落实排污许可制存在问题及对策研究-以连云港市为例

于成卓

（连云港市环境科技服务中心，江苏 连云港 222000）

建立排污许可制度是实现环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键[1]，全国生态文明体制改革总体方案中要求完善污染物排放许可制，禁止无证排污或不按许可证规定排污。国务院办公厅《关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）要求，在2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作[2]。“以排污许可为核心的固定污染源监管制度”是当前和今后一段时间环境治理体系和治理能力现代化的主攻方向，也是促进固定污染源环境监管模式和监管效能转变的重要手段。

1 排污许可制度贯彻执行情况

1.1 推进排污许可证全覆盖

按照生态环境部《固定污染源排污许可分类管理名录》及部署要求，2017年以来，连云港市全面推进排污许可证核发工作。为落实排污许可“全覆盖”要求，有序规范推进排污许可证核发工作，市生态环境部门专门委托第三方专业机构进行排污许可技术审核。针对加油站、油库、码头等重点行业安排了15次排污许可专题培训，指导相关行业企业规范填报。先后120余次深入县区和功能板块，对钢铁、化工等重点排污单位“面对面”帮扶，至2019年，全市重点行业企业基本完成排污许可申报核发工作。2020年以来，连云港市加大排序许可清理整顿力度，通过对800多家发证排污单位专项检查，督促相关企业在规定期限内完成整改。截止目前，基本实现排污许可证全覆盖。

图1 2017年以来全市发放排污许可证数量分布情况

1.2 加强排污许可清理整顿

为加快推进固定污染源排污许可证“全覆盖”，充分发挥排污许可制度的环境监管作用。按照生态环境部和省生态环境厅的统一部署，连云港市先后组织固定污染源清查和固定污染源排污许可全覆盖“回头看”等工作。按照摸、排、分、清的工作步骤，对全市8 076家固定污染源进行清查，对全市排污单位分类准确性及发证合规性进行检查，对筛选出的1 852家遗漏企业清单，要求实行排污许可发证登记。目前，全市共核发和登记112个行业共10 074家企业，其中发放排污许可证企业869家。

图2 全市重点行业企业排污许可证分布情况

2 排污许可管理存在的问题

2.1 难以实现排污许可管理 “全覆盖”

（1）受企业环保手续不全等因素影响，一些“未批先建”、无总量指标等企业未能纳入日常环境监管，在多次固定污染源排污许可清理整顿后，仍有个别企业游离环境监管之外，成为排污许可监管的“死角”。（2）由于固定污染源清单是以“二污普”污染源信息清单为基础，“二污普”清单存在数据不准确、不全面等问题，导致部分应纳入排污许可管理的企业未能全部纳入，影响对污染源企业的全方位管理。（3）个别位于生态红线、禁养区等禁止建设区的老企业，虽在正常生产，但按照《江苏省通榆河水污染防治条例》《省政府关于印发江苏省生态空间管控区域规划的通知》要求，无法纳入排污许可管理。

2.2 需要加强排污许可证后续监管

（1）相关管理制度缺少衔接，排污许可制度与环保“三同时”、总量控制（包括排污权交易和有偿使用）、环境监测、环境监管等多项环境管理制度并行，各项制度均有不同的操作体系和操作规范，目前各种操作体系之间未能实现有效衔接，给污染源企业排污许可申报带来困惑。如项目环评批复的污染物排放总量和排污许可中许可排放量的规范、计算方法不一致，造成个别企业申报信息不准确。（2）依证监管未形成常态。在日常环境执法监管中，环境执法部门对重点污染源建设项目、污染物达标排放等方面关注较多，但对非重点污染源以及排污许可内容等方面重视不够，未能有效利用《排污许可管理条例》依法监管，导致排污许可制度震慑力不足。（3）部分重点污染源企业难以正常持证监管，按照生态环境部《关于规范临时停产排污单位排污许可证核发工作的通知》，长期停产的企业应当先进行排污登记，待复产前再申请排污许可。连云港市在产业转型升级过程中，存在大量长期停产的企业未申请排污许可或登记，部分长期停产化工企业缺少有效监管，环境安全隐患问题突出。

2.3 排污单位环境主体责任落实不到位

（1）按证排污意识淡薄，部分排污单位认为排污许可主体责任就是取得排污许可证，对排污许可证的作用不了解，未形成依证排污的理念。部分排污单位把申报工作交给第三方机构，对许可证内容、整改要求了解甚少，后期的自行监测、台账记录、执行报告提交等都未落实。如对于化工、医药行业，排污许可要求企业按季度或者月度进行监测，大部分企业只做年度监测，甚至未进行监测。（2）排污许可管理自觉性不高，部分排污单位对申报排污许可证缺乏积极性，对排污许可政策及技术规范理解不到位，需要核发部门“保姆式”指导填报。许多排污单位在项目变动或出台新法律法规政策标准要求时，不能按要求及时变更或不能自觉执行相关管理要求。如《排污许可证申请与核发技术规范》及《排污单位自行监测技术指南》，要求总磷、总氮控制区重点排污单位必须安装在线监测，但实际大多数企业未安装。部门企业变更或延续排污许可证时，仅整改影响排污许可申领的必需事项，忽略排污口规范化设置、排污标识等问题。（3）排污许可变更不到位，部分污染源企业申领排污许可证后，产能和污染物排放发生变化，申请时上报审批的资料与实际排污情况有较大出入。很多企业以“一证在手、企业无忧”的心态排放污染物，未能对污染防治设施进行升级改造，未能自觉申请变更排污许可证。如一些早期发证的化工等行业排污单位，到期直接申请延续，很少有企业对存在问题提出整改措施。

