鼓励更多的非当事国逐步成为相关文件的当事方。(4)郭红岩：《南极治理的新发展：〈布拉格宣言〉的意义》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2019 年第6 期，第14—17页。然而现实是，《南极条约》签订至今已有60多年，期间的南极人类活动持续大量增加，活动类型也日渐丰富多样，条约中有关“军事活动”“资源”等一部分重要概念的内涵和外延以及南极地缘政治形势已发生较大变化，南极条约体系的到期存续并不具有必然性。届时，《南极条约》和《环境议定书》的处境将面临三种可能性：一是到期存续且继续有效，即维持现状；二是继续有效，但面临南极国际制度和规则的部分或重大调整；三是因南极条约协商国之间无法达成协议而最终失效，且不排除未来部分国家将退出《南极条约》或《环境议定书》的可能。

(二)《南极条约》并未在根本上结束南极领土主权争议

《南极条约》第四条(5)《南极条约》第四条规定：1.本条约的任何规定不得解释为：(a)缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权权利或领土的要求；(b)缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其他原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据；(c)损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其他国家在南极的领土主权的要求或要求的根据的立场。2.在本条约有效期间所发生的一切行为或活动，不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间，对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。的含义包括以下五方面：一是《南极条约》的签署并不影响1908—1941年间英国、法国、挪威、澳大利亚等七个南极领土主权声索国已有的南极主权主张及其依据；二是《南极条约》有效期内，不允许七个南极主权声索国扩大其已有的南极领土主权要求；三是七个南极主权声索国在《南极条约》有效期内的任何行动和主张，都不具有使其他《南极条约》缔约国承认该七国已有南极主权声索的可能性；四是在《南极条约》有效期内，其他《南极条约》缔约国不得要求七个南极主权声索国放弃原有的南极领土主权主张；五是任何缔约国都不得提出新的南极领土主权要求。这一有关南极领土主权安排的条款是南极条约体系发展的基石，并在其他南极法律文件中得到了进一步的确认，如《环境议定书》第二十五条第五款规定，“……应充分保证《南极条约》第四条所指的所有国家的利益并实施第四条中的各项原则”。

由此可见，《南极条约》第四条的本质是既不承认，也不否认，更没有要求放弃已有的南极领土主权要求，而是“维持”了《南极条约》签署时的南极领土主权声索状态。而这也为南极领土主权声索国在《南极条约》签署后通过国内立法、设立专门管理机构、制定战略规划、实施行政管理及司法管辖等手段，不断强化其所谓的“南极领地”实际管控预留了制度空间。正如有学者所指出的，《南极条约》自身是有“缺陷”的。(6)郭培清、石伟华：《〈南极条约〉50周年：挑战与未来走向》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第1期，第11—16页。例如，法国设立了南方和南极土地管理局，英国设立了南极领地政府，新西兰制定了《南极法》并授权本国法院处理罗斯属地和南极其他地方发生的犯罪行为。且事实上，除阿根廷、英国、智利三国之间因南极领土主权主张重叠而存在争议外，其他南极领土主权声索国之间早已相互承认各自的南极领土主权主张。此外，阿根廷和智利早已在南极半岛区域建有旅馆、学校、医院、邮局、银行等一部分准永久性基础设施。(7)Mathias Strobel，Frank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GÉOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.1994年《联合国海洋法公约》生效以后，七个南极主权声索国先后提出或宣称未来将提出涉及南极大陆架的划界申请，(8)陈力：《南极治理机制的挑战与变革》，《国际观察》2014年第2期，第100页。而根据“陆地统治海洋”的国际法规则，这一扩展海洋主权权利的意图实质上是重申了它们对南极的领土主权主张。

近年来，南极主权声索手段越发公开化和多样化。例如，较为活跃的澳大利亚在2018年发布的南极领地调查报告《维护澳大利亚在南极洲的国家利益》中指出，澳对南极大陆42%的土地享有主权，且这一主张适用于周边近海水域。2020年，澳大利亚在南极凯西站为其爱尔兰裔探险队员举行了成为澳大利亚公民的入籍仪式。2021年，澳大利亚修订了《渔业管理法》，将“公海”定义为其所谓“南极领地”专属经济区外的水域。阿根廷外交部长在2020年也明确表示，南极研究所、武装部队和外交部是阿根廷维护国家南极主权的三大主体。

可见，南极主权归属问题犹如一个“潘多拉盒子”，未来仍然会是国际南极治理的核心问题。(9)杨剑：《中国发展极地事业的战略思考》，《学术前沿》2017年6月(上)，第6—15页。虽然在《南极条约》框架下，各国想要实现传统意义上对南极大陆领土的完全占有或绝对主权已经失去了国际法上的合法性，但从现实来看，南极主权声索国以“殖民”思维、占领行动、实际管控所挑起的南极领土主权竞争，将始终影响着国际南极治理的发展走向，而对于南极领土主权安排上的不同立场，也决定了各国在开展南极活动、参与国际南极竞争、对待南极条约体系未来发展方向上的不同战略取向及其南极利益获取路径。任何一个南极活动主体都无法避开南极领土主权及其相关的南极管控权而寻求独立、超然的南极利益，而且或多或少都会被解读为竞争未来南极领土主权安排的话语权和主导权，且在南极科研和环保议题下显得愈发隐蔽与错综复杂。

