吊销机动车驾驶证行政诉讼类案监督实践

2022-09-07黄金娜柯佳丽

中国检察官 2022年14期

● 黄金娜柯佳丽/文

2022年4月18日，最高检发布了第三十六批指导性案例，这是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布指导性案例，突出类案监督对公正司法、依法行政的促进作用，遵循行政检察的能动性，充分体现了行政检察监督的更高质效。其中，由福建省检察机关办理的“卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案（检例第146号）”入选本批指导性案例。本文围绕该案办理的重点问题和特色价值，对实践中如何通过对吊销机动车驾驶证的个案监督带动类案件监督，实现裁判尺度和执法标准的统一进行探讨。

一、基本案情

2013年5月1日21时许，卢某酒后无证驾驶无牌两轮摩托车行驶时,车右侧碰撞路边行走的行人吴某,致其轻微伤。经鉴定,卢某的血液酒精浓度为255mg/100ml,已达醉酒驾车标准;经某市公安局交通警察支队（以下简称“市交警支队”）某大队交通事故认定,卢某应负该事故的全部责任。市交警支队某大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第99条规定，对卢某无证驾驶无号牌摩托车的行为作出罚款300元的处罚。经某市某区人民检察院提起公诉后,某市某区人民法院于2013年7月9日作出刑事判决,判决卢某犯危险驾驶罪,判处拘役3个月,并处罚金人民币3000元（判决已生效，300元罚款已折抵）。2013年7月5日,市交警支队根据《道路交通安全法》第91条第2款规定,决定吊销卢某的机动车驾驶证,该处罚决定已于2013年7月12日送达。

卢某不服市交警支队吊销其机动车驾驶证的处罚决定，以其已取得的准驾车型C1驾驶证与涉案违法行为没有关联性,不应予以吊销为由起诉至某市某区人民法院，诉请判令撤销市交警支队该处罚决定。2013年9月24日，某市某区人民法院作出一审判决。该院经审理认为，涉诉市交警支队所作的吊销卢某机动车驾驶证的行政处罚于法有据，卢某关于其已取得的准驾车型C1驾驶证与违法行为没有关联性,不应予以吊销的主张,没有法律依据,不予采纳。市交警支队所作行政处罚决定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,量罚适当,依法予以维持。

卢某不服一审判决，向某市中级人民法院提出上诉。2013年12月11日，某市中级人民法院作出二审判决。该院经审理认为，卢某因醉酒无证驾驶已经受到了刑事处罚,同时因无证驾驶无牌摩托车,受到了行政罚款处罚。现市交警支队又以卢某醉酒驾驶而吊销其小型汽车驾驶证,该行政处罚显然与之前卢某已经受到的刑事处理和行政处罚存在逻辑上的矛盾。本案中, 卢某因为醉酒且无证驾驶,已经承担了刑事责任,市交警支队在没有法律法规特别规定的情况下吊销其小型汽车驾驶证,系属不当,应予撤销，故判决：一、撤销某市某区人民法院所作的一审行政判决；二、撤销市交警支队所作的吊销卢某机动车驾驶证的行政处罚决定。

市交警支队不服，向检察机关申请监督。

二、检察机关办理卢某案的重点和特色分析

（一）聚焦案件争议焦点，检察机关精准提抗

2014年9月，市交警支队承办民警向某市人民检察院递交了检察监督申请。接到监督申请后，某市人民检察院严格依法履职，认真调查核实，对相关案件事实进行梳理后，查明卢某同一行为存在三个违法情形，并厘清了不同违法情形应被处以不同的行政、刑事处罚。在此基础上，对争议焦点“醉酒驾驶吊销机动车驾驶证”提出准确理解。

审查过程中，承办检察官找到了一条至关重要的法律依据，即国务院法制办公室2012年出台的《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》，其中指出：“《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚,不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。”

被诉行政处罚决定是基于行为人实施严重危害道路交通安全的违法行为，认为允许其继续驾驶机动车或将危及公共安全，由此作出终止其驾驶许可的决定。这是对违法行为人道路交通安全和法律意识的一种否定性评价，与违法行为人实际持有驾驶证的准驾车型无关，也与其实施违法行为时实际驾驶的机动车类型无关。某市人民检察院检察委员会讨论认为，基于立法目的、执法后果等角度，交警部门的行政处罚决定是依法做出的，二审适用法律错误，应予以监督纠正。

