印孟边界争端的演变历程、影响因素及未来走向*

庞 晋 兰 江

2015年6月6日，印度总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Damodardas Modi)与孟加拉国总理谢赫·哈西娜(Sheikh Hasina)正式签署并交换了《印孟陆地边界协议》(India-Bangladesh Land Boundary Agreement，LBA)批准书。(1)“India，Bangladesh ratify historic land deal，Narendra Modi announces new $2 billion line of credit to Dhaka”，The Times of India，June 6，2015，http：//timesofindia.indiatimes.com/india/India-Bangladesh-ratify-historic-land-deal-Narendra-Modi-announces-new-2-billion-line-of-credit-to-Dhaka/articleshow/47567164.cms，visited on 15 Oct. 2021.LBA的落地正式结束了两国长达数十年的边界领土划分问题。按照协议，两国将交换约200块飞地(Enclaves)(2)飞地是一个国家领土的一部分，但被另一个国家的领土所包围。Schendel和Jones对印孟飞地的形成进行了详细讨论，参见Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves”，The Journal of Asian Studies，Vol.17，No.3，February 2002，pp.115-147；Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381。，飞地上的5万多居民需要重新确认国籍。

印孟两国的陆地边界长达4096.7千米，其边界(3)政治地理学家普雷斯科特(Prescott)定义了边界的术语：Boundary是划分国家领土的抽象线，Frontier是一个区域范畴，Border是毗邻边界领土的地区。J. V. R. Prescott，Political Frontiers and Boundaries，London：Unwin Hyman，1987. 本文中的“边界”，依照语境可表示Boundary或Border，“边境”表示Border。争端主要分成三类：交换飞地、逆权侵占(4)“逆权侵占”是指占有法律意义上不属于自己的土地。Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381；Sanjay Bhardwaj，“India-Bangladesh Land Boundary Agreement：Ramifications for India’s Security”，CLAWS Journal，Winter 2015，p.99.和6.5千米未划定的陆地边界(5)Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”，Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192.。为解决这些边界争端，印度和孟加拉国在1974年签署最初的LBA；然而，由于几十年来孟加拉国政局动荡(6)LBA最初是由印度总理英迪拉·甘地和孟加拉国总统谢赫·穆吉布·拉赫曼于1974年达成的。然而，在穆吉布于1975 年被暗杀后，随后的孟政府未能同印度政府就飞地的转让达成一致意见，LBA进展长时间停摆。See Amit Ranjan，India-Bangladesh Border Disputes：History and Post-LBA Dynamics，Singapore：Springer Nature Singapore Pte Ltd.，2018，pp.8-9.，两国关系迅速脱轨，从而导致该协议无法实施。经过37年磨砺，印孟两国于2011年达成新的LBA，(7)由于当时印度反对党在议会的反对，LBA相关法案并未获得印度议会通过，从而导致两国2011年达成的LBA没有实施。参见童宇韬：《印度国内政治行为体在领土争端问题上的作用——以印孟陆地边界争端为例》，《南亚研究》2019年第2期，第74页。新协议于2015年5月7日获得印度议会批准后生效。(8)Mahmood Hasan，“Land Boundary Agreement and Bangladesh-India relations”，The Daily Star，May 11，2015，https：//www.thedailystar.net/op-ed/politics/land-boundary-agreement-and-bangladesh-india-relations-81550，visited on 15 Oct. 2021.印孟两国花费将近41年时间，最终使LBA得以全面实施，彻底解决了两国之间的领土争端问题。

印孟领土争端源于17世纪晚期的莫卧儿(Mughal)帝国和库奇·比哈尔(Cooch Behar)土邦的战争，(9)领土争端和边界争端并不等同，边界争端除了领土纠纷外，还有划界问题；学界普遍认为印孟边界争端产生于1947年印巴分治。也有学者认为印孟边界争端起源于1905年的“孟加拉分治”计划。MD. Cholem Ullah，“Communal Impact of The Partition of Bengal in 1905 on Hindu-Muslim Relation in Bengal and Its Aftermath，” International Journal of Arts and Humanities，Volume 05，Issue 02，April 2021，pp.39-56；Amit Ranjan，India-Bangladesh Border Disputes：History and Post-LBA Dynamics，Singapore：Springer Nature Singapore Pte Ltd，2018，pp.38-39.双方在战争中占领彼此土地，被占土地就是印孟边界飞地的原

型。(10)Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves，” The Journal of Asian Studies Vol.61，No.1，February 2002，pp.118-119；B. R. Whyte，Waiting for the Esquimo：An historical and documentary study of the Cooch Behar enclaves of India and Bangladesh，Melbourne：The University of Melbourne，2002，pp.30-34；Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192.在漫长的时间里，印孟边界问题(11)边界问题的含义比较宽泛，边界争端只是其中一部分内容，对此本文不作明确界定。为确保论述清晰，本文暂将边界争端的内容概括为领土争端和划界问题。不断演变，(12)关于印孟边界争端的历史与演变，Schendel和Amit对其有详细描述。See Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves”，The Journal of Asian Studies，Vol.17，No.3，February 2002，pp.115-147；Amit Ranjan，India-Bangladesh Border Disputes：History and Post-LBA Dynamics，Singapore：Springer Nature Singapore Pte Ltd.，2018.领土争端问题夹杂着宗教矛盾和政治博弈，使得双方的利益纠葛日趋复杂。印孟在解决两国边界争端问题时都相当谨慎，既要考虑国内政治环境的变化、政策导向、民众心理，也要适时并准确地判断周边环境的变化及彼此的反应。虽然边界协议已经达成并开始实施，但印孟边界仍存在诸多问题，如非法移民、跨境走私、边境暴力、边境管理等。边界协议的达成并不意味着两国的边界问题已全部得到解决。印孟领土争端导致的紧张关系虽然得以缓和，但两国边界问题的主要矛盾转化为边境治理，这考验着两国的政治耐心和领导人的定力。

一、印孟边界争端的演变历程

印孟边界争端源于1947年的印巴分治。英国殖民者划界不明和库奇·比哈尔土邦归属印度造成的因飞地而生的印巴领土争端，共同构成了当时印巴的边界争端。边界争端严重制约着印巴关系的发展，最终导致1972年孟加拉国独立，孟加拉国继承了印巴东段的边界争端。在随后40余年里，印孟在双方的政治斡旋中努力解决边界争端。

(一)莫卧儿与库奇·比哈尔战争(17世纪晚期)：飞地起源

在印度和孟加拉国的北部边界上，散落着197个大小不一的飞地，(13)Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves”，The Journal of Asian Studies，Vol.17，No.3，February 2002，pp.115-147；Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381；Hosna J. Shewly，“Abandoned spaces and bare life in the enclaves of the India-Bangladesh border”，Political Geography，No.32，2013，pp.23-31.(图1所示)，其中123块印度飞地被孟加拉国包围，74块孟加拉国飞地位于印度。这些飞地起源于17世纪晚期莫卧儿帝国与库奇·比哈尔土邦的战争，并在1947年印巴分治后逐渐固定下来。

17世纪晚期，莫卧儿帝国和库奇·比哈尔土邦在战争期间都占领了彼此的土地，这些土地通过1713年的战争与和平条约变成飞地(chhitmahal，孟加拉语)，(14)B. R. Whyte，Waiting for the Esquimo：An historical and documentary study of the Cooch Behar enclaves of India and Bangladesh，Melbourne：The University of Melbourne，2002，pp.30-34；Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192.这就是印孟边界飞地问题的起源。英属印度统治时期，库奇·比哈尔土邦并未加入孟加拉省，其飞地在英国殖民统治时期仍然保持原状。印巴分治后，库奇·比哈尔土邦选择加入印度，其飞地也被印度所继承，这直接导致了印巴之间的领土争端。

图1 印度—孟加拉国的边界飞地(15)地图资料来源：Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，p.374.