(三)南极矿产资源禁令遭遇全球资源能源日益稀缺的现实

南极是一个巨大的资源能源宝库。20世纪60年代后期开始，随着南极地质科学研究不断取得进展，南极逐渐被证实蕴藏有铁、煤、铜以及石油和天然气等220多种矿产资源和能源，(10)颜其德：《南极洲领土主权与资源权属问题研究》，《提高全民科学素质、建设创新型国家——2006中国科协年会论文集》，中国科学技术协会，第36—41页。煤、铁储量世界第一，其中煤资源总蕴藏量约5000亿吨，石油储存量约500—1000亿桶，天然气储量约为3—5万亿立方米。(11)朱建钢、颜其德、凌晓良：《南极资源及其开发利用前景分析》，《中国软科学》2005年第8期，第17—22页，第10页。

作为南极主权争端的延续，南极矿产资源成为另一个核心敏感议题。《南极条约》只字未提“矿产”。《环境议定书》第七条规定，“科学研究除外，禁止任何与矿产资源相关的活动”，第二十五条第五款规定，(12)《关于环境保护的南极条约议定书》第二十五条第五款：(a)关于第七条，除非存在一项有效的并有法律拘束力的关于南极矿产资源活动的制度，且该制度包括一项议定办法，用以判定任何此种活动可否接受；如果可以，则在何种条件下可予接受，否则该条规定的关于南极矿产资源活动的禁止应当继续有效。这一制度应充分保证南极条约第四条所指的所有国家的利益并实施第四条中的各项原则。因此，如果在上述第2款所指的审查会议上提出对第七条修改或修正，该修改或修正应包括该项有法律拘束力的制度；(b)如果任何此类修改或修正在其通过之日后3年内尚未生效，任何缔约国在此之后可随时通知保存国退出本议定书，此种退出应在保存国收到该通知书两年之后生效。如果50年后没有形成具有法律约束力的南极矿产资源活动具体管理制度，则上述环境议定书第七条继续有效。即在2048年前，全面禁止了南极相关区域内除科研以外任何与矿物资源有关的活动，被称为“南极矿产资源禁令”。从制度层面看，南极矿产资源禁令被修改或失效的可行性和可能性已受到了《环境议定书》的严格限制。截至当前，全世界共有54个南极条约缔约国，其中29个为南极条约协商国，这些国家开采南极矿产资源的意愿、能力以及成本都各不相同，而要使南极条约协商国全体达成一致形成“有法律拘束力的关于南极矿产资源活动的制度”的可能性不大。

然而，从历史和现实层面看，如果完全排除2048年后“解禁”南极矿产资源开发，显然过于乐观。一方面，从历史来看，实施南极矿产资源禁令并非南极条约协商国的一贯立场。早在20世纪70年代，英国、澳大利亚、新西兰就各有一家矿业勘探公司向本国政府申请南极独家矿产开发权。自1972年第七届南极条约协商会议开始，矿产资源问题被正式列入议事日程。1988年，为规范各国南极矿产资源的普查、勘探或开发活动的《南极矿产资源活动管理公约》获得通过。(13)吴依林：《从南极条约体系演化看矿产资源问题》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第5期，第11—13页。然而在1989年，形势却发生了巨大变化，起因是法国和澳大利亚率先联合向协商会议提出“综合保护南极环境以及其特有和相关的生态系统”，智利、新西兰、美国、瑞典等国先后对此表示同意、支持和补充，(14)吴依林：《从南极条约体系演化看矿产资源问题》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第5期，第11—13页。最终促成各国在1991年10月签署了《环境议定书》，从而中止或暂停了南极矿产资源勘探开发进程。

另一方面，从现实来看，《环境议定书》签署至今的30多年来，虽然可持续发展理念已深入人心且可再生能源、绿色能源技术已取得突破性进展，但随着全球人口继续增长(15)尚绪谦：《联合国报告：2050年世界人口将达97亿》，新华网，2019年6月19日，http：//news.eastday.com/w/20190619/u1a14914309.html，登录时间：2022年1月2日。和经济发展，世界各国对石油、天然气、铁矿石等能源资源的需求有增无减，当前全球范围内的能源短缺问题短期内难以缓解。2020年12月，联合国秘书长古特雷斯指出，即使在全球气候变暖、需要减少化石燃料使用的现实需求下，当今世界的化石燃料产量仍然每年增长2%，二十国集团成员国在化石燃料生产和消费相关领域的支出比低碳能源支出高出了50%。(16)《秘书长哥伦比亚大学致辞：我们星球的现状》，联合国秘书长官网，2020年12月2日，https：//www.un.org/sg/zh/content/sg/statement/2020-12-02/secretary-generals-address-columbia-university-the-state-of-the-planet-scroll-down-for-language-versions，登录时间：2022年1月2日。可以预见，在未来很长一段时期内，国际社会对矿产资源、化石能源的开采需求和消费结构不会从根本上发生改变。因此，在全球资源和能源日益稀缺、极地采矿技术逐步可行且《环境议定书》缺乏必要的约束性责任机制的背景下，部分国家对支持南极矿产资源禁令继续有效的态度可能会发生转变，而且也不排除部分国家通过直接退出《南极条约》和《环境议定书》来实现开发南极矿产资源的可能。例如，智利在2000年版《国家南极政策》中明确承认了南极矿产资源禁令，然而在其2017年版《国家南极政策》中却删除了这一相关表述。此外，早在2008年就有报道称，智利国家石油公司在智利具有主权声索主张的麦哲伦地区开采石油和天然气，(17)张霓：《智利将投资3亿美元在南极地区开采石油和天然气》，央视网，2008年7月25日，http：//news.cctv.com/world/20080725/105441.shtml，登录时间：2022年1月2日。虽然此举并不一定违反《环境议定书》，但智利已在南极附近区域开采油气资源已是无疑。

