基于政策文本分析的江苏省科技创新政策研究

鲁 旭

(江苏省科学技术情报研究所，江苏 南京 210042)

0 引言

研究和实践表明，系统性创新政策由政策理念转化为政策实践，必须依靠各种政策工具的合理搭配、有效运用来实现创新政策目标，以促进经济不断增长和社会持续发展。Lundvall等[1]把创新政策定义为“为实现国家目标，政府能够而且已经实行的关于推进科学、技术知识的生产、扩散和应用的公共政策”。科技创新政策在政策实践中，主要有“科学政策”“科技政策”“创新政策”和“科技创新政策”等表现形式，是一个复杂的政策体系。科技创新政策具有系统性、协调性、多层次性、广领域性等特征。本文认为，科技创新政策作为公共政策的一种，是在推动科技创新发展的进程中起到重要政策刺激作用而采取的具体措施集合。

为系统分析目前江苏科技创新政策在政策工具选择、匹配、组合时的效果，本文基于政策文本，从“科技创新政策维度属性”“科技创新政策工具属性”两个维度构建、设计了科技创新政策的分析框架，对2011年1月—2020年12月江苏省委省政府及其他省级部门出台的、涉及科技创新的仍然有效的50份地方规范性政策文本进行了系统维度分析。在此基础上，分析提出江苏制定科技创新政策和完善政策体系有针对性的参考建议，为江苏及区域科技创新政策的制定提供可借鉴的经验。

1 基于政策文本分析的科技创新政策分析框架构建与设计

文献计量法、内容分析法都是常见的科学研究及情报研究方法，在政策文本分析研究中被广泛使用。科技创新政策具有系统性，需要构建一个整体性的政策分析框架，从多维度进行审视和分析。在构建科技创新政策分析框架前，首先探讨科技创新政策的“维度属性”和“工具属性”。

1.1 科技创新政策维度属性

本文主要从政策发布时间、形式、机构角度，采用文献计量法进行科技创新政策属性分析。

政策发布时间从点上看，具体到某年某月某日，从一段时间或不同时间段看，在政策发布密度上表现出或集中发布或较少发布等特征。从政策发布形式看，主要有“通知”“意见”“办法”“规划”“纲要”“条例”“细则”“方案”等形式，一般以“通知”“意见”“办法”形式发布居多，“条例”较少，形式不同的政策强度也不同。从政策发布机构来看，以省级层面为例，一般为省委、省政府及省委办公厅、省政府办公厅，以及省科学技术厅、省财政厅等省政府组成部门，部门级别不同，政策影响力也不同，政策影响力本文称之为“政策效力”，部门级别越高政策效力也越大。

使用文献计量法分析科技创新政策的发布时间、形式、机构，可以总结一定时期内科技创新政策发布的密度、强度和效度等特征与规律。

1.2 科技创新政策工具属性

根据Rothwell等[2]提出的创新政策工具分类标准，并借鉴其提出的技术政策“三分法”和斯坦米勒的“四分法”[3]，将科技创新政策工具划分成供给侧政策、环境侧政策、需求侧政策3种类型，如表1所示。该种分类方法能显示政策采用了何种手段和措施而发挥作用，能够有效地引导政策体系的构建，因而得到广泛的运用。

表1 科技创新政策工具属性

1.3 分析框架构建与设计

在探讨科技创新政策的“维度属性”和“工具属性”基础上，本文尝试基于文献计量法、内容分析法，从“科技创新政策维度属性”“科技创新政策工具属性”两个维度来构建、设计科技创新政策的分析框架，如图1所示，并以此分析江苏科技创新政策的特点、规律，进而分析存在的不足。

图1 基于政策文本的科技创新政策理论分析框架

2 江苏省科技创新政策文本选择与统计分析

本文所选取的科技创新政策文本，以公开性、有效性、相关性为原则，主要从江苏省政府及江苏省各级政府部门，特别是江苏省科学技术厅等网站上搜集，并查询“中国科技政策网”“万方数据库”，以及内部政策汇编、其他政策资料进行补充，以保证政策文本实证分析的完整性、严谨性。本文所选取的政策文件均是江苏省政府及各部门发布的全省范围内现行有效的政策文件，不包括江苏省各市县单独发布的政策文件。

2.1 政策文本选择

以“江苏省”“科学政策”“科技政策”“创新政策”和“科技创新政策”为关键词，本文检索、搜集了2011年1月—2020年12月江苏省委省政府及其他省级部门出台的地方规范性政策文件文本。经过筛选、清洗，剔除已失效或相关性不高的政策文本，最终选取了江苏省涉及科技创新的有效性政策文本50份，将其作为样本研究对象按照发文时间由近及远的顺序进行编号，如《关于印发〈江苏省科技创新券试点方案〉的通知》，将其编号为“1”，以此类推编号至“50”。