(二)英属印度的“孟加拉分治”计划(1905)：未分界，印穆族群割裂

1905年10月16日，印度总督寇松(Curzon)实施“孟加拉分治计划”，将孟加拉省一分为二：东孟加拉和阿萨姆省属新省，首府定在达卡(Dhaka)，穆斯林居多；其余的土地仍属孟加拉省，首府仍在加尔各答(Kolkata)，印度教居民居多。(16)MD. Cholem Ullah，“Communal Impact of The Partition of Bengal in 1905 on Hindu-Muslim Relation in Bengal and Its Aftermath”，International Journal of Arts and Humanities，Volume 05，Issue 02，April 2021，pp.39-56.英属印度政府分割孟加拉既有便于行政管理的考虑，也有对印穆族群“分而治之”的动机。(17)MD. Cholem Ullah，“Communal Impact of The Partition of Bengal in 1905 on Hindu-Muslim Relation in Bengal and Its Aftermath”，International Journal of Arts and Humanities，Volume 05，Issue 02，April 2021，pp.39-56.因为对分治计划存在意见分歧，印度教徒与穆斯林的敌意与日俱增，同时分治计划激起印度教民族情绪。极端的民族运动与不可调和的宗教矛盾交织在一起，如一片热浪在孟加拉省席卷开来。

最终，由于印度各地强烈的反孟加拉分治运动，1911年英国政府同意取消孟加拉分治，(18)Amit Ranjan，India-Bangladesh Border Disputes：History and Post-LBA Dynamics，Singapore：Springer Nature Singapore Pte Ltd.，2018，p.43.印度首都也因此由加尔各答迁往德里，但这次分治运动所造成的影响持续了很长时间。英属印度政府的分治计划如同一把尖刀，在两个宗教群体中间划下一条深深的界线，由此印度教徒和穆斯林的仇恨愈演愈烈，南亚次大陆(19)1857年印度大起义失败，当英国实现了对这一地区的完全控制后，便将这一地区称为印度次大陆(Indian Subcontinent)，或简称为 “次大陆”。现在西方采用“南亚”(South Asia)一词来取代“印度次大陆”的名称，是要解构印度在这一地区的霸主地位。因为采用“印度次大陆”的称谓，实际上就已经隐含着承认印度是这一地区霸主的政治内涵。参见林民旺：《南亚的地缘政治博弈及其战略格局的演进》，《云大地区研究》2019年第2期，第112页。的百年纷争也因此不断上演。

(三)印巴分治(1947)：土邦归属印度以及划界不明造成边界争端

1.库奇·比哈尔土邦归属印度造成领土争端

二战结束后，英国在印度的殖民统治难以为继，有意撤出南亚次大陆。1947年，英国首相克莱门特·艾德礼(Clement Attlee)在议会发表关于印巴分治的演说，预示英国政府即将离开南亚次大陆，孟加拉第二次分治的命运即将到来。(20)Ian Talbot and Gurharpal Singh，The Partition of India，New Delhi：Cambridge University Press，2009，p.50.

最终孟加拉省一分为二，东孟加拉加入巴基斯坦，西孟加拉加入印度。印巴分治后两年，1949年，库奇·比哈尔选择加入印度，被西孟加拉合并，库奇·比哈尔的飞地则成为印度飞地。(21)Amit Ranjan，India-Bangladesh Border Disputes：History and Post-LBA Dynamics，Singapore：Springer Nature Singapore Pte Ltd.，2018，p.73；Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves”，The Journal of Asian Studies，Vol.17，No.3，February 2002，pp.115-147；Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381；Hosna J. Shewly，“Abandoned spaces and bare life in the enclaves of the India-Bangladesh border”， Political Geography，No.32，2013，pp.23-31.印巴两国关于飞地的领土争端由此展开。

2.划界不明带来边界争端

在1947年印巴分治的混乱时刻，英国殖民统治者从南亚次大陆撤退，以至于在划界时遗留下6.5千米未划定边界(见表1)。印巴以及后来的印孟关于划界问题发生过许多摩擦，主要是因为英国殖民者划界线(“拉德克里夫线”)(22)印巴分治时，主持划界的是英国官员西里尔·拉德克里夫(Cyril Radcliffe)，划定的界线被称为 “拉德克里夫线”(Radcliffe Line)。Joya Chatterji，“The Fashioning of a Frontier：The Radcliffe Line and Bengal’s Border Landscape，1947-1952”，Modern Asian Studies，Vol.33，No.1，1999，pp.185-242.时，把部分边界线划到河道上。由于河流改道、水土流失和洪水频发，形成许多小河岛(23)由于印孟边界河流(主要是在阿萨姆邦)的侵蚀与沉积，形成了许多小河岛，当地人称为chars。许多孟加拉国的贫民在此处寻得安身之所，但由于河岛并不稳定，有时候会因为洪水而塌陷，并带来人身危险。这些岛民不仅没有安全饮用水、医疗、教育、警察局等基本设施，还会受到逃至此处的犯罪分子和两国边境安全部队的侵犯与骚扰。Maminul Haque Sarker，Iffat Huque，Mustafa Alam，and Rob Koudstaal，“Rivers，chars and char dwellers of Bangladesh”，International Journal of River Basin Management Vol.1，No.1，2003，pp.61-80；Abdullah Khandakar，Social Exclusion of Inhabitants of Chars：A Study of Dhubri District in Assam，PhD dissertation，Sikkim University，2016；Gorky Chakraborty，“The Demographic Question in the Char Areas of Assam”，Social Change and Development，Vol.11，No.2，2014，pp.113-117；Balram Kumar，and Debarshi Das，“Livelihood of the char dwellers of western Assam”，Indian Journal of Human Development，Vol.13，No.1，2019，pp.90-101.(chars，孟加拉语)，并导致原来的边界线发生改变。(24)Kumar Anant，“Indo-Bangladesh Border Security：Issues and Concerns”，International Research Journal of Management Sociology & Humanity，Vol.8，Issue.1，2017，pp.158-164；Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192.印孟为尽可能多得边界领土大打出手，不仅给生活在小河岛上的贫民带来很大痛苦，还使边界划定变得相当困难。

表1 未划定的6.5千米边界区域(25) Dr. Abdullah Al Faruque，“Bangladesh-India Relations：A Truncated View”，http：//www.saypp.org/keyNotePaperUpload/ 16-key%20note%20paper.doc，visited on 15 Oct. 2021；Colonel Md. Mahbub-ul Alam，“Bangladesh-India Land Border：Issues and Management”， NDC E-JOURNAL，Vol.13，No.2，2014，pp.111-130.