(四)南极旅游活动和产业发展缺乏强制性监管机制

南极条约体系并未就南极旅游活动进行专门规定，随着多年来南极旅游业快速发展，给南极环境安全甚至地缘政治带来了新的挑战。一是2020年新冠肺炎疫情爆发前，各国赴南极旅游人数持续增多。国际南极旅游组织协会(IAATO)(18)当前，国际上的南极旅游管理主要依赖非政府间国际组织“国际南极旅游组织协会”及其制定的旅游规范，其拥有一百多家会员单位，覆盖超过90%的南极旅游活动。数据显示，自2012—2013年度开始，南极游客数量呈持续快速增长趋势，从当年度的3.32万人增长至2018—2019年度的5.55万人；2019—2020年度更是达到了7.44万人，其中近5万人参加了传统的沿南极半岛航行旅游，731人参加了深度游。二是南极旅游活动的空间范围不断拓展且活动形式日渐多样。早前，绝大多数南极旅游活动集中于距离南极门户城市较近、气候相对温和、交通便利的南极半岛及其周边岛屿地区，但随着全地形车等极地交通工具的改进、南极旅游新路线的设计开发，游客逐渐可以进入到南极大陆内部。(19)Mathias Strobel，Frank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GÉOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.同时，南极旅游活动方式也已不再局限于登陆和接近当地动物，而是向徒步旅行、皮划艇、滑雪、攀岩、水肺潜水等多样化的体育活动方向发展。虽然南极只在夏季适合旅行，但一定时间内大量游客的集中进入，使南极遭受植被破坏、动物生存与繁殖被打扰、外来物种入侵等诸多风险，加上前往南极的船舶的不断增多，南极海域沉船事故甚至燃油泄漏的风险也随之提升，对南极带来巨大的安全和环境隐患。三是南极旅游及其相关活动也可能对南极地缘政治产生影响。南极半岛是旅游的传统和重点区域，大量游客的到来，可能将进一步促进南极半岛甚至其他南极地区的纪念品商店、餐馆甚至酒店等相关服务性基础设施建设，以及相应的行政和司法管辖。如果部分国家据此认为有利于本国南极主权主张的话，则不排除因此而引发新的紧张或冲突局势。(20)Mathias Strobel，Frank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GÉOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.

与南极治理中的其他领域不同，南极旅游不是由协商国直接进行治理，而是以国际南极旅游组织协会为治理主体进行自我规制。(21)王婉潞：《南极治理机制的内涵、动力与前景》，《极地研究》2019年第2期，第198—208页。国际南极旅游组织协会是南极旅游企业成立的非政府组织，主要目标是倡导并促进安全、环保的私营旅行团赴南极旅游。国际南极旅游组织协会实施的是协会及其成员的自我监管和约束，本身不具有强制性的法律监管手段和约束力，其成员仅须遵守南极条约体系相关的原则规定，即使违背协会有关安全、环保倡议规范也不会产生法律责任或严重后果，对于尚未加入该协会的旅行企业来说更是如此。

二、南极条约体系发展面临新的不确定因素

近年来，南极主要出现以下四个方面的新形势、新情况，给南极条约体系的稳定带来了更多的风险和困境。

(一)南极条约协商国纷纷建立新的南极战略预置

随着2041年、2048年的日益临近，未来南极制度安排的不确定性增加，各国之间的南极利益竞争有进一步加剧之势。2019年以来，英国、美国、俄罗斯等至少9个南极条约协商国(其中4个是南极领土主权声索国)出台了本国的南极战略、政策或法律，提出其南极利益主张和南极活动重点任务(见表1)。从表面上看，这是部分南极条约协商国定期或不定期更新本国南极政策、推动南极事业发展的常规动作，但实质上则是各国在南极条约体系即将到期前争相建立南极战略预置以抢占未来南极竞争先机的表现。

一方面，通过新的措施手段强化南极主权主张是南极主权声索国一贯的战略目标。如英国提出，要通过提升国民的南极意识、保护南极生态环境以及建立有效的立法和行政框架等措施，确保英国南极领土的安全和治理。(22)The British Antarctic Territory Government，“Strategy and Project Funding，”https：//britishantarcticterritory.org.uk/about/strategy-and-project-funding/，visited on 1 February 2022.澳大利亚提出要通过建造新的破冰船、建立南极科学基金会等方式，在确保澳大利亚南极科研领导地位的基础上，维护自身南极领土主权及其临近海域的主权权利。(23)Department of Agriculture，Water and the Environment Australian Antarctic Division Australian Government，“Australian Antarctic Strategy And 20 Year Action Plan，”https：//www.antarctica.gov.au/site/assets/files/53180/20yearstrategy_final.pdf，visited on 1 February 2022.智利则是借由国内立法来加强政府涉南极事务部门之间的统筹协调，以维护智利在南极大陆的主权。此外，阿根廷等国也将维护南极领土主权作为其国家南极政策的前提。

