政治性与民族性的有机统一：民族院校培养民族人才特定办学功能的历史演进与形成依据

杨 柄，封海清，庄 玉

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

民族院校是党的民族理论与政策的独特产物，是我国高等教育不可缺少、独具特色的重要组成部分。民族院校除了肩负普通院校的历史使命外，还具有增进民族团结、维护祖国统一、和谐民族关系、服务民族发展的特殊责任[1]，并通过其作为高等院校的核心功能——人才培养来实现，因而其人才培养也具有特殊性。但随着历史语境的变迁，民族院校培养民族人才特定办学功能遭遇了一定的质疑。如何正确延续与发挥民族院校在高层次民族人才培养方面的独特地位，从而为民族院校在“双一流”建设、铸牢中华民族共同体意识等时代机遇中，在服务国家战略、推动社会发展方面争取更多话语权，是影响民族院校发展的重要因素。对民族院校培养民族人才特定办学功能的历史演进与形成依据进行分析，是为了更好地发挥民族院校办学功能，坚定民族院校办学使命所做出的有益思考。

一、民族院校培养民族人才特定办学功能的历史变迁

(一)民族院校培养民族人才特定办学功能的萌芽

满蒙文高等学堂、蒙藏学校及延安民族学院是我国民族高等教育孕育阶段中具有标志性意义的学校。这些学校以专门培养少数民族人才为其鲜明标志，为新中国民族院校培养民族人才特定办学功能的形成奠定了历史基础。

1.满蒙文高等学堂：以造就满、蒙、藏文专门人才为宗旨。成立于清末的满蒙文高等学堂，被认为是中国近代少数民族高等教育诞生的标志。1907年，为了培养少数民族上层人士，清政府学部提议“仿照译学馆之例，另设清文专门高等学堂，以备中学堂升入此科，专心研究清文，务臻完备。”[2]次年，我国独立设置的民族高等教育学校——满蒙文高等学堂正式创立，其以“造就满蒙文通才，以保国粹而裨要政为宗旨。”[3]14实际上就是一所造就满、蒙、藏文专门人才的高等学堂。满蒙文高等学堂培养了一批适应当时需要的少数民族人才，虽在内地办学而未能向少数民族地区发展，培养对象与方式也具有较多局限性，但它的建立为以后少数民族高等教育的发展提供了重要的参考依据，具有重要的意义。

2.蒙藏学校：以开发、增进蒙藏青海人民之学识和文化为宗旨。1912年，负责全国少数民族教育事业的蒙藏事务局呈报大总统：“请将前清所设景山、宗室、觉罗三学，及理藩部所设之蒙古学堂归并改设蒙藏学校。”[4]北洋政府于次年设立蒙藏学堂，“以开发蒙藏青海人民学识、增进蒙藏青海人民文化”[5]2为其办学宗旨，培养和训练统治与管理少数民族的各种人员。其招生对象不分种族，但因西北闭塞而办学，故重在多收蒙、藏、青海学生，名额分配为各蒙古占10/20，西藏占3/20，青海及其左近各回部占2/20，其余名额为汉满两族学生。蒙藏学校培养了管理民族事务的各类专门人才，成为民国政府对少数民族群众进行国民身份塑造和民族国家意识统一的重要场所。

3.延安民族学院：以培养少数民族干部为目的。延安民族学院是中国共产党创办的第一所少数民族干部学校。抗战爆发后，为了培养少数民族革命干部，团结全国各族人民建立中华民族抗日统一战线。1941年，中共中央在陕北公学民族部、中央党校回民班、藏族班、彝族班的基础上，并汇集延安其他高校少数民族学生，成立延安民族学院。延安民族学院创办的目的鲜明，即在于进一步贯彻党的民族政策，培养少数民族干部，团结中华各民族，最终夺取抗战的伟大胜利。它与满蒙文高等学堂和蒙藏学校一样，主要招收少数民族学生为主，分别招收汉、满、蒙、回、藏、彝族、苗、东乡8个民族的学生。在课程方面主要开设民族语文、民族历史、民族理论与政策、民族经济等，体现了鲜明的民族特色[3]24。

(二)民族院校培养民族人才特定办学功能的发展

新中国民族院校培养民族人才特定办学功能虽在不同历史时期具有不同的表征方式，但其始终都以为少数民族与民族地区服务为旨归，这也是民族院校的特色和优势。

1.以培养少数民族政治干部为主导目的阶段(1949—1978年)。新中国成立初期，为巩固新生的人民政权以及加强民族团结，需要大量的民族干部参与少数民族建设事业，因而，此时民族院校以培养民族干部为主要任务。1950年印发的《培养少数民族干部试行方案》，要求“为了国家建设、民族区域自治与实现共同纲领民族政策的需要，从中央到有关县省，应根据新民主主义的教育方针，普遍而大量地培养少数民族干部。”[5]1291951年，全国民族教育工作第一次会议强调，“培养少数民族自己的干部是开展少数民族地区各项事业的中心环节，培养干部是现阶段少数民族教育工作的首要任务。”[6]此后，中央到地方各级民族学院先后建立，以培养少数民族干部人才为其主要办学目标。新中国成立到改革开放前近30年的时间里，民族院校的主要职责是开办政治学校、开展干部培训、培养民族干部，满足民族平等团结事业建设的需要。

