新常态下的环境监察执法重难点分析

姚 云

（铜陵市义安区生态环境分局，安徽 铜陵 244100）

城市化建设取得明显的成效，人们的生活水平发生了很大的变化，群众对环境污染及保护越来越重视。从环境保护方面来看，它作为非常重要的工作，其中环境监察执法为关键的构成部分。由于我国公民素质和环保意识存在不平衡现象，端正人们的环保观念是目前环保工作的关键内容。因此，新常态背景下有必要对监察执法工作做一番分析，这对进一步增强工作效果，是十分关键的。

1 环境监测执法的创新

1.1 制度层面的创新

首先，新法在一定程度上解决了长时间影响环境监察部门的问题，对环境监察机构的权利进行了确定，促进了独立及权威执法的有效实施，为其奠定了夯实基础。其次，对于排污企业的不法行为，在新法中新增了“按日计罚”及“强制信息公开”等制度内容，构建了科学的行政处罚及执行体系，还发布了诸多配套办法及条例，为相关工作的开展提供了可靠保障。再次，对于政府的虚置等问题，在新法中明确要地方政府来履行属地责任，对行政区域环境开展管理，构建一岗双责模式以及责任追究制度，有利于避免地方政府出现盲目决策的情况。最后，想要解决地方政府及有关机构的违法问题，如不作为，在新法中提出了对八种行为的问责，不但对行政问题条件还有相关的处罚方式进行了确定，还进一步提升了问责的可行性[1]。

1.2 执行层面的创新

一，持续探索督政机制，由环保部门约谈地方政府相关责任人，以促进地方政府的有效整改，制定科学的环保行动方案，从而增强监察执法水平。二，构建区域协调制度，利用联合执法及强化执法等方式，强化跨区协作，借助监察执法整体性，全面解决环境污染及生态问题。三，积极实践环保，采取公安、司法及检察联动方式，促进“两法衔接”的有序进行，达到行政及刑事处罚的有效衔接。根据实践活动来看，普遍的采取的方式是，通过公安机关的介入，避免环保机关进行执法时产生暴力抗法的现象；利用环保部门之间的合作，为公安部门的侦查过程提供便利，使其快速取证、监测及评估；利用监察机关的介入，以保证有关嫌疑人第一时间被批捕及起诉，为环保机关提供建议，增强他们的执法水平及能力；利用公益及行政诉讼等方式，全面彰显法院在进行监督执法及追责等方面的功能。四，利用公示污染排放及处罚信息等方式，对排污者的诚信及声誉度造成影响，惩处他们的不法行为。五，科学运用新法中提出的行政拘留及按日计罚等监察执法措施，对违法排污人员进行震慑。六，对特殊案例进行公示，通过案例的示范效应，推动监察执法权威化进程。七，有效彰显公益诉讼机制的作用，拓宽公众参与监督的途径，从而同行政监察执法构建合力。

根据相关事实可知，这些新制度及新举措的运用，在很大程度上推动了环境监察执法的进步，原有的违法成本比较低，但守法成本却非常高，环境监管存在一定的问题，执法力量比较薄弱，通过新法的实施，极大地改善了这些现象。结合有关统计可知，在新法执行的前两个月，我国开展的按日处罚、查封及扣押、限产及停产、转交至行政的案件分别达到了26起、527起、207起、147起。在新法执行之后，部分地区的环境执法案件开始爆发式增长。另外，广东及湖北等省份还采取环保警察等模式；环保部门对地方责任人进行了约谈，促使其优化地方环境质量；这也促使环境质量监测越来越常态化，信息发布制度得到了普遍的运用；产生了很多典型的公益诉讼案件，同时还延伸了公众参与执法的路径，实现了多元化发展；各部门及区域开展联动执法也在区域环境问题中得到了广泛运用，这都为新常态环境中执法的创新方面[2]。