2.2 政策文本统计分析

从发布政策密度看，2011—2020年间江苏省颁布的科技创新政策文件密度大小随年份变化较大，其中，发布政策密度较大的年份是2016年和2018年，分别发布政策文件10份、14份。这2年科技创新政策发布量占10年间发布科技创新政策文件总量的48%(见图2)。

图2 江苏省科技创新政策发布密度

从发布政策强度来看，50份科技创新政策主要是“通知”“意见”“规划”“办法”，以及“细则”“实施方案”“条例”等表现形式。按照“条例”“通知”“意见”“规划”“办法”以及“细则”“实施方案”类别由强到弱分成4个区间，以“通知”形式发布的“意见”“规划”“办法”“细则”“实施方案”按政策文本实际形式归入相应类别进行统计。经统计分析，处于政策强度最强区间的“条例”仅1条，仅占10年间发布科技创新政策文件总量的2%；政策强度次之为“通知”“意见”27条，占10年间发布科技创新政策文件总量的54%；政策强度再次之的“规划”“办法”13条，占10年间发布科技创新政策文件总量的26%；处于政策强度最弱区间的“细则”“实施方案”共9条，占10年间发布科技创新政策文件总量的18%。

从政策发文机构来看，发文单位涉多个单位，有单独发文，也有联合发文，发布政策文件数较多的依次是江苏省人民政府、江苏省人民政府办公厅和江苏省科学技术厅，如表2所示。联合发文的主要是江苏省科学技术厅、江苏省财政厅。

表2 2011—2020年江苏省科技创新政策发文机构分布

2.3 政策文本编码

对选取的50份2011—2020年江苏科技创新有效政策文件，以政策条款为基本单元对其进行编码。具体编码方法是：以人才措施、信息支撑、资金支持、政府采购、服务外包等13种政策工具赋予编码号，例如：“5-8，5-15”表示编号为“5”的政策文本《关于印发江苏省推进高新技术企业高质量发展若干政策的通知》的第8条款、第15条款；“7-4-2”表示编号为“7”的政策文本《关于推动生物医药产业高质量发展的意见》的第4章节第2条款。“—”表示所有编号政策文本都不涉及该项政策工具内容。如果某项政策文本综合使用多种政策工具，则将该项政策使用的所有政策工具都记录来下，按照政策措施内容先后顺序以“1-2，2-2，3-3……”序列加以标记，如表3所示。

3 江苏省科技创新政策统计分析

以科技创新政策的“维度属性”和“工具属性”两个维度，引入政策工具作用机制模型，对选取的2011—2020年50份江苏科技创新政策文本总计258条政策条款进行频度统计和分析。

3.1 科技创新政策维度属性分析

本文从政策发布时间、形式、机构角度，采用文献计量法对江苏科技创新政策的维度属性进行了统计。基于统计基础数据，从政策密度上看，2016年和2018年江苏发布科技创新政策文件密度较大。这与江苏2016年8月提出“深入实施创新驱动发展战略”，以及之后的战略部署实施时间上高度重合。从政策强度上看，整体而言，10年间江苏发布科技创新政策文件中“通知”“意见”“办法”占40份，占10年间发布科技创新政策文件总量的80%。从政策发文机构来看，发文单位涉及面较广，其中，单位联合制定发布政策文件占总发布政策量的90%。

政策效力由政策发布机构的行政级别决定，本文采用1～5分的评分标准给予赋分，如表4所示。按照赋分标准及赋分分值测算，虽然江苏省人民代表大会颁布的政策赋分高，单个政策效力最强，但2011—2020年江苏省人民代表大会颁布的政策法规仅1条，政策总体力度不强；江苏省政府组成部门各委、局、办发布的规划、方案、细则、通知等政策赋分较低，单个政策效力不强，但2011—2020年间江苏省政府组成部门发布的政策体量最大，政策总体力度较强。

表4 科技创新政策效力

3.2 科技创新政策工具属性维度分析

从创新政策工具维度分析，表5统计结果显示，2011—2020年江苏科技创新政策中供给侧政策工具使用频数占比为45.35%，环境侧政策工具使用频数占比为49.22%，需求侧政策工具的使用频数占比为5.43%，其中，环境侧政策工具使用频数最高，需求侧政策工具使用频数最低。

表5 2011—2020年江苏科技创新政策文本政策工具内容统计分析

在同一类政策工具中，各种政策措施使用频度也各不相同。如在环境侧政策工具中，“法规管制”使用频数最多，达42次，占所有环境侧政策工具的33.07%，其次为“金融支持”“策略性措施”“目标规划”，使用频数占比依次为25.20%，18.11%和14.96%。