边界划分不明以及库奇·比哈尔邦归属印度而导致的领土争端，使印巴关系长期陷入紧张状态。直到1972年，印巴分治遗留下来的划界问题和领土争端被独立后的孟加拉国所继承。

(四)孟加拉国独立后(1972—2015)：印孟边界争端的解决历程

1.1974年印孟初次签署《印孟陆地边界协议》

1972年孟加拉国独立后，印孟成为亲密的政治伙伴，双方签署部分协议和条约，以处理和解决自1947年以来悬而未决的问题。

1974年印孟签署《印孟陆地边界协议》(LBA)，该协议力求解决大部分两国边界领土问题，是一个里程碑式的边界协议。该协议涉及两国所有边界争端，如飞地交换、逆权侵占和未划定边界等。(26)Ministry of External Affairs，Government of India，“India and Bangladesh：Land Boundary Agreement”，September 6，2011，p.2，https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/24529_LBA_MEA_Booklet_final.pdf，visited on 15 Oct. 2021.按照协议，印度将获得2777.038英亩的逆权侵占土地，并将2267.682英亩相同形式的土地转让给孟加拉国(见表2、表3)。在飞地方面，印度将获得51块在孟加拉国的飞地(7110.2英亩)，孟加拉国将获得111块在印度的飞地(17160.63英亩)。(27)Ministry of External Affairs，Government of India，“India and Bangladesh：Land Boundary Agreement”，September 6，2011，p.4，https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/24529_LBA_MEA_Booklet_final.pdf，visited on 15 Oct. 2021.协议还划定了印巴分治遗留下来的划界问题。

表2 孟加拉国向印度转让的逆权侵占土地(28)数据资料来源：Ministry of External Affairs，Government of India，“India and Bangladesh：Land Boundary Agreement”，September 6，2011，p.53，https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/24529_LBA_MEA_Booklet_final.pdf，visited on 15 Oct. 2021。

表3 印度向孟加拉国转让的逆权侵占土地(29)数据资料来源：Ministry of External Affairs，Government of India，“India and Bangladesh：Land Boundary Agreement”，September 6，2011，p.54，https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/24529_LBA_MEA_Booklet_final.pdf，visited on 15 Oct. 2021。

孟加拉国政府于1974年11月批准该协议。印度方面，因需得到议会相关宪法修正案的通过，印度政府没有很快批准该协议。两国边界纠纷的解决过程并不顺利。1975年8月15日，孟加拉国首任总统谢赫·穆吉布·拉赫曼(Sheikh Mujibur Rahman)被暗杀，此后印孟关系开始滑向低谷。齐亚·拉赫曼(Ziaur Rahman)和侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德(Hussain Mohammad Ershad)两位将军在孟加拉国长期的军事统治使印孟关系更加复杂。孟加拉国政局不稳，致使印度议会以损害国家利益为由拒绝批准《印孟陆地边界协议》。(30)Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381；Colonel Md. Mahbub-ul Alam，“Bangladesh-India Land Border：Issues and Management”， NDC E-JOURNAL，Vol.13，No.2，2014，pp.111-130；Hosna J. Shewly，“Abandoned spaces and bare life in the enclaves of the India-Bangladesh border”， Political Geography，No.32，2013，pp.23-31.

1974年的LBA中，唯一有进展的是印孟达成了在达哈格拉姆-安加波塔(Dahagram-Angarpota，简称达哈格拉姆)飞地和孟加拉国大陆之间修建丁·比卡走廊(Tin Bigha)(见图2)的协议。丁·比卡走廊是一条狭长的陆地，穿过印度领土，将孟加拉国最大的飞地达哈格拉姆(Dahagram)与孟加拉国大陆连接起来。 1974年的LBA允许从该飞地通过印度领土修建一条通往孟加拉国本部的走廊(即丁·比卡走廊)，从而使达哈格拉姆继续处于孟加拉国主权之下。(31)Reece Jones，“Sovereignty and statelessness in the border enclaves of India and Bangladesh”，Political Geography，Vol.28，No.6，2009，pp.373-381.但直到1992年，印度才同意孟加拉国永久租用走廊，开放时间也只是白天一小时，随后开放时间逐渐增加，2011年实现24小时开放。(32)Haroon Habib，“Freedom from virtual captivity，” The Hindu，November 02，2011，https：//www.thehindu.com/opinion/lead/freedom-from-virtual-captivity/article2592167.ece，visited on 31 march 2022.

图2 达哈格拉姆飞地和丁·比卡走廊(33)地图资料来源：Willem Van Schendel，“Stateless in South Asia：The Making of the India-Bangladesh Enclaves”，The Journal of Asian Studies，Vol.17，No.3，February 2002，p.137。

2. 2011年印孟再次签署《印孟陆地边界协议》

经过37年政治谈判，2011年印度和孟加拉国再次签署LBA，同意交换领土和飞地，以解决双方的边界争端。2011年LBA与1974年LBA的内容大致相同，但这项协议并未立即生效。根据修正后的印度宪法第三条，联邦政府转让土地的任何协议都必须得到议会批准。因为当时反对党印度人民党极力反对，这项边界协议的相关法案被搁置。

3. 2015年《印孟陆地边界协议》的全面落实

无论是1974年还是2011年印孟两国签署的LBA，都没有得到真正执行与全面落实。这其中既有印度国内政治力量反对的阻挠，也有孟加拉国国内政治动荡的原因。而莫迪政府的上台，有力地推动《印孟陆地边界协议》相关法案在印度议会通过，并得以真正实施。

2014年印度人民党(BJP)赢得大选，莫迪政府上台后立刻推出“邻国优先”政策(Neighbourhood First)，并明确表示邻国关系将成为其外交政策的优先关键事项。 因此，莫迪政府力推LBA相关法案在议会通过，以巩固与孟加拉国的关系。2014年11月，莫迪在古瓦哈提(Gauhati)的公开演讲中保证，他的政府将促成LBA，并为阿萨姆邦的安全提供保障。(34)Sushanta Talukdar，“Land Swap to ensure Assam security：Modi”，The Hindu，November 30，2014，https：//www.thehindu. com/news/national/Prime-Minister-Narendra-Modi-addresses-BJP-workers-meeting-in-Guwahati/article60317694.ece，visited on 21 April 2022.这次演讲为宪法修正案的通过扫清了障碍。2015年5月7日，印度议会通过了关于LBA的宪法修正案，成为印度宪法第一百条修正案。最终，印度议会批准LBA。2015年6月6日，莫迪在访问孟加拉国期间，与孟加拉国总理哈西娜正式签署并交换LBA批准书，(35)“India，Bangladesh ratify historic land deal，Narendra Modi announces new $2 billion line of credit to Dhaka”，The Times of India，June 6，2015，http：//timesofindia.indiatimes.com/india/India-Bangladesh-ratify-historic-land-deal-Narendra-Modi-announces-new-2-billion-line-of-credit-to-Dhaka/articleshow/47567164.cms，visited on 21 April 2022.该协议于2016年正式得到执行。

LBA的实施极大地促进了印度与孟加拉国的关系，为两国的经贸往来创造了有利的政治环境。同时，印度此举不但加强了对孟加拉国的战略影响，也向南亚周边邻国展示了友好的政治面孔，为其“邻国优先”的南亚政策奠定良好开端。

二、影响印孟边界争端解决的因素

印孟解决边界争端的过程之所以如此艰难，主要是印度国内政治势力的阻挠和孟加拉国内政不稳所致。而要打破这种僵局，既需要印度政府扫清国内政治障碍，也需要孟加拉国恢复稳定的政治局面，从而为两国达成边界协议创造有利的政治环境。