2.4 部门之间缺乏监管合力

（1）系统内部参与度不高，排污许可核发过程中，涉及大气、固废、监测等多个部分和单位审核把关，证后监管涉及的自行监测、执行报告落实、环境管理台账记录等问题，需要执法部门和基层生态环境部门督促落实。但相关处室和单位对排污许可的审核及监管参与度不高，导致有些企业取得排污许可证后缺少跟踪监管，影响排污许可成效。排污许可证核发过程中附带的整改事项，整改落实总体不快。（2）部门之间不够积极主动。排污许可管理涉及面广，审核及监管过程中，部门之间存在职责不清、不够积极主动等情况，如排污单位是否位于生态红线、禁养区等禁止建设区的，需要规划部门、农业主管部门判定；排污单位是否存在落后淘汰产能，需经济主管部门判定；排污单位行业类别需发改部门及工信等部门进行判定。但在实际征求意见过程中，出现不够积极主动的情况，影响排污许可证正常核发和后续监管。（3）环境监管平台不统一，环境统计、“二污普”等多个环境管理信息化平台相互不统一，平台之中污染源信息采集分散，缺乏权威性、统一性的污染源数据库，造成环境管理系统内数据杂乱，甚至数据之间相互冲突，给基层环保部门和企业数据填报带来负担。如环境统计对企业废气、废水产生情况进行统计，排污许可执行报告中也要求核算企业产污情况，危险废物动态管理系统要求企业申报危废产生、处置、转移情况，排污许可“一证式”管理需求非常迫切。

3 对策措施研究

3.1 推进排污许可全覆盖

通过环境监管平台、工商以及企业环保自主验收等多种途径查漏补缺，将游离在监管之外的排污单位全部纳入排污许可。加强乡镇街道、工业园、集中区对辖区内企业排查统计力度，梳理无证企业清单。推进环保手续不全、不符合生态管控要求等企业的整改，制定“一企一策”，将符合发证条件的污染源企业纳入排污许可正常管理，实现固定污染源排污许可管理全覆盖。将工业固废、工业噪声、海洋工程等依法纳入排污许可管理，实现环境全要素覆盖和海陆统筹。

3.2 加强依证排污监管

将持证排污情况纳入日常执法检查和“双随机、一公开”执法检查内容，继续进行排污许可专题培训，提升全市排污许可管理水平。结合国家、区域、流域、行业管理需求，进一步规范许可事项和许可管理要求，推进排污许可精细化管理。同时，加大排污许可违法案件的处罚力度，根据违法的情节建立排污许可处罚自由裁量制度，提高环境违法成本的同时也用经济手段激励环境保护[3]。

3.3 提高企业主体责任意识

加强《排污许可管理条例（试行）》等法律法规宣讲培训，加大排污许可环境违法的查处力度，推动排污单位积极申报领证。督察问责是保证环评与排污许可工作落实到位的制度保证[4]，要将排污许可制执行情况纳入生态环境保护考核等过程。在排污许可证中明确排污单位的污染物排放控制措施和环境管理要求，推动污染源企业按规定自行监测，定期上报执行报告，定期信息公开，自觉接受监督检查。

3.4 加强环境制度融合衔接

推动形成环评制度、污染物总量控制制度、排污权交易制度与排污许可的融合衔接，以许可排放量作为固定污染源总量控制指标，加强排污许可管理事项的落实。在企业改扩建项目报批过程中，督促提交对原有项目排污许可执行报告[5]。加强排污许可数据与环境统计等数据的共享，以排污许可数据作为固定污染源环境统计的主要来源，推动固定污染源排放数据的统一。

3.5 加强各部门间的沟通协调

以排污许可证为载体，将排放总量、入河入海排污口、海洋污染、大气、水、固废、土壤等纳入排污许可管理，建立监管、监测、监察联动机制。建立多部门协同工作机制，构建海洋、水利、工信、统计、发改、生态环境等不同部门间的数据共享，建立业务协同等工作机制，提高排污许可效率，形成排污许可监管合力。

4 结语

生态环境保护新形势下，排污许可制度是加快构建以排污许可为核心的固定污染源监管体系，是全面打好污染防治攻坚战的重要保障。通过不断地改造创新和总结完善，排污许可核发技术、制度保障以及监督管理等方面已不断完善，但在意识转变、联动监管和成果运用等方面仍存在不足，需要进一步加强与相关制度的衔接，以及部门联动、公众参与等方面的制度保障，使排污许可制度成为加强固定污染源企业监管的有效手段，在提高环境治理能力现代化过程中发挥重要作用。