3.3 科技创新政策工具作用机制分析

分析科技创新政策维度属性和工具属性后，引入政策工具作用机制模型，进一步分析科技创新政策工具如何影响和促进科技创新活动/科技创新过程(见图3)。

图3 科技创新政策工具作用机制模型

借助科技创新政策工具作用机制模型可以看出，各类政策工具虽共同作用于科技创新活动/科技创新过程，但作用大小有所不同。供给侧政策工具对科技创新活动/科技创新过程起到“推动”作用，环境侧政策工具对科技创新活动/科技创新过程起到“影响”作用，需求侧政策工具对科技创新活动/科技创新过程起到“拉动”作用。从作用力大小看，相比较而言，供给侧政策工具作用于科技创新活动/科技创新过程力度最大，需求侧政策工具次之，环境侧政策工具最小。

从江苏近10年发布的有效科技创新政策属性和工具属性分析结果看，环境侧政策工具、供给侧政策工具、需求侧政策工具均有分布和一定占比，但对科技创新活动/科技创新过程的作用强弱排序依次为供给侧政策工具、环境侧政策工具、需求侧政策工具。

4 江苏科技创新政策存在的问题

(1)从科技创新政策维度属性看，科技创新政策的密度、强度、力度分布不均，推进政策目标实现的整体合力不强。

从政策发布时间看，江苏科技创新政策的发布时间能够清晰反映江苏推动创新驱动发展的脉络，江苏科技创新政策的发布与江苏社会经济发展具有一致性，能够及时使用政策工具为江苏社会经济发展营造良好的科技创新政策环境。但政策密度分布不均，表现为江苏发布科技创新政策在时间线上下波动，表明江苏在营造科技创新政策环境方面空间还很大。统计显示，江苏科技创新政策发文形式主要是以“意见”“通知”“办法”为主，规范性、约束性较强，以行政管制为主要方式。从政策制定发文机构来看，战略性、综合性层面的政策主要发文机构是江苏省委省政府及江苏省人民政府办公厅，以环境侧政策工具为主。在省级部门中，单独发文及联合发文数量最多的是江苏省科学技术厅，主要为基本层面的供给侧政策工具，多为执行和实施类的规划、方案和实施细则。其他的科技创新政策发文单位涉及财政、人社、信息、教育、知识产权等归口管理部门。

从政策总体效力看，具有法规性质的单个赋分较高的政策份数很少，虽然单个政策效力强，但政策总体效力不强；江苏省政府组成部门各委、局、办发布的“规划”“方案”“细则”“通知”等政策赋分较低，单个政策效力不强，但政策体量最大，政策总体力度较强。这表明江苏科技政策文本中政策效力强的法规性政策总体偏少，各层级的科技创新政策效力差异较大，在一定程度上影响了共同推进政策目标实现合力的形成。

(2)从科技创新政策工具属性看，科技创新政策工具整体比例失衡，科技创新政策整体效能被弱化。

整体而言，目前江苏科技创新政策偏重于环境侧和供给侧政策工具的使用，特别是环境侧政策工具使用频数最高，其次为供给侧政策工具。相比较而言，需求侧政策工具使用十分不足，仅14条，占比仅5.43%。高频率使用环境侧政策工具，反映出江苏高度重视对创新活动/创新过程的引导和支持，积极营造有利于科技创新活动的政策环境。环境侧、供给侧、需求侧3个层次政策工具整体比例严重失衡，很大程度上削弱了科技创新政策工具的整体效能。

这种不均衡性也表现在同一层面的政策工具使用方面。如在需求侧政策工具中，“政策采购”“海外机构管理”两项政策工具使用频数较多，而“服务外包”仅1次，“贸易管制”没有被使用。需求侧政策工具同一层面的政策工具使用频数高低不一，甚至缺失。“外包服务”占比过低，“贸易管制”缺失，将在很大程度上影响创新活动/创新过程相关研发服务委托外包，或主动有效防控技术贸易管制风险。

(3)从科技创新政策工具作用机制看，注重环境侧、供给侧政策工具的作用，需求侧政策工具的拉动作用不够明显。

江苏近10年发布的50份有效科技创新政策分析结果显示，环境侧政策工具、供给侧政策工具、需求侧政策工具在政策工具箱中均被使用，具体来说，注重环境侧政策工具的影响作用、供给侧政策工具的推动作用，但对需求侧政策工具的拉动作用重视不够。

基于库克和布兰科兹克区域创新系统理论，采用整体性观点看待科技创新政策工具作用机制模型中的环境侧、供给侧、需求侧政策工具及其作用可以发现，50份江苏科技创新政策中关注全局性(创新规划)“面上”和针对性(创新主体)“点上”的环境侧政策工具、供给侧政策工具发挥了显著的影响和推动作用，而关注创新链条(创新过程)“线上”的需求侧政策工具拉力明显不足。如果将科技创新活动/科技创新过程理想化成线性过程，则处于科技创新活动/科技创新过程一端供给侧政策工具的推动力十分强劲，而另一端需求侧政策工具的拉力十分弱小，进而势必影响科技创新政策整体效力。