(一)消极因素

1.印度东北各邦为维护本邦利益而反对边界协议

印孟边界争端主要涉及印度东北部地区的西孟加拉邦、阿萨姆邦、梅加拉亚邦和特里普拉邦。西孟加拉邦和阿萨姆邦因领土划分、非法移民等问题，反对边界协议的情绪最为强烈。

西孟加拉邦境内有大量孟加拉国飞地，实施边界协议意味着西孟加拉邦与孟加拉国的土地交换是以多换少。所以，西孟加拉邦对边界协议一直持反对意见。1958年的《尼赫鲁—努恩协议》要求印巴交换飞地，以解决两国之间的领土纷争，但西孟加拉邦坚决反对该协议，其邦议会直接否决了该议案，并且表示坚决反对任何将贝鲁巴里地区及其他领土从西孟加拉邦分离出去的决定。(36)Gautam Bhatia，“Land Boundary Agreements and the Constitution-I：The Bangladesh Land Swap”，https：//indconlawphil. wordpress.com/2015/05/15/land-boundary-agreements-and-the-constitution-i-the-bangladesh-land-swap/，visited on 21 April 2022.对2013年的有关边界协议宪法修正案，西孟加拉邦依然坚决反对。该邦首席部长玛玛塔·班纳吉(Mamata Banerjee)明确表示，西孟加拉邦民众不能接受用17000英亩西孟加拉邦土地去交换7000英亩孟加拉国土地。她直言：“维护与孟加拉国的友好关系固然重要，但不能以牺牲西孟加拉邦人民的利益为代价。”(37)“Present India-Bangladesh Land Exchange Pact Not Acceptable：Mamata”，Bussiness Standard，August 25，2013，https：//www.business-standard.com/article/news-ians/present-india-bangladesh-land-exchange-pact-not-acceptable-mamata-113082500 004_1.html，visited on 21 April 2022.

阿萨姆邦牵涉的利益不仅是领土问题，还有非法移民问题。2011年LBA批准后不久，阿萨姆邦地区政党阿萨姆人民联盟(Asom Gana Parishad，AGP)就表示反对，因为该邦失去了约268.39英亩土地。印度议会通过第100条修正案后，AGP煽动举行抗议活动，扰乱了古瓦哈提的正常生活。(38)Samudra Gupta Kashyap，“Assam protests against land swap deal continues”，The Indian Express，May 8，2015，https：//indianexpress.com/article/india/india-others/assam-protests-over-land-swap-deal-continues-agp-bandh-disrupts-life/，visited on 21 April 2022.在阿萨姆邦，涉及孟加拉国移民的问题都很敏感。1979—1985年，全阿萨姆学生联合会(All Assam Students’ Union，AASU)发起了一场反对孟加拉国非法移民的运动。这场运动影响深远，使得该邦包括印度人民党在内的大多数政党在涉及孟加拉国的问题上一直采取坚定的民族主义立场。(39)Uddipta Ranjan Boruah，“30 Years of Assam Accord：An Era of Historic Failure-Analysis”，Eurasia Review，July 31，2015，https：//www.eurasiareview.com/31072015-30-years-of-assam-accord-an-era-of-historic-failure-analysis/，visited on 21 April 2022.而实施边界协议意味着将有更多孟加拉国移民涌入阿萨姆邦，所以阿萨姆邦地区政党一贯反对边界协议。2015年莫迪政府签订的边界协议以及相关宪法修正案，阿萨姆邦各政党都表示反对，并且AGP积极拉票阻挠宪法修正案通过。(40)Sukanya Natarajan，“Land Swap：Can a Deal Be Clinched?”，The Hindu，May 12，2016，https：//www.thehindu.com/opinion/op-ed/land-swap-can-a-deal-be-clinched/article7032651.ece，visited on 21 April 2022.

梅加拉亚邦牵涉的利益不多，但也反对土地交换协议。该邦的国际边界协调委员会(Coordination Committee on International Border)、卡西学生会(Khasi Students Union)、卡西联邦(Federation of Khasi)、耆那教(Jaintia)和加罗人联合会(Garo People)及海涅特雷普全国青年阵线(Hynniewtrep National Youth Front)等团体都反对这一协定。他们声称梅加拉亚邦的大部分部落土地(近559.7英亩)将被用于交换孟加拉国仅约52.15英亩的土地。(41)Sukanya Natarajan，“Land Swap：Can a Deal Be Clinched?”，The Hindu，May 12，2016，https：//www.thehindu.com/opinion/op-ed/land-swap-can-a-deal-be-clinched/article7032651.ece，visited on 21 April 2022.

2.印度议会屡次不批准边界协议相关法案

根据修正后的印度宪法第三条，联邦政府转让土地的任何协议都必须得到议会批准。该修正案于1960年制定，以执行1958年的《尼赫鲁—努恩协议》，通过转让土地来解决印巴在东部和西部边界的领土争端。(42)“The Acquired Territory (Merger) Act，1960”，NEW DELHI：January 11，1960，https：//bombayhighcourt.nic.in/libweb/actc/1960.64.pdf，visited on 21 April 2022.印度议会对印孟陆地边界协议的态度一直比较消极，1974年和2011年LBA相关宪法修正案都没得到印度议会批准。直到2014年莫迪政府上台后，议会才于2015年批准《印孟陆地边界协议》宪法修正案。

3.孟加拉国内政不稳与印孟关系恶化致使印孟边界协议的推进一度停摆

1974年LBA的签订，是印度英迪拉·甘地政府与孟加拉国谢赫·穆吉布·拉赫曼政府建立的印孟亲密关系的成果。然而，随着谢赫·穆吉布·拉赫曼在1975年军事政变中遇害，印孟关系迅速跌入低谷。(43)Barbara Crossette，“Indira Gandhi’s Legacy：Vying for Mastery in South Asia”，World Policy Journal，Vol.25，No.1，2008，p.41.穆吉布遇刺在印孟之间造成巨大的信任赤字。(44)Mahmood Hasan，“Land Boundary Agreement and Bangladesh-India Relations”，The Daily Star，May 11，2015，https：//www.thedailystar.net/op-ed/politics/land-boundary-agreement-and-bangladesh-india-relations-81550，visited on 21 April 2022.之后，两国关系进一步恶化。1977年齐亚·拉赫曼出任孟加拉国总统之后，孟加拉国政府在飞地问题上采取一系列宣示主权的强硬措施，为其在印度境内飞地达哈格拉姆提供用以自卫的枪支，并且在一些飞地建立非正式行政管理机构。(45)Jason Cons，“Histories of Belonging (s)：Narrating Territory，Possession，and Dispossession at the India-Bangladesh Border”，Modern Asian Studies，Vol.46，No.3，2012，p.547.孟加拉国国内政治动荡所助推的印孟关系恶化，是印度不愿再执行1974年边界协议的主要原因之一。

1982年侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德在齐亚·拉赫曼被暗杀后成为孟加拉国总统。艾尔沙德控制的孟加拉国，其意识形态带有明显的伊斯兰色彩。在这一时期，印孟两国的关系变得十分紧张，(46)Jason Cons，“Histories of Belonging (s)：Narrating Territory，Possession，and Dispossession at the India-Bangladesh Border”，Modern Asian Studies，Vol.46，No.3，2012，p.552.印孟边界协议推进工作一度停摆。