另一方面，加强南极存在、巩固在南极条约体系中的地位，是非南极主权声索国的主要战略选择。例如，美国的目标是在2029年前组建并部署一支极地安全破冰船队，确保美国在南北极的持续存在。俄罗斯致力于通过升级南极科考站、新建科考船、配备飞机等来开展南极综合科学研究和环境保护。南非明确提出其目标是要确保《南极条约》持续有效，关注南极在全球气候变化中的核心作用，并充分利用其南极门户国的地理优势来创造经济利益并开展南极科学研究。韩国积极扩大极地科学研究与合作、加强南极环境保护、推动国内极地活动立法，实现其在极地存在的全面提升。

表1 近年来主要南极条约协商国出台南极战略政策概况

资料来源：作者根据公开信息资料整理制作。

(二)南极新兴力量对国际南极治理的影响日益提升

近年来，南极利益主体和活动主体日益多元化。一是部分国家开始积极介入国际南极事务，将其作为提升本国国际地位的重要途径。例如，土耳其于2018年出台了该国第一个《国家极地科学计划和战略(2018—2022)》，(24)Duncan Depledge，Caroline Kennedy-Pipe and Ali Bilgic，“Turkey：A New Polar Power?”，RUSI Newsbrief，April 2020，Vol.40，No.3，pp.1-3.提出要在南极建立科考站，并与其他国家开展极地科学研究合作。土耳其的南极战略目标非常清晰，即欲将自己从当前的南极条约缔约国提升为南极条约协商国，从而获得对国际南极事务的决策权和话语权。

二是欧盟加快介入国际南极事务的步伐。欧盟27个成员国中有20个是南极条约缔约国，占缔约国总数的37%以上，且其中比利时、法国、德国等11国是南极条约协商国，占协商国总数的近40%，法国更是七个南极主权声索国之一。同时，欧盟及其8个成员国，又是南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)的成员(截至目前，CCAMLR成员总数为26个)。显然，欧盟及其成员国在南极有着特殊、广泛的利益，对国际南极治理具有重要的话语权和决策权。近年来，南极相关事务，尤其是南极科学研究、应对气候变化和海洋治理等已经逐步出现在欧盟的政策决议中。在欧盟发起下，澳大利亚、新西兰、美国等国于2021年4月共同召开了南极海洋保护区划设高级别会议，并发布了部长级联合宣言。

三是国际组织和大型企业在各自专业领域的南极活动能力和政策影响不断提升。例如，南极研究科学委员会(SCAR)与国际南极旅游组织协会合作，于2018年8月开始启动制定一项南极半岛系统性保护规划，旨在可持续管理南极生物多样性、科学研究和旅游业发展。又如“绿色和平”、南极与南大洋联盟(ASOC)等非政府组织，近几年来积极组织南极海域的科学考察和研究，收集南极磷虾被过度捕捞、南极遭受塑料垃圾和有毒化学品污染等的科学依据，积极推动南极建立新的海洋保护区，引起了全球的广泛关注。

虽然，各类南极新兴力量的战略目标、利益诉求、活动形式各不相同，但相互之间以及与南极原有传统利益主体之间构成了一个复杂、动态的南极利益相关者关系图谱，对国际南极治理结构及其力量对比以及未来的发展都产生了深远影响。其中，发展中国家积极开展南极活动、参与南极治理、提升南极存在的战略选择，不仅有利于南极利益主体的多元平衡，也有利于南极条约体系未来朝着公正合理的方向发展。对于欧盟及其成员国来说，未来可以在很大程度上垄断部分南极制度安排的决策权。对于其他国际非政府组织和企业来说，积极承担南极国际治理中有关环境保护、科学进步的责任，进而获得国际南极治理中的社会性权力，是其参与并进而影响国际南极事务决策的重要途经，且事实已经证明，其对国际南极事务的影响在持续增强。(25)王婉潞：《南极治理中的权力扩散》，《国际论坛》2016年第4期，第14—19页，第79页。

(三)南极科研和生态环境保护议题的政治化趋势日益明显

当前，人类对南极的科学认识仍十分有限。近年来，南极冰川融化导致全球海平面上升的科学证据日益坚实，南极生物种群生存受到威胁、塑料污染加剧等现象频发。面对日益严峻的全球生态环境危机，未来和平利用南极的环保门槛以及相应的科学技术门槛会越来越高，占据道德制高点的南极生态环境保护及其科研与实践将获得更为广泛的国际社会认同。因此，一国南极科研水平及南极生态环境保护能力，可能成为国际南极事务决策、国际南极治理规则的核心影响因素。在此背景下，南极生态环境保护议题的政治化倾向愈发明显，或明或暗、或实或虚，已成为各国提升南极实质存在、主导南极利益分配格局和竞争话语权博弈的一部分。这导致南极条约体系所坚持的生态环境保护价值共识，在具体的实现路径上出现了较大的分歧，也使得国际南极合作产生裂痕进而激化本就存在的南极利益竞争。

最为典型的例子是近年来南极海洋生物资源养护委员会有关南极海洋保护区提案的问题。一方面，在南极海洋保护区划设范围、科学依据、法律制度等问题上，多国之间存在分歧。英国、澳大利亚、新西兰、阿根廷、智利等南极主权声索国，或单独或共同提出的南极海洋保护区提案的覆盖范围，又都与其各自声索的南极领土主权周边的“专属经济区”海域之间存在重叠。(26)刘能冶：《为什么中国对建立南极海洋保护区态度谨慎》，澎湃新闻网，2018年11月22日，https：//www.thepaper. cn/newsDetail_forward_2659756，登录时间：2022年1月10日。因此，即使这些提案的海洋生态环境目标毋庸置疑，也无法令其他国家完全信服其主张与南极领土主权要求无关，也难免使非南极主权声索国保持警惕，并对南极海洋保护区提案的合理性和合法性提出质疑，进而可能激化南极主权声索国和非主权声索国两大阵营之间的矛盾。另一方面，南极条约体系实施的“协商一致同意”的议事决策机制也遭到质疑。近年来中国、俄罗斯等对相关南极海洋保护区提案投反对票的国家，时常成为国际不利舆论攻击的对象，部分学者或媒体站在南极环境保护的道德制高点上，谴责这些国家阻碍了在南极海洋环境保护上达成共识。这样的舆论环境，显然加深了南极利益相关方之间的分歧，甚至对未来南极条约体系的决策规则产生影响。