2015年3月，某市人民检察院向某市中级人民法院提出再审检察建议，未被采纳。经讨论研究，在对法院不采纳意见作进一步阐述的基础上，某市人民检察院决定跟进监督，向福建省人民检察院提请抗诉。

（二）检察机关上下一体，两级联动接续监督

福建省人民检察院经审查某市人民检察院抗诉意见认为，二审判决适用法律确有错误，于2019年9月30日，向福建省高级人民法院提出抗诉，认为《道路交通安全法》第91条第2款规定，“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证”，其中“吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任”，并非可选择的处罚措施，根据《行政处罚法》第4条第2款关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，卢某在道路上醉酒驾驶机动车，是危害公共安全的行为，交警部门在卢某被追究刑事责任后，对其处以吊销所有准驾车型驾驶资格的处罚符合法律规定。

2020年5月21日，福建省高级人民法院采纳检察机关的抗诉意见，撤销某市中级人民法院二审判决，维持某市某区人民法院一审判决。

（三）能动履职类案监督，办理一案治理一片

针对福建省因吊销机动车驾驶证行政处罚引发的行政复议、行政诉讼案件日益增多，类似案件社会影响较大，具有一定代表性，行政执法与司法裁判对法律的理解和适用存在认识分歧，影响执法公信力和司法权威性等问题，福建省人民检察院主动加强与福建省高级人民法院、福建省公安厅沟通协调，围绕“吊销机动车驾驶证是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格，还是只剥夺某一准驾车型资格”问题进行座谈研讨，就吊销机动车驾驶证执法标准及相关行政诉讼裁判问题达成共识。

2021年3月19日，福建省公安厅下发《关于进一步规范吊销机动车驾驶证行政案件办理的通知》，要求加强源头管理，把吊销机动车驾驶证相关规定内容纳入申领机动车驾驶证的安全文明驾驶常识考试题库；同时，鉴于吊销机动车驾驶证行政处罚减损被处罚人权益，对被处罚人影响重大，要求规范告知当事人、集体讨论、法制审核等办案程序，严格车辆状况和驾驶人酒驾情况的事实认定，综合考量违法驾驶者的违法事实、性质、情节以及社会危害程度，作出是否吊销机动车驾驶证决定，体现合法、慎用、过罚相当原则。

2021年4月30日，福建省人民检察院与福建省高级人民法院印发会议纪要，就检察机关和人民法院正确执行《道路交通安全法》，办理吊销机动车驾驶证行政诉讼案件提出具体要求，统一司法裁判尺度。

截至目前，福建省未再出现涉吊销机动车驾驶证行政案件执法标准及相关行政诉讼司法裁判标准不统一的问题。

三、案件办理的实践启示

（一）及时跟进监督是提升检察监督刚性的重要举措

检察机关对确有错误的生效判决实施监督后，在人民法院未予纠正的情形下，采取跟进监督措施，既是落实精准监督理念的关键举措，也是增强检察监督刚性的重要方式。本案中，某市中级人民法院未能准确适用法律，撤销了某市某区人民法院一审判决，并对某市人民检察院再审检察建议不予采纳。福建省人民检察院通过落实跟进监督措施，监督再审法院纠正了二审法院适用法律不当问题，厘清了吊销机动车驾驶证的行政处罚是一种资格罚，解决了违反道路交通安全法律法规规定，醉酒驾驶等构成犯罪的，应当依法吊销驾驶人持有的机动车驾驶证等原认识不统一的问题。既体现了精准监督所要求的纠偏、引领价值，也通过优化监督实现强化监督，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

（二）推动类案监督是统一执法尺度的有效方式

福建省人民检察院在办理本案过程中，认为某市中级人民法院适用法律错误，应当依法进行监督的同时，发现人民法院在多个吊销机动车驾驶证行政诉讼案件中存在同类法律适用错误。仅2019年，全省公安机关作出的吊销驾驶证行政处罚案件，有32件被法院裁判撤销行政处罚决定。原因都与本文案例相似。该院通过提起抗诉，依法监督纠正有代表性的个案错误的同时，积极与行政机关、人民法院就吊销机动车驾驶证执法司法办案中认识不一致、标准不统一等共性问题进行专门研究磋商，促进各方形成行政执法和司法办案的共识，推动正确实施法律，统一执法司法标准。