(二)积极因素

1.莫迪政府着力解决领土争端问题

2014年5月莫迪上台后推出“邻国优先”南亚政策，并邀请所有南盟(47)南盟自由贸易区(South Asian Association for Regional Cooperation，SAARC)成立于1985年12月，成员国包括印度、孟加拉国、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡、马尔代夫。2005年11月，第13届南盟首脑会议(达卡峰会)吸收阿富汗为成员国。领导人参加其就职仪式，在就职典礼上明确表示邻国关系将成为其外交政策的优先关键事项，巩固与邻国的外交关系成为莫迪政府的首要任务。莫迪政府的“邻国优先”政策旨在通过贸易发展、连通性建设、文化切合等多种途径发展邻国关系，以巩固印度在南亚地区的主导地位。(48)杜志远：《印度“新区域主义”战略：“邻国优先”政策》，《世界经济与与政治论坛》2020年第1期，第32页；Md Abul Kashem and Md Shariful Islam，“Narendra Modi’s Bangladesh policy and India-Bangladesh relations：Challenges and possible policy responses”，India Quarterly，Vol.72，No.3，2016，pp.250-267.孟加拉国与印度特殊的地缘、历史与文化联系，成为莫迪政府“邻国优先”外交政策中的优先发展对象。能否处理好与孟加拉国的关系，直接关系到莫迪政府“邻国优先”政策在南亚地区的推进。

印孟拥有漫长的共同边界线，孟加拉国94%的陆地边界与印度接壤。边界问题悬而不决给印孟关系的持续发展带来许多不确定性。几十年的边界争端不仅阻碍着印孟关系正常发展，因边界争端滋生出来的“恐怖主义”也威胁着印度东北部地区的安全。(49)孙现朴、陈宇：《冷战后印孟关系中的主要问题及影响因素》，《南亚研究》2015年第3期，第46页。莫迪政府的“邻国优先”政策不能在印度边界局势不稳定的情况下实现。“边界的不稳定”可能会影响印度发挥其区域和全球角色的作用，(50)Tanvi Madan，“Indian Prime Minister Modi’s Foreign Policy：The First 100 Days”，Brookings，August 29，2014，https：//www.brookings.edu/opinions/indian-prime-minister-modis-foreign-policy/，visited on 29 April 2022.不利于确保其在南亚的主导地位。因此，只有解决好与孟加拉国历史遗留的边界问题，印度才能在互联互通、经济贸易、发展援助、安全保障等领域与孟加拉国展开良性合作，(51)刘磊：《莫迪政府邻国优先外交政策下的印孟关系》，《印度洋经济体研究》2022年第2期，第133页。并改善两国关系，进而确保“邻国优先”政策在南亚地区有个良好开局。

2.孟加拉国政治民主化给印孟边界协议达成创造有利的政治环境

孟加拉国自建国以来，其政治民主化进程可谓一波三折。在短暂的民主化尝试(1972—1975年的议会民主制)后，随着总统拉赫曼的遇刺和军事政变，孟加拉国进入了长达14年的军人统治时期(1977—1991年)。孟加拉国国内政局动荡不安，增加了与印度关系的巨大信任赤字，随着两国间边界问题被长期搁置。在这期间，印孟两国关于走廊租借协议、恒河水分享协议、陆地边界协议等重要议题的谈判也被屡次延后。

1990年12月，在反对党的联合抵制下，艾尔沙德总统宣布辞职，军政府倒台。随后孟加拉国成立看守政府。1991年2月27日，在看守政府主持下，孟加拉国举行第五届议会选举。孟加拉国民族主义党(Bangladesh Jatiya Party，BJP)赢得多数席位，民族主义党主席卡莉达·齐亚(Khaleda Zia)就任总理。8月，国会通过宪法第十二修正案，改变总统政体，恢复议会民主制，孟加拉国的民主化在1991年重回正轨。

此后，印孟关系也开始走向正轨。在孟加拉国民主政府执政期间，印度和孟加拉国长期保持着友好关系，两国友好的双边关系为解决边界争端创造了有利的政治条件。尤其是在谢赫·哈西娜担任总理期间(1996—2001年和2009年至今)，印孟两国在双边关系上取得重大进展。1996年印孟签署《恒河水分享条约》，2011年再次签署LBA。

3.域外大国因素使印度更加重视与孟加拉国的关系

在南亚地区，印度一国独大，其他南亚国家在国土面积、人口数量、经济总量、社会发展水平等重要方面都远不及印度。印度作为地区大国，在南亚地区秩序中处于核心地位，但中美等域外大国与南亚国家展开越来越深入、广泛的合作，不仅动摇了印度维持其地区大国主导地位的信心，同时也给其他南亚国家提供了对印度的主导地位进行对冲的机会。(52)李铭恩：《地区层次的等级制对南亚地区秩序的影响》，中国社会科学院大学2020年硕士论文，第7、16页。

美国推出“印太战略”试图拉拢印度，而超越地区层次的合作使印度不断与美国走近。但因为双方实力的不对称，动机不一，印度在两国战略合作过程中不愿失去其战略自主的传统根基。(53)王世达：《印美安全合作对印度战略自主传统的挑战》，《现代国际关系》2019年第2期，第54页。印美合作在一定程度上会削弱印度在南亚地区的影响力，降低其在南亚地区的主导地位。

另一方面，中国与南亚多国互利共赢的合作也在不同程度上动摇着这些国家依附印度的决心。中国的“一带一路”倡议在南亚地区受到越来越多的欢迎。在“一带一路”倡议的框架下，中国不仅向南亚各国提供经济和基础建设支持，还积极与南亚各国政党等政治团体建立联系，以获得南亚国家对中国在该地区发展的长期支持。中国的“一带一路”倡议提升了中国在南亚地区的影响力，同时也增强了其他南亚国家在与印度就政治和经济问题进行谈判时讨价还价的信心。

印度自分治以来一直追求大国地位并在国际上发挥重要作用，处理好南亚地区事务是实现“做有声有色的大国”的重要前提和条件。印度在南亚建立由它主导的地区秩序的目标可能会由于中美两个大国的南亚政策而增加难度。在印度看来，中美两国的南亚政策皆削弱了其在南亚地区的影响力和主导地位。因此，在中美竞争格局的大背景下，印度更加重视邻国关系，把有限的战略资源转到处理南亚地区问题上，以巩固自己在南亚地区的主导地位。印度如此紧迫、彻底地处理与孟加拉国的边界问题，并与之达成边界协议，可以看作是它在竞逐世界大国地位战略上的一个必要妥协。

尽管印度的南亚政策是为巩固在南亚地区的主导地位，但此时孟加拉国国内政治环境已经变得对印趋于友好。印孟两国关系改善营造出良好政治氛围，让两国内部曾经反对达成和执行边界协议的政治势力不再阻挠。这是印孟边界争端解决的主要推动力和决定因素。

三、印孟边界争端的未来走向

虽然印孟边界协议已经达成并开始实施，但两国边界仍存在诸多矛盾，两国的边界主要矛盾已发生转换，即由领土争端转变为边境管控与治理。

(一)印孟边境治理难题

1.非法移民

1947年的印巴分治不仅给南亚次大陆留下领土争端的祸源，还引发了“宗教移民”浪潮。英属印度被一分为二：以印度教徒为主的印度和以穆斯林为主的巴基斯坦。为躲避宗教仇杀，许多在印度的穆斯林逃往巴基斯坦，而在巴基斯坦的印度教徒则纷纷逃往印度。(54)Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319；时宏远：《印孟关系中的非法移民问题》，《南亚研究》2011年第4期，第67—68页。这次“宗教移民”浪潮涉及约1000万人。(55)孙士海：《印度的发展及其对外战略》，北京：中国社会科学出版社2000年版，第255页。