2 新常态下的环境监察执法重难点

基于新常态背景，对于环境监察工作来看，其执法体系及能力上获得了较大的进展，实现了创新。然而环境监察执法还有着体制机制等方面的问题，应对重难点问题的处理加以重视。

2.1 应明确集中监管同分工负责的关系

怎样明确二者的关系，解决权责不清以及职能存在交叉的问题，这是新常态背景下执法机制的重点。在新法中，对中央及地方重申了监管体系，制定了纵向及横向监管体系。但是对于集中监管来看，其重点是监督及管理等方面没有进行明确的说明，如此将导致体制方面的混乱。首先，根据纵向体系来看，上级部门的监督意识及能力有待提升，究其原因，是因为上级环保机关的制度及监督没有同地方政府的权力进行抗衡，因而纵向监督效果不是非常理想。其次，根据横向体系来看，对于环保部门来看，它同主管部门的职能存在交叉现象，且还未构建有效的交流协调机制，无法对其开展集中监管。

2.2 应全面增强监察执法意识及水平

怎样增强监察执法水平及意识，让它达到生态文明的要求，这是社会转型发展以及新常态背景下监察执法工作的重点。现阶段，我国监察执法机制还不够健全，同基层监察执法水平产生了较大的差距。究其原因，是由于基层执法团队不够专业，执法工作者素质有待提升，有关的经费及装备投入较少。同时，还与地方政府积极性存在密切的关系，新常态下政府为达到发展目标，忽视了对监察执法的重视，没有了解其权威性。在这一过程中，还产生了钓鱼执法（如图1）等不公行为，这也在一定程度上体现了地方政府的执法意识薄弱，不能同国家生态建设的相关要求达成一致，存在较大的差距[3]。

图1 钓鱼式执法

2.3 明确政府、企业、公众及社会组织的关系

促进政府、企业、公众及组织的关系，延伸公众参与渠道，进行合作式治理，这是新常态背景下监察执法应当重视的问题。根据国际经验，环境保护应避免过于依赖行政制裁及惩处，还应立足于企业及社会层面，构建政府以外的补充性机制，构建公私协力。现阶段监察执法系统主要是站在政府监管方面，采取的由上到下方式，为企业划分义务，这在一定程度上忽视了企业及社会组织的规制能力发展。基于简政放权背景，对于环境行政机关来看，其权力日益扩大，但同时也要对市场及社会权力的分配加以重视，让公众借助获取信息及诉讼等方式加入监察执法活动，进而让他们得到实体性权利。

2.4 基于规范执法行为的同时，提升执法力度及水平

在对执法行为进行规范的基础上，全面增强执法水平，提高对违法的惩处力度，要求执法部门对此加强重视。现阶段，环境监察执法过程中常常会产生越权及越位现象，与此同时，还伴随缺位和不到位等问题。伴随新法的执行，在社会上形成了执法热潮，对执法力度不足的问题进行了优化，然而各个地方的执法效果却是不一样的。首先，一些新制度的实施还有着一定的争议，在进行监察执法时有着一定的错处；其次，新法不但对环保机关检察权进行了确定，还明确了查封及扣押等权利，随着权力的发展，再加上舆论的引导，常常导致执法权被滥用，产生越位及越权等问题。怎样平衡环保机关同企业间的关系，这是非常关键的问题。

2.5 明确新法和旧法在运用过程中的矛盾

明确新法和旧法在运用过程中的矛盾问题，这是新常态背景下存在的制度性问题。比如，环境影响评价，在有关法规中明确了可以“先建后报”，但是在新法规中有关防治污染措施必须要达到环评标准，这与新法规是不相符的。

3 新常态下环境监察执法措施及建议

3.1 不断健全顶层设计，建立系统的制度体系

首先，应明确目前制度体系中相关该概念的内涵，对“按日计罚”及“集中监管”等概念进行全面界定，如此才能明确政府及有关执法者的责任及工作程序，切实发挥新法的引领性作用。其次，基于新法之上，建立水污染防治及排污许可等方面的法律法规，减少新旧法存在的矛盾冲突，对目前监察体系存在的漏洞进行弥补。再次，在对《立法法》进行修改后，设区的市将获得有关环保的地方立法权，这在很大程度上促进了基层环保机构的发展，采取因地制宜方式促进监察执法顺利进行，为其奠定夯实基础。行使地方立法权，构建满足该地区具体情况的监察执法机制，从而为监察执法机制的建立进行补充[4]。