(四)新冠疫情可能促成新的国际南极治理规则

2020年新冠疫情的突然暴发和扩散，使南极生态环境安全面临全新挑战的同时，也可能对南极国际治理规则产生新的影响。2020年11月，南极研究科学委员会鸟类和海洋哺乳动物专家组发布的研究成果显示，南极地区的环境条件有利于新冠病毒的稳定存在，科考站、科考船和旅游邮轮等可能会使新冠病毒传播至整个南极大陆，给当地鲸目动物、海豹、鸟类等野生动物种群带来传染风险。(27)Scientific Committee on Antarctic Research，“New publication on Risk assessment of SARS-CoV-2 in Antarctic wildlife，” November 24，2020，https：//www.scar.org/scar-news/eg-bamm-news/risk-assessment-covid/，visited on 1 February 2022.2020年12月底智利南极基地暴发36人新冠病毒检测呈阳性、2022年1月1日比利时南极“伊丽莎白公主极地站”16人确诊感染新冠病毒等事件表明，这一研究成果已具有现实警示意义。

与世隔绝的地理环境，加上新冠疫情爆发初期南极门户国实施南极机场半封闭管理、暂停南极旅游路线、缩小南极科考队工作范围等限制措施，使南极成为最后出现新冠疫情的大陆。然而，如果全球新冠疫情长期持续，不排除在未来一定时期，国际南极政府间组织、南极门户国等对进出南极的人员、南极活动的开展等实施新的更为严格的准入条件和限制措施，进而可能促使国际社会在南极生物资源养护、环境保护等领域作出更为严格的规范。如南极研究科学委员会—国家南极局局长理事会(SCAR-COMNAP)人类生物学和医学联合专家组(JEGHBM)指出，南极已经出现了新冠病毒，为此，南极局局长理事会根据世界卫生组织等发布的资料，共同制定并同意遵循新冠肺炎预防和应对指南，每个南极门户国家都实施了严格的病毒隔离和检测程序，甚至在南极大陆上邻近的科考站之间也实施了严格的“禁止访问”政策，而且大多数南极科考项目来自法律要求接种或大力倡导接种新冠疫苗的国家，这些努力确保了南极科学实验数据的持续获得和科考人员的健康和安全。(28)“Welcome to the Joint Expert Group on Human Biology and Medicine，”https：//www.medicalantarctica.com/home，visited on 20 July 2022.

三、我国南极事业面临的挑战与机遇

南极事关人类命运、事关我国国家安全与发展。南极条约体系面临的困境已对我国南极事业的发展产生影响，这既是挑战，也是重要的战略机遇。

(一)我国的南极实际存在遭遇前所未有的遏制

美国及其盟友以及南极领土主权声索国将南极管控权或主权视为其国家核心利益，这使得在南极条约体系到期前的这二三十年间，这些国家必然会对其他国家，尤其是南极条约协商国的南极战略取向和南极活动保持高度敏感和警惕，甚至抵触和防范。2018年《美国国家安全战略》将我国定位为“战略上的竞争对手”之后，美国及其盟友对华遏制的战略思维也漫延至南极领域，对我国的南极活动进行舆论施压与现实遏制。尤其是随着我国南极实际存在的不断加强，以及近年来我国南极机场、罗斯海新科考站等重大基础设施建设的持续加快，美国、澳大利亚等国更是质疑我国的南极战略意图，认为我国是出于地缘政治和安全目的而开展南极基础设施建设，妄加揣测中国将破坏南极矿产禁令，并意图通过“冰穹A”特别管理区提案来主张南极的领土主权。(29)Stephen Chen、乔恒：《港媒：在南极，中美有场全球影响力的较量》，环球网，2019年4月30日，https：//oversea. huanqiu.com/article/9CaKrnKk9Uf，登录时间：2020年12月1日。 王慧：《中国提南极“冰穹A”行为规范，遭澳大利亚阻挠》，搜狐网，2019年7月31日，https：//www.sohu.com/a/330576396_115479，登录时间：2020年10月20日。

部分学者制造舆论，试图在国际社会中将我国塑造成一个国际南极秩序的“破坏者”和南极条约体系的挑战者。例如，澳大利亚政府建立的澳大利亚军民中心(ACMC)，于2019年8月举办了“南极2050：战略挑战和应对研讨会”，其中澳大利亚塔斯马尼亚大学的托尼·普莱斯撰文称，地缘政治的变化使南极条约体系将面临地缘政治变化的挑战，而中国将对南极科学工作的规范和模式施加影响；新西兰坎特伯雷大学的安·玛丽·布莱迪撰文称，中国经常没有报告其在南极的军事活动程度以及其某些科学项目的军事用途，中国正在稳步提高军队对南极计划的参与度。(30)Australian Civil-Military Centre，“Antarctica 2050： Strategic Challenges and Responses，”https：//www.acmc.gov.au/sites/default/files/2020-04/Antarctica%20Booklet%20Final%2020200221.pdf，visited on 20 July 2022.2020年1月2日，卡塔尔海湾时报文章称，美国及其盟友需要评估和消除中国等国带来的对其极地利益的威胁。(31)“As polar ice melts，Russia and China probe-at America’s expense，”https：//www.gulf-times.com/story/652292/As-polar-ice-melts-Russia-and-China-probe-at-Ameri，visited on 20 July 2022.