在孟加拉国独立前，500多万孟加拉人不断跨过边界进入印度。1971年印巴第三次战争前后，为躲避战乱，又有约1000万孟加拉人逃往印度。(56)Indian Ministry of Home Affairs，Annual Report 2010-2011，p.250，https：//www.mha.gov.in/document/annual-reports/annual-report-ministry-of-home-affairs-2010-2011，visited on 29 Aril 2022.由于进入印度的孟加拉移民实在过多，为维护国内政治与边境安全稳定，2005年印度根据《宪法特别条款》和1983年《阿萨姆协议》规定，宣布1971年3月25日之后进入印度而又无合法证件的外国人均被视为非法移民，将对其予以驱逐出境。(57)Anand Kumar，“Illegal Bangladesh Migration to India：Impact on Internal Security”，Strategic Analysis，Vol.35，No.1，January 2011，p.109；Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319.简言之，在1971年3月25日之前进入印度的移民拥有合法的印度国民身份，之后进入印度又无合法证件的移民则是非法移民。

过去几十年里，涌入印度的孟加拉国非法移民已超过2000万人。(58)M. Amarjeet Singh，A Study on Illegal Immigration into North-East India：The Case of Nagaland，New Delhi：Institute for Defence Studies and Analyses，8，2009，p.13；Harsh V. pant，“India’s Relations with Bangladesh”，in David Scott (eds)，Handbook of India’s International Relations，Routledge，2011，p.88；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182.除“宗教移民”外，更多非法移民是因为经济贫困和躲避自然灾害来到印度。(59)Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319；时宏远：《印孟关系中的非法移民问题》，《南亚研究》2011年第4期，第67—68页。孟加拉国人口众多，资源匮乏，自然灾害频繁，民众生存压力较大，其80%的地区位于恒河、布拉马普特拉河(Brahmaputra)、梅克纳河(Meghna)和其他河流的下游平原，常年洪水泛滥，造成人们巨大的财产和生命损失。(60)Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319.洪水期间，居住在河流沿岸低洼地区的人们往往会向印度迁移，成为非法移民。(61)Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；Sanjay Bhardwaj，“India-Bangladesh Land Boundary Agreement：Ramifications for India’s Security”，CLAWS Journal，Winter 2015，p.103.印孟地理接壤，边界地区的语言文化相近，印度自然成为孟加拉国移民与逃难的主要目的地之一，并成为孟加拉国移民最多的国家。(62)Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319.

大量孟加拉国移民涌入印度，给印度造成经济、文化、政治、安全、人口结构等各个方面的压力甚至冲击，东北各邦受其影响最甚。(63)Pushpita Das，India’s Border Management：Select Documents，New Delhi：Institute for Defence Studies and Analyses，2010，p.264；Harsh V. pant，“India’s Relations with Bangladesh”，in David Scott (eds)，Handbook of India’s International Relations，Routledge，2011，p.88；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；时宏远：《印孟关系中的非法移民问题》，《南亚研究》2011年第4期，第69—73页。许多印度人视孟加拉国移民为印度的经济掠夺者，不但抢走就业机会，造成印度公民失业，而且“人口入侵”已经改变边界地区人口结构，对当地文化造成威胁。(64)Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319.西孟加拉邦和阿萨姆邦的人口结构改变最为严重，随着孟加拉国移民逐年涌入，穆斯林俨然成为当地的主要人口群体。(65)Subhakanta Behera，“Trans-border identities：A study on the impact of Bangladeshi and Nepali migration to India”，ICRIER Policy Series，No.1，2011，pp.1-31；Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182.上世纪80年代，阿萨姆邦爆发多起针对孟加拉国移民的暴力驱逐事件。(66)A. Datta，Refugees and Borders in South Asia：The Great Exodus of 1971，London and New Delhi：Routledge，2013，p.86；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182；Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578；孙士海：《南亚的政治、国际关系及安全》，北京：中国社会科学出版社1998年版，第247页。然而，当地政党无意解决“非法移民”问题，因为孟加拉国移民多年来已经成为巨大的“票仓”，地方政党为求胜选，对其极力拉拢，更不愿开罪他们。(67)Sreeradha Datta，“India and Bangladesh：The Border Issues”， Himalayan and Central Asian Studies，Vol.7，Nos.3-4，July-Dec，2003，pp.177-192；Subhakanta Behera，“Trans-border identities：A study on the impact of Bangladeshi and Nepali migration to India”，ICRIER Policy Series，No.1，2011，p.7；Duncan McDuie-Ra，“Tribals，migrants and insurgents：security and insecurity along the India-Bangladesh border”，Global Change，Peace & Security，Vol.24，No.1，February 2012，pp.165-182.

多年来，印度政府指责孟加拉国对非法移民涌入采取纵容政策，但孟加拉国一贯否认存在“非法移民”行为。(68)Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319；时宏远：《印孟关系中的非法移民问题》，《南亚研究》2011年第4期，第69—73页。这些移民对孟加拉国经济发挥了重要作用。根据孟加拉国银行数据，2013年孟加拉国收到的境外汇款总额为145亿美元，2014—2015年增加到150亿美元。这些汇款支撑着孟加拉国经济保持约7%的GDP增长。(69)Bangladesh Bank Research Department：External Economics Division，“Quarterly flow of remittances inflows：January March 2015”，https：//www.bb.org.bd/pub/quaterly/remittance.../jan_mar2015.pdf，visited on 29 April 2022.尽管针对孟加拉国移民的暴力事件仍在增加，但孟加拉国流往印度的人数并无显著下降。(70)Amit Ranjan，“Migration from Bangladesh：Impulses，Risks and Exploitations”，The Round Table，Vol.105，No.3，2016，pp.311-319.

2.跨境走私与人口贩卖

在孟印边境，走私活动十分猖獗。有学者统计，孟加拉国约有82.61%失业青年及28.21%贫民从事非法贸易活动。另外，4.44%女性和3.70%儿童参与非法边境贸易。(71)Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578.对于孟印边境居民来说，走私是一项重要的经济活动。首先，走私货物逃避关税，可以低廉价格贩售，从而降低物价。第二，边境地区有数百万人靠走私为生，甚至有些人靠走私发家致富。(72)Sanjib Pohit and Nisha Taneja，“India’s informal trade with Bangladesh：A qualitative assessment”，World Economy，Vol.26，No.8，2003，pp.1187-1214；Willem Van Schendel，“Easy come，easy go：Smugglers on the Ganges”，Journal of Contemporary Asia，Vol.23，No.2，1993，pp.189-213.非法边境贸易已成为孟印边境居民生活的一部分和习以为常的谋生方式。尚未见有官方对双边非法边境贸易总额进行统计，但有学者估计，非法边境贸易额三倍于合法贸易额。(73)Malini Sur，“Through metal fences：Material mobility and the politics of transnationality at borders”，Mobilities，Vol.8，No.1，2013，pp.70-89.非法边境贸易活动主要集中在肉牛、毒品、武器和消费品的走私上。

孟印边境沿线大约有100条养牛走廊，每年大约有150万头肉牛被走私到孟加拉国，价值近5亿美元。(74)Robert W. Bradnock，“Introduction”，in Farooq Sobhan，(ed)，Bangladesh-India Dialogue：Vision of Young Leaders，Dhaka，Bangladesh：Bangladesh Enterprise Institute，the University Press Limited，2006，p.10；Zoor A. Rather，“India-Bangladesh border issues：Challenges and opportunities”，International Studies，Vol.50，No.1-2，2016，pp.130-144.在印度，肉牛走私一直是一个热议的政治话题。(75)Sahana Ghosh，“Chor，Police and Cattle：The Political Economies of Bovine Value in the India-Bangladesh Borderlands”，South Asia：Journal of South Asian Studies，Vol.42，No.6，2019，pp.1108-1124.作为一个印度教徒占多数的国家，印度禁止杀牛，尤其是牛的交易和走私在印度是非法的。另一方面，孟加拉国是一个穆斯林占多数的国家。在开斋节期间，孟加拉国对肉牛的需求增加，国内供不应求。需求缺口主要通过走私印度肉牛来填充。(76)Mahamudul Hassan and Ashok Bala，“An Analysis on India-Bangladesh Border Killing”，International Journal of Social，Political and Economic Research，Vol.6. No.1，2019，pp.69-83.