3.2 构建网络化系统，建立多方面合作平台

该合作机制属于多层次结构，根据垂直关系来看，它比较强调各级政府的关系，强调政府和环保部门的关系，强调各级环保部门的关系，与此同时，它还注重对中央及地方职责开展梳理，全面激发地方监察执法主动性，借助生态文明理念以及行政理念，促进监察执法顺利运行，构建良好的运行环境，降低地方政府运行中产生的影响环保工作的消极因素，对环境执法进行全面控制，把监察执法当成政府的关键任务。从水平关系来看，不但要对各部门的关系进行梳理，激发各部门进行环保的热情，还应利用经济激励等治理手段，培育企业规制的能力，建立完善的动力机制，同时可通过社会组织及公众的检举监督及第三方治理等手段，同行政机关构建执法合力。基于该层面来看，在网络化流动结构中，涉及信息及权力要素，主要是为促进政府及社会之间的良好合作。

3.3 持续完善沟通协同机制

根据有感动现行条例及通知等，初步构建了有关的行政及司法制度，还通过环保部门、公安、监察及法院进行联动，建立科学的执法机制，特别是联席会议、联络员及事件会商督办机制的发展，对案件开展移送及联合调查，建立科学的程序制度，利用信息共享及奖惩方式实现多方力量的有机结合，促进行政及刑事处罚之间的有效衔接。

3.4 严格执法，加强环境执法威慑力

对不同执法手段进行梳理；优化执法理念，健全监察执法方式，防止单纯地把处罚当成唯一手段。首先，应严格监察执法，防止漏排及偷排等行为，以满足排放的标准需要，这是避免违法的根本。对此，在开展环境监察执法时，应避免只通过“按日计罚”等处罚方式完成，若是环保机关结合个案开展按日计罚，将难以实现有关目的，当出现紧急状况时应第一时间开展处理，可借助“限制生产”及“责令关闭”等手段。其次，监察执法主要是为了让排污者更好地完成相关义务，对其实施一定的督促，保证按照法规实现义务，确保公众利益，健全生态环境，而不是处罚，因此，对于环境监察机关来看，应对其执法理念及手段开展全面创新，借助激励措施及碳汇交易等监管模式进行规范及约束，在源头上避免违法行为的出现。

3.5 强化执法团队建设，增强监察执法能力

根据现阶段执法团队存在的问题，在日后发展中，应加强对市、县及乡镇网络化执法团队的建设，基于小单元内安排能力及数量合适的工作人员。值得一提是，应注重培训及考核，增强执法团队思政素质，提升他们的业务能力及道德水准；借助信息化构建物质保障系统，基于政府财务中增设专项经费，为监察执法奠定夯实基础[5]。

3.6 履行政府责任，加强社会监督

若是政府部门职能及责任不明确，存在互相推诿的问题，这都会导致现阶段环境监察执法问题，是影响监察执法的关键因素。基于环保新常态背景下，应切实完成政府的双重责任，即环保及基本职责，建立完善的责任追究制度，利用环境保护目标促进政府属地及领导责任的全面落实。另一方面，应构建合适的公众表达通道，借助网络新媒体，不断增加工作参与的路径，促进由上到下的权力监督。除此之外，还应借助责任机制及有关程序，构建监察执法常规形态，防止产生运动式及岛屿式执法等非常态执法行为。

4 结语

综上所述，新环境保护法的执行，使得环境执法进入全新局面，国家对环境执法进行了定位。在新的历史时期，也应对环境执法做出新的部署，表明治污及治乱的决心及意志。基于新常态背景下，还应强化环境执法的落实力度，健全相关的环保法规，制定完善的标准及政策，严格、公开及高效执法，提高执法及监督力度，强化执法团队建设，避免产生环境违法违规行为，从而逐步建立新常态执法机制体制。