5 完善江苏科技创新政策的对策建议

5.1 提升科技创新政策总体效力，增强推进各项科技创新政策目标实现的整体合力

科技创新政策包括省级层面科技创新政策的发文形式、时间、机构与科技创新发展大环境及要求存在的相关性。江苏省从“十一五”提出“增强自主创新能力，加快建设创新型省份”，到目前“十四五”提出“到2025年，科技强省建设取得阶段性重要进展，基本建成具有全球影响力的产业科技创新中心”，从深入推动创新驱动发展到高质量发展，江苏在从“科技大省”向“科技强省”的迈进过程中，科技创新政策发挥了重要作用，与江苏社会经济发展相关性明显。

推动江苏社会经济创新发展，需要进一步健全完善激励创新的政策法规体系，其中，作为政策法规体系重要组成部分的科技创新政策体系也必须进一步完善。要保持政策体系的弹性和与时俱进[4]，科技创新政策发布的密度、强度分布以及总体效度都要体现和适应江苏社会经济创新发展，科技创新政策应保持前瞻性和长期一致性，进而增强推进各项科技创新政策目标实现的整体合力。

5.2 重视需求侧科技创新政策工具，合理组合搭配供给侧、环境侧、需求侧政策工具

供给侧政策工具、环境侧政策工具、需求侧政策工具的合理选择及其组合实施，反映了科技创新对政策的需求及政策效果。无论是需求侧改革还是需求侧管理，扩大内需、构建“双循环”新发展格局，主要矛盾已经逐渐向需求侧转移，科技创新政策工具从需求面政策为主向供给面和环境面政策为主转型，反映在科技创新政策层面即为对科技创新政策有效需求不足。

进一步激发科技创新的原动力，江苏应全方位融入全球创新网络，积极培育经济发展新动能，创造科技创新作用充分发挥的良好政策环境。一方面，从顶层政策设计上，通过政府增加干预，政府功能要从“资金性”到“服务型”，这包括狭义的为创新活动提供的可产品化的具体服务，如基础研究投入、科技资源共享、公共研发平台等，也包括广义的政策供给、创新环境营造等。围绕科技管理全链条和创新活动全过程合理配置科技服务资源，从科技资源配置使用到科技人才评价激励，再到科技创新生态营造，合理有效搭配供给侧、环境侧、需求侧政策工具，更加重视各类政策工具的使用及平衡性分布，营造良好的科技创新生态环境。另一方面，主动顺应创新全球化趋势，重视科技创新政策需求侧政策工具，以更加开放的姿态融入全球创新网络、集聚全球高端创新要素，积极培育和转换经济发展新动能。在供给侧、环境侧、需求侧多种政策工具合理选择与协调配合的同时，提高需求侧政策工具使用的频度与效能。具体做法可在制定相关政策文件时，有针对地增加“政府采购/购买”“服务外包”“技术标准(技术贸易、进出口)”等需求侧政策工具条款，采用政府采购/购买、外包服务、技术标准等手段减少开放市场的不确定性。

5.3 重视政策工具“三驾马车”作用，实现供给侧、环境侧、需求侧政策工具动态平衡

把科技创新政策工具作用机制模型放入Freeman的创新系统论中[5]，创新是一个网络、一个系统。Lundvall[6]也认为，“生产的结构”和“建立制度”是用于“共同界定创新系统”的两个最重要维度。科技创新政策要注重激发网络中参与创新的各主体作用，同时，科技创新政策要重视网络内各主体之间因知识的创造、传播和应用而产生的联系。换言之，科技创新政策是一个政策体系，需要供给侧政策工具、环境侧政策工具、需求侧政策工具“三驾马车”对科技创新活动/科技创新过程作用力的平衡。

一方面，适当增强需求侧政策工具的“拉动”作用，使供给侧政策工具、环境侧政策工具、需求侧政策工具对科技创新活动/科技创新过程的“推动”“影响”“拉动”作用达到动态平衡状态。另一方面，重视要素政策和关联政策，出台更多有利于知识创造(成果技术)、知识传播(知识扩散)、知识应用(知识转移)的政策，适当实施和增加促进创新主体合作，或通过建立更多技术转移机构和服务中心，及时动态调整战略层、综合层、基本层政策工具，增强科技创新政策的适时性和灵活性，并根据实施效果及时发布补充规定，予以动态微调，以到达3个层面政策工具最佳优化组合，提升知识流动速度，增强知识转移强度，最大限度地发挥科技创新政策的组合效应，以形成促进江苏省创新驱动发展各项政策落实的最大合力。