非法药品，特别是芬赛地(Phensedily，一种瓶装糖浆，主要用于治疗咳嗽)，在孟加拉国构成一个严重问题，大量年轻人对这种药品上瘾。1982年，孟加拉国出台的药品法禁止生产的芬赛地(77)Dr. Abdullah Al Faruque，“Bangladesh-India Border Relations：A Truncated View”，https：//nanopdf.com/download/bangladesh-india-border-problems_pdf#，visited on 29 April 2022.以及海洛因、麻醉剂等违禁药品通过边境走私流入。

印孟边境走私军火也相当猖獗。锡尔赫特(Sylhet)、拉杰沙希(Rajshahi)和迪纳杰普尔(Dinajpur)等边境地区是武器走私的主要路线。走私军火大多流向印度东北部的分离主义组织，如阿萨姆联合解放阵线组织(ULFA)、那加兰民族社会委员会(NSCN)和阿萨姆穆斯林联合自由猛虎组织(MULTA)等，以及一些极端恐怖组织，如伊斯兰国(Islamic State)、孟加拉真主卫队(Ansarullah Bangladesh Team)、孟加拉国圣战者组织(Jama’at-ul Mujahideen Bangladesh)、孟加拉国伊斯兰圣战运动(Harkat-ulJehad-al-Islami Bangladesh)等。

印孟边境地区，贩卖妇女和儿童现象非常普遍。(78)Diego Hernandez，and Alexandra Rudolph，“Modern day slavery：What drives human trafficking in Europe?”，European Journal of Political Economy，No.38，2015，pp.118-139；Erin M. Kamler，“Women of the Kachin conflict：Trafficking and militarized femininity on the Burma-China Border”，Journal of Human Trafficking，Vol.1，No.3，2015，pp.209-234；Audrey Macklin，“Dancing across borders：‘Exotic dancers’，trafficking，and Canadian immigration policy”，International Migration Review，Vol.37，No.2，2003，pp.464-500.在孟加拉国，妇女在公共生活的各个领域都处于边缘地位。贫穷的农村年轻女孩和成年妇女往往在当地妇女的引诱下被贩卖。由于孟加拉国和印度之间的陆地边界漫长且漏洞百出，孟加拉国的妇女和儿童很容易被贩卖到印度。据估计，每年大约有15000名孟加拉国人被人贩子引诱出境。(79)Bimal Kanti Paul and Syed Abu Hasnath，“Trafficking in Bangladeshi women and girls”，Geographical Review，Vol.90，No.2，2000，pp.268-276.大量孟加拉国妇女在印度从事性交易，主要是在加尔各答、孟买和德里的妓院。(80)Hosna J. Shewly，“Vulnerable bodies and dark networks of trafficking：Trade in humans at the Bangladesh-India border”，BIISS Journal (Dhaka)，Vol.34，No.1，2013，pp.1-15.由于跨境性交易增长，孟加拉国一直存在艾滋病毒传染的公共健康风险。(81)Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578.

3.边境暴力与边境围墙

印孟边境被认为是“杀手边境”(Killer Border)和世界上“最致命”(Deadliest)的边境。(82)Marie Percot，“‘Picking up the neighbours’ waste’：migration of Bangladeshi villagers to India metropolises”，Migration and Development，Vol.9，No.1，2020，pp.43-55；W. Van Schendel，The Bengal Borderland：Beyond state and nation in South Asia，London：Anthem Press，2005，pp.296-331.由于大量非法移民从孟加拉国进入印度，2000年以来印度边境安全部队(Border Security Force，BSF)在印孟边境实施了一项针对非法移民的“就地射杀”(shoot-to-kill)政策。(83)Muhammad Kamruzzaman，“Bangladesh-India Relations：Challenges and Opportunities”，Asian Studies，Jahangirnagar University Journal of Government and Politics，No.36，June 2017，pp.43-54；Saleh Shahriar，“Bangladesh-India border issues：A critical review”，Geoforum，No.124，2021，pp.257-260.据统计，2000—2020年共有1236名孟加拉国公民在印孟边境被杀害。(84)Odhikar(孟加拉国人权组织)，http：//odhikar.org/wp-content/uploads/2021/01/Border_2000-2020.pdf，visited on 29 Aril 2022.

BSF是印孟边境暴力的主要实施者。“射杀”政策除针对跨境移民外，也重在打压非法边境贸易、维护印度围墙计划、处理边界争端等。(85)Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578；Mahamudul Hassan and Ashok Bala，“An Analysis on India-Bangladesh Border Killing”，International Journal of Social，Political and Economic Research，Vol.6. No.1，2019，pp.69-83.持续的边境杀戮制造了恐惧和互不信任的政治氛围，阻碍了印孟关系的健康发展。(86)Éva Rozália Hölzle，“Between fear and hope at the Bangladesh-Assam border”，Asian journal of social science，Vol.45，No.6，2017，pp.749-778；Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578.

另一方面，孟加拉国边境警卫队(Border Guards Bangladesh，BGB)的腐败也助长了边境暴力。边境附近的孟加拉国人指责BGB收受贿赂并暗地里帮助走私。当孟加拉国公民被枪杀时，他们只是简单地与BSF交涉，BGB并没有帮助孟加拉国公民。(87)Mahamudul Hassan and Ashok Bala，“An Analysis on India-Bangladesh Border Killing”，International Journal of Social，Political and Economic Research，Vol.6. No.1，2019，pp.69-83.

印度和孟加拉国之间的印度边境围墙工程是印孟双边关系的主要矛盾之一。为防止非法移民和非法活动，包括跨境的反国家活动，1986年印度政府批准了修建边境围墙计划，分两个阶段建造两面带有探照灯的边境围墙，(88)Mansi Mehrotra-Khanna，“Security Challenges to India-Bangladesh Relations”，New Delhi：Centre for Land Warfare Studies，Working Paper，No.1，2010，p.7，www.claws.in/Working_Paper_1_MMK.pdf，visited on 29 April 2022；Saleh Shahriar，Lu Qian，and Sokvibol Kea，“Anatomy of human rights violations at the Indo-Bangladesh borderlands”，Territory，Politics，Governance，Vol.8，No.4，2020，pp.553-578；Sanjay Bhardwaj，“India-Bangladesh Land Boundary Agreement：Ramifications for India’s Security”，CLAWS Journal，Winter 2015，pp.104-105；Colonel Md. Mahbub-ul Alam，“Bangladesh-India Land Border：Issues and Management”， NDC E-JOURNAL，Vol.13，No.2，2014，pp.111-130.总长度是3326.14千米。截至2016年12月31日，已完成约2731千米的围墙工程。(89)T. G. O. India，Annual report，2016-2017，New Delhi：Ministry of Home Affairs，2017，p.37.该计划遭到边境居民和孟加拉国的反对。孟加拉国认为印度边境围墙计划违反了“1975年印孟边境管理局联合指南”，根据协议任何一个国家都不能在边界150码之内设置路障。此外，孟加拉国还认为边境围墙带有“防卫性质”，而反对印度边境围墙计划。(90)Meenu Roy，India and Her Sub-continent Neighbours New Pattern of Relationships，New Delhi，India：Deep and deep Publications Pvt Ltd，2010，p.165.