显然，我国对南极条约体系未来发展影响的不断提升，是美国等重要南极利益攸关国家将我国作为战略竞争对手加以遏制的根本原因。可以预判，当前至南极条约体系到期前，即使这些国家与我国在应对极地冰川融化、保护南极生态环境等方面具有共同利益，但相互之间南极事务合作的空间也可能会进一步缩小，上述遏制也将会随着南极条约体系到期的日益临近而愈发激烈。如近年来，澳大利亚对我国南极科考等活动的认知，已从先前的友好合作态度逐步向高度警惕甚至敌意转变。这些国家通过对我国的遏制，将南极条约体系所面临的诸多困境归因于我国的南极存在，以期压缩我国的南极战略空间，继续维护其实际管控南极以及主导未来南极制度安排的话语权。对此，我国也需加以正确认识，即这是我国南极事业不断发展过程中的正常现象，也是我国综合国力提升、南极事业快速发展的必然结果，同时，虽然这些遏制对我国南极合法权益、安全造成一定的影响，但尚不会突破国际法的框架限制对我国自由进出南极、开展南极活动造成阻碍。

(二)实施南极“人类命运共同体”理念的现实基础仍较薄弱

2018年发布的《中国的南极事业》白皮书指出：“未来，中国愿与国际社会一道，共同推动建立更加公正合理的国际南极秩序，携手迈进，打造南极‘人类命运共同体’，为南极乃至世界和平稳定与可持续发展做出新的更大的贡献”。(32)国家海洋局发布《中国的南极事业》，中华人民共和国中央人民政府网，2017年5月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-05/23/content_5196076.htm，登录时间：2021年1月10日。这是我国首次在官方文件中明确将推动构建人类命运共同体的理念纳入国际南极合作及南极事业发展政策之中。《南极条约》在其序言中有两处提及“全人类”，一是“承认为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象”；二是“在南极科学调查自由的基础上继续和发展国际合作，符合科学和全人类进步的利益”。(33)“THE ANTARCTIC TREATY，”https：//documents.ats.aq/keydocs/vol_1/vol1_2_AT_Antarctic_Treaty_e.pdf，visited on 20 July 2022.

然而从现实来看，当前的国际南极治理机制并不能完全代表全人类的共同利益。一方面，国际南极治理的决策权实际上只掌握在数量较少的南极条约协商国手中。(34)根据《南极条约》的规定，只有南极条约协商国才具有对南极事务的决策权。《南极条约》第九条规定，南极条约协商国是指在南极开展了诸如建立科考站或派遣科学考察队等实质性科研活动的南极条约缔约国。《南极条约》签订60多年以来，南极条约缔约国南极条约协商国都由最初的12个分别增至目前的54个、29个。(35)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.除12个初始南极条约缔约国是直接取得协商国地位之外，其余国家主要集中在20世纪80年代取得协商国地位。而进入21世纪以来，取得协商国地位的只有乌克兰、捷克两国，时间分别是2004年6月4日和2014年4月1日。(36)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.可见，相当长时间以来，南极条约缔约国尤其是南极条约协商国的数量并未有实质性突破，而且协商国也以欧美发达国家为主。由此可见，南极条约协商国的决策只是代表了少数具有南极活动能力的国家的利益，本质上无法像联合国一样真正代表全人类的南极共同利益，南极的开放性和包容性更多是在理念层面而非实践层面。另一方面，美、澳、英等国之间凭借其强大的南极综合实力以及相互之间的共同利益，早已形成了较强的南极实际控制网络，将国际南极治理的话语权集中在自己手中，在实质上削弱了其他协商国的话语权，在相当程度上导致国际南极治理难以形成利益分配上的多元平衡和决策机制上的多方制衡。历史也已表明，在少数几个大国的南极矿产资源利益诉求下启动的《南极矿产资源活动管理公约》，也是只在少数国家提出南极环境保护议题的情况下，仅在一年之内就使南极条约协商国一致同意对南极矿产资源问题作出了截然不同的制度安排。

由少数国家决定国际南极治理安排的现实在短期内不会改变，加之南极条约体系面临的各种不确定性因素的持续累积，我国推动构建南极人类命运共同体的内在强烈需求与复杂的国际社会外部环境尚不能完全匹配，这对于我国南极战略取向和战略任务设计来说，面临着价值理念与目标设置之间的落地衔接问题。例如，国际南极社会已就南极生态环境保护价值理念达成一致，但在南极环保议题政治化、南极利益集团化、南极环保极端化等因素的影响下，各国在南极生态环境保护路径和实现机制上的分歧日益增大，甚至愈发难以达成共识。例如，俄罗斯渔业局官员曾在2021年2月表示，南极领土主权声索国在通过国际合作和环境保护等手段来维护其自身在南极的经济利益同时，却有计划地将俄罗斯从南极渔业活动中逐渐排挤出。(37)Лента новостей，“Россию вытесняют из хозяйственного сектора Антарктики，” http：//www.morvesti.ru/news/1679/88358/，visited on 3 June 2022.