(二)印孟边境治理困境

1.两国协同治理能力有限

印孟边境地区地形复杂，平原、河流、丘陵和丛林交错，加上人口稠密(主因是两国人口总量增加和孟加拉国大量非法移民涌入印度边境邦)，治理压力使得印度边境安全部队(BSF)有点不堪重负。漏洞百出的边界线，给予非法移民、毒品走私、人口贩卖和恐怖活动较大的渗透空间，而印孟军事力量悬殊，印孟边境地区的治安任务主要由印度单方面支撑，为此，印度政府不得不增派边境安全部队人员、加建边境哨所。

虽然增派了部队人员，但囿于国内抽调、部队腐败和语言文化障碍等多种因素，BSF并没有提高边境地区的治安效果。遇到国内选举时，BSF部分人员会被抽调回国维护治安，加上近半人员培训或休假，边境部队常年处于半员运作状态。戍边部队承担额外的治安压力。(91)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，pp.374-375.BSF由于内部腐败和问责制缺失，执行力不强，没有担负起相应的治安职责。边境村庄语言文化迥异，BSF人员常因误解边境居民意图而引发军民冲突。

目前印孟边界线上有802个哨所。(92)Sanjay K. Bhardwaj，“India-Bangladesh Border Governance：Issues and Challenges”，International Studies，Vol.50，No.1-2，2016，p.121.最初，各哨所间距约9 千米，现已缩短至约4千米至4.5千米。边境哨所间距过大，加之印孟边境地区植被茂密、地势陡峭，边境部队巡逻相当困难。印度叛乱分子利用印孟边境地带的隐匿性，频繁走私武器和毒品，并越境进入孟加拉国，给两国边境安全带来相当大的不稳定。为把边境哨所间距缩短至3.5千米，印度政府于2009年批准了一项额外建造383个边境哨所的提案，预算为183.25亿卢比，预计2013—2014年完成。(93)Ministry of Home Affairs，Annual report (2014-15)，New Delhi：Ministry of Home Affairs，Retrieved from http：//www.mha.nic.in/AnnualReports，visited on 15 June 2022.然而，由于民众抗议、土地征用和法律许可的拖延，项目完成时间早已超出计划。

2.非法贸易和政治不配合暴露两国协同治理意愿不足

印孟边境的非法贸易已形成一个巨大的市场。非法贸易所得可以逃避关税，低风险高利润的非法贸易成为边民“正常生活”的一部分。如今非法贸易总额是合法贸易总额的一倍以上。(94)Suparna Basu and Debabrata Datta，“India-Bangladesh trade deficit and misaligned bilateral exchange rate：Can Bangladesh draw lessons from Indonesia?”，Journal of the Asia Pacific Economy，Vol.12，No.10，2007，pp.76-102.走私者通过人力、自行车、火车和船来偷运货物。大多数时候，走私者和非法移民可以贿赂边境部队人员，越境进入印度。两方群体已形成“常态化”交往模式，走私货物、肉牛和人都有详细价目表。(95)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，p.373.

印度政府多次尝试遣返非法移民，但孟加拉国政府一贯拒绝接收任何所谓的“被驱逐的孟加拉国人”。(96)Sanjay K. Bhardwaj，“India-Bangladesh Border Governance：Issues and Challenges”， International Studies，Vol.50，No.1-2，2016，p.122.对移民遣返的政治分歧致使两国关系疏远。同样，印度地方邦的政客们视这些非法移民为“票仓”，往往向边境稽查人员施压，而边境稽查人员在上级的压力下，大多数时候不会盘问可疑过境人员，(97)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，p.380.这等于纵容非法移民。

3.印孟边境治理中的人权成本与安全收益失衡

在维护印孟边境治安过程中，二十年间一千多名孟加拉国人被BSF射杀。(98)C. R. Abrar，“Killings at the Bangladesh-India border”，The Daily Star，Jan 17，2020，https：//www.thedailystar.net/opinion/human-rights/news/killings-the-bangladesh-india-border-1855045，visited on 15 June 2022.其中最不人道的是2011年的“费拉尼”事件。2011年9月，15岁的孟加拉国女孩费拉尼·卡顿(Felani Khatun)从印度非法越境回孟加拉国时，裙子被边境围栏的铁丝网挂住了，她惊慌失措的尖叫引来了BSF，被BSF人员阿米娅·高希(Amiya Ghosh)射杀，尸体挂在印孟边境围栏的铁丝网上。BSF的暴行引发孟加拉国强烈抗议，印度政府迫于舆论压力逮捕了阿米娅，但2013年无罪释放。印孟分别于2011年和2018年签署非致命武器使用的相关协议，但被BSF视如废纸。BSF长期滥用暴力已造成严重的“人权赤字”，BSF在许多边民和孟加拉国人心中已成为“恶魔”的代名词。

印孟边境安全问题并未因为BSF的暴力执法而有所缓解。印度政府多次谴责孟加拉国政府为印度东北部叛乱分子非法活动提供庇护。阿萨姆联合解放阵线(ULFA)、全特里普拉猛虎组织(ATTF)、特里普拉民族解放阵线(NLFT)和波多兰民族民主阵线(NDFB)以及来自印度东北部的其他叛乱组织在孟加拉国的吉大港(Chittagong)、科格拉焦里(Khagrachari)和锡尔赫特地区建立基地，以走私军火、组织策划叛乱活动。(99)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，pp.371-372.叛乱分子在东南亚军火市场购买武器和弹药，然后运到孟加拉国的考克斯集市(Cox’s Bazaar)，最后通过密林密布的米佐拉姆邦、特里普拉邦和梅加拉亚邦运送至印度。(100)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，p.372.印度曾向孟加拉国提交一份176个叛乱团伙名单，以及一份隐匿在孟加拉国的72名叛乱头目名单和一份79名同伙名单。(101)Pushpita Das，“India-Bangladesh Border Management：A Review of Government’s Response”，Strategic Analysis，Vol.32，No.3，May 2008，p.372.但孟加拉国拒绝合作，不承认在其领土上存在叛乱分子基地，并反斥印度干涉其主权事务。叛乱分子的跨国犯罪活动给印孟边境安全治理带来巨大的挑战。

四、结语

孟加拉国自独立以来，印孟边界问题的主要矛盾是领土争端，2015年《印孟陆地边界协议》的实施基本上解决了两国的领土争端与划界问题。达成并实施边界协议并不意味着印孟边界问题全部获得解决，领土争端的矛盾虽然暂时缓和，但非法移民、跨境走私、边境暴力与边境管理等问题逐渐上升为印孟边界问题的主要矛盾。目前印孟面临着协同治理能力与治理意愿不足的局限和叛乱分子与恐怖主义的威胁。印孟边界问题已由领土争端等传统安全问题转向边境管控与治理等非传统安全问题。印孟边境治理困难重重，究其原因，不仅仅是边境安全部队力量的不足，更重要的是印孟两国缺乏信任和政治意愿。印孟两国没有表现出相当的政治决心，建立以共商共建为原则的边境管理机制，才导致两国边境安全冲突不断和边境暴力执法屡禁不止。印孟边境治理是一个巨大的挑战。如何管控边境冲突与治理边境乱象，促进边境安全生态、政治生态、经济生态的有序化、正常化，正在考验印孟两国政府的政治意愿与治理能力。