(三)我国进入南极事业发展的战略机遇期

对于我国提升南极综合实力、助力建设海洋强国来说，南极条约体系到期前是一个重要的战略机遇期。

一是国际政治经济格局和国际制度规则体系正发生深刻调整，呈现出“东升西降”的发展态势，多种新兴力量尤其是发展中国家或非国家主体南极活动的增多和能力的提升，将有利于促进国际南极合作朝着更为多元的方向发展，对于推动形成更为公平合理的国际南极秩序具有重要的作用。

二是我国作为南极条约协商国，已是国际南极治理的重要利益攸关方。在全球温室气体减排、南极科学考察、南极旅游业发展等方面，我国的参与和合作对于国际南极治理的未来发展已具有重要的影响力。科学研究表明，由于气候变暖导致的南极冰川持续融化，将在本世纪中叶导致全球海平面上升近1米左右。根据联合国环境规划署报告统计，我国的温室气体排放占全球份额的1/4左右。(38)UN Environment Programme，“Emissions Gap Report 2019，”November 26，2019，https：//www.unenvironment.org/resources/emissions-gap-report-2019，visited on 1 February 2022.2020年，我国碳排放强度比2015年降低了18.8%，比2005年降低48.4%，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面，并向全球做出了将争取在2060年前实现碳中和的承诺。(39)《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，中华人民共和国政府官网，2020年9月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，登录时间：2022年1月2日。我国在南极拥有长城站、中山站、昆仑站、泰山站以及在建的罗斯海新站共5个科考站。我国是公民赴南极旅游人数增长最快的国家，从2010—2011年度的806人上升至2018—2019年度的8149人，增长了10倍以上，占南极旅游总人数的15%左右，是仅次于美国的第二大南极旅游客源国。

三是南极条约体系是我国进入南极的基本法律保障，维护其稳定和持续有效是我国的重要利益所在。南极条约体系到期前的这一较长发展机遇期，也是我国加快建设海洋强国、实现中华民族伟大复兴的关键阶段，届时我国的综合国力和南极实力都将得到大幅提升，将确保我国能够积极应对南极条约体系面临的困境。

四、我国的应对措施建议

南极条约体系未来发展仍然是一个复杂多变的历史过程，存在诸多不确定性。建议我国保持当前南极事业发展的战略定力，并从顶层设计、能力建设、营造良好外部环境等方面提升国家的南极战略预置。

(一)尽快出台南极战略和法律

我国是少数没有出台国家南极战略或法律法规，没有明确提出国家南极利益的南极条约协商国。当前，我国应充分把握南极条约体系到期前这一战略机遇期，将南极事业纳入国民经济社会发展的总体规划和加快海洋强国建设的统一战略部署之中，尽快制定国家的南极战略，确立南极发展观，阐述我国的南极利益和南极战略取向以及维护南极条约体系及其原则的基本立场，明确《中国的南极事业》白皮书所提出的“打造南极‘人类命运共同体’”的内涵及其实现路径，提出我国南极事业发展的重点任务、主要措施及行动计划等。同时，建议加快推进我国的南极立法进程，明确南极活动主体及其南极活动的法律管辖事项、管理手段以及管理措施，实现我国南极事业发展的制度化和法律化。

(二)研究制定南极条约体系到期应对预案

一是要保持对南极领土主权或控制权竞争的高度警惕。鉴于南极复杂的地缘政治及领土主权竞争现实，建议我国在这一议题框架下持续跟踪评估他国的南极政策、南极利益以及南极活动，并对其对我国南极活动、南极利益的影响进行全面评价，在此基础上进一步提出应对南极条约体系到期被推翻的策略并作出组织架构、任务分工等实质性安排，以保障我国自由进出南极的基本权益不被限制，维护南极的和平与稳定不被破坏。

二是提前做好南极矿产资源问题的科学准备和规则准备。我国应持续加强南极地质勘探和研究，密切关注他国、尤其是具有极地资源开发能力国家的南极矿产资源政策和活动现状与发展，提升我国在未来南极矿产资源制度安排上的话语权及其科技基础，积极应对南极矿产制度再次被提上南极协商会议议事日程的可能。

(三)以南极科研和环保为核心提升我国南极综合实力

一是完善国家南极科考和研究机制。完善我国南极考察统筹协调和综合保障机制，继续加大南极科学考察投入，适时将南极昆仑站、泰山站两个夏季考察站改造为常年站，并逐步实现南极夏季科考站向全年站升级，全年科考站向全能型升级，建成一流的南极科考站及基础设施。成立国家南极科学最高权威学术机构，统筹全国的南极自然科学和社会科学研究力量，实施“国家南极大科学计划”，建立国家南极科学大数据平台，实现南极研究数据共享。设置国家南极科学基金并保障经费稳步持续增长。

二是实施南极高精尖科学技术攻关，为国家南极决策提供充分的科学支撑。以我国深海、空天等科技优势为支撑，紧跟国际南极科研前沿，开展南极地质、气候、资源等领域科研攻关。以南极大陆和南大洋生态环境保护、南极气候系统等重大科学问题为主题，资助世界前沿尖端领域的南极基础科学研究、核心技术研究以及南极人文社科领域研究，引进和培育南极“高精尖缺”人才，促进南极技术及工程领域的创新和南极治理政策创新，推动产出具有重大价值、国际影响力的南极科研学术成果。

三是提升南极环境保护能力。建立保护南极生态环境、应对气候变化的制度体系和执行机制。鼓励和促进发展南极环保技术，完善南极现场环境事故应急机制。完善“绿色考察”机制，构建南极活动绿色、低碳指标体系，分类实施南极科考、南极旅游、南极捕捞等活动的生态环境影响监测和评估，并制定相应的标准体系。在南极海洋环境保护、生物多样性养护、生态系统修复以及监测、应对气候等领域加大资金投入。

(四)促进南极旅游业高质量发展

从国家战略高度统筹南极旅游产业发展，将南极旅游作为和平利用南极空间资源、提升南极实质存在的重要领域之一，健全国家南极旅游产业管理机制。一是以市场培育为基础，尽快制定南极旅游产业扶持政策，培养南极旅游专业人才，扶持南极邮轮发展，促进国内南极旅游产业链的形成和完善，鼓励建立国内的南极旅游行业协会。建立南极旅游信息联动平台，定期发布“南极旅游发展报告”，实现与国际社会之间的南极旅游信息共享、经验交流。

二是提升我国南极科考站点的旅游规范引导、安全保障、应急搜救等能力，打造南极科考、旅游、环保之间良性互动发展的新模式，积极为南极条约体系有关南极旅游规制规范提供制度供给。

三是借鉴智利、俄罗斯等国的南极科考站建设经验，改变我国南极长城站单一科研平台的发展定位，改进设施设备，打造长城站小型综合旅游“社区”。建设南极科考站爱国、环保、科普教育基地，提升公民和企业在国家南极政策制定中的参与度。

(五)提升我国南极事业的开放与合作水平

一是探索建立“南极考察站开放共享”机制，适度开放我国的南极基础设施、平台等，为更多开展南极活动的国家、国际组织等提供更多公共产品。在国内外有影响力的媒体、智库、论坛等平台，宣传我国在应对气候变化、极地冰川融化、南极环境保护等方面的贡献，驳斥并化解反华智库或学者对我国南极活动的不实言论，定期发布我国南极事业白皮书，避免我国南极战略意图被西方话语体系任意发挥、恶意曲解。

二是推动南极利益主体多元化，积极构建南极国际治理新模式。第一，需要处理好与不同南极利益诉求国家之间的关系。例如，承认美国、澳大利亚等南极大国或强国在南极生态环境和科研等领域的贡献，坚持在南极条约体系法律框架下与美国、澳大利亚等国加强沟通和协调，增信释疑，消除南极战略误判，维护好我国南极事业发展的良好外部环境。同时，积极与阿根廷、智利、南非、土耳其等南极门户国、南极新兴国家开展在南极旅游、科考、后勤保障、培训、生态环境保护、搜救等方面的平等、互利、务实合作。第二，扩大国际南极合作的广度与深度。积极参与和支持南极研究科学委员会、国际南极旅游组织协会等南极国际组织事务，参与或主导相关南极治理议题的设置，并为其输送专业人才。加强与南极国家之间的学术交流，互办南极科学研究学术会议、论坛等，鼓励高校、科研院所积极与海外对华友好或中立的相关智库、学者开展交流合作。推动设立开放的、多国参与的南极联合科考与研究计划，共享极地科研资料和成果。

五、结语

本文通过对南极条约体系内在制度缺陷及其对应的外在现实挑战的分析，以及对南极条约体系当前面临的各类新的不确定因素的研判，全面评估了南极条约体系稳定和到期存续所面临的风险困境。不难看出，南极地缘政治格局的变化发展，是国际政治经济安全形势变化发展在南极的投射。因此，从长期来看，南极条约体系及相关国际南极治理机制是否重构，这在根本上取决于国际政治经济局势的进一步发展变化、各南极利益相关国家的战略选择，以及南极科学研究和生态环境保护是否取得突破性进展等影响南极利益和竞争格局的关键因素，同时也可能受到其他不可预测的偶然性因素的影响，这将会是一个复杂多变的历史过程，具有较强的可塑性；从当前来看，随着有关南极领土主权安排、南极矿产资源禁令、南极旅游活动等方面对南极条约体系造成的内外多重困境和压力与日俱增的情况下，国际社会对于南极条约体系到期存续的确信已受到一定程度的冲击，对此，南极条约协商国乃至南极新兴力量开始全面布局南极战略、加强南极存在，进一步助推了南极科研和生态环境保护议题的政治化倾向，加之新冠肺炎疫情在全球的肆虐，使得南极进入了一个挑战与机遇相互并存、少数国家垄断与多元主体持续博弈的关键时期。

可以确定的是，无论当前或长远，我国都已是对南极条约体系未来发展具有重要影响力的利益相关方，而我国所处的国际南极地缘政治形势也是前所未有的复杂。为保障我国自由进出南极、和平开展南极活动的根本利益所在，维护南极条约体系稳定和到期存续、推动国际南极秩序朝着更为公平合理的方向发展成为我国南极战略的必然选择。在保持当前我国南极事业发展战略定力的基础上全面开展南极战略预置已是当务之急，这既包括要从顶层设计方面填补我国南极战略和立法的空白、提前研究制定南极条约体系到期的应对预案，也包括从能力建设方面提升我国参与科研和生态环保等国际南极治理的综合实力、促进南极旅游业高质量发展，还包括从营造良好外部环境方面着力提升我国南极事业的开放与合作水平。