2.以培养少数民族专业技术人才为主导目的阶段(1979—1999年)。改革开放后，为满足民族地区社会经济快速发展的需求，民族院校逐渐转变为培养各类少数民族政治和专业技术人才的高等院校。1979年印发的《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》，要求民族院校要“大力培养四化所需要的具有共产主义觉悟的政治干部和专业技术人才，为少数民族地区的社会主义现代化建设服务。”[5]159第一次把培养少数民族专业技术人才摆在民族院校人才培养目标的突出位置。1983年，《关于民族学院干部轮训转向正规培训的意见》[5]207及1993年《关于加快所属民族学院改革和发展步伐的若干意见》再次重申并进一步提出民族院校培养少数民族专门人才这一特定办学定位[5]323。从政策文件的话语变迁中，可以看出民族院校培养民族人才的重点逐渐转移到了专业技术人才培养上，虽然民族院校人才培养目标的具体内涵发生了转变，但其始终以培养少数民族人才为宗旨。

3.以培养少数民族高层次高质量人才为主导目的阶段(2000—2011年)。进入新世纪，党和国家越来越关注民族院校人才培养的质量与去向问题。为解决西部民族地区高层次人才稀缺的问题，自2004年开始，国家组织开展“少数民族高层次骨干人才计划”，要求相关院校按照“定向招生、定向培养、定向就业”的原则，为西部民族地区培养具有较高科学人文素质和创新能力的高层次骨干人才[5]422，至今已定向培养了数万名硕、博研究生。此外，2005年印发的《关于进一步办好民族院校的意见》，要求民族院校“以培养应用型专业技术人才为主，同时要高度重视培养复合型人才和民族类等特色学科的开发型和创新型人才。”[5]4732010年颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》要求民族院校要提高办学质量和管理水平，培养高素质民族人才[5]517。步入新世纪的民族院校人才培养，在原有基础上更讲求人才培养的质量，以适应少数民族与民族地区发展的实际需要。

4.以立德树人为根本的内涵式人才培养阶段(2012— )。党的十八大召开后，民族院校进入以立德树人为根本的人才培养阶段。2015年颁发的《关于加快发展民族教育的决定》，强调包括民族院校在内的民族教育要“以立德树人为根本”“打牢中华民族共同体思想基础”[7]。从高等教育人才培养的本质要求来说，立德树人的根本要求是我国高等教育发展逻辑必须坚持的原则。民族院校作为我国高等教育重要的构成主体，概莫能外；从民族院校的特殊性来说，立德树人的根本指向是民族地区维护社会稳定和民族团结的现实需要，对于我国边疆地区的长治久安具有深远意义。进入新时代，铸牢中华民族共同体意识成为党的民族工作主线，民族院校树立“立德树人”的人才培养目标，是与铸牢中华民族共同体意识的高度契合，是实现民族高等教育内涵式发展的重要举措。

二、民族院校培养民族人才特定办学功能的变迁特征

(一)“为少数民族培养人才”的培养对象观：培养规模不断增大与民族学生比例不断下降

民族院校是我国高层次民族人才培养的重要基地，从1950年时在校生仅489人，到2020年约达28万人左右。自其创建至今，已为国家培养了近200万名少数民族高层次人才(1)由各民族院校官网“学校简介”“学校概括”统计。为方便统计并参考《中国民族统计年鉴》，本文所指的民族院校为直属国家民委的6所民族院校以及7所省(区)属民族院校，即中央民族大学、中南民族大学、西南民族大学、西北民族大学、北方民族大学、大连民族大学，云南民族大学、广西民族大学、内蒙古民族大学、贵州民族大学、湖北民族大学、青海民族大学、西藏民族大学。，有力支撑了少数民族事业的发展。2007年，13所民族院校只占当时全国本科院校数的1.76%，却每年承担了10%以上的少数民族大学生培养任务，并且每年全国有20%的少数民族干部由民族院校培养[8]。民族院校培养的大量高层次民族人才，为满足少数民族和民族地区发展的迫切人才需要提供了有力的支持。

在为国家与民族培养了大量高层次民族人才的另一面，随着民族院校的转型，就培养对象而言，其独特办学功能也受到了一定削弱。相关数据显示，民族院校少数民族在校本科生数由1999年的4万多人，增长至2020年近14万人，但民族院校中少数民族在校生的占比并未随之增加，而是出现总体下降的趋势。以中央民族大学为例，最初其少数民族在校生占比高达90%以上，2020年下降到48.4%；再如，中南民族大学与广西民族大学1990年，这一数据分别为73%、84.2%，到2020年分别下降到60%、47%。2005年《关于进一步办好民族院校的意见》要求各民族院校少数民族学生比例一般保持在65%～70%左右[5]573。显然，目前大部分民族院校已达不到此要求。再看民族院校少数民族本科学生在全国少数民族本科生中的占比情况，1999年这一数据为18%，到2020年，仅约7.92%。从培养对象来看，民族院校培养民族人才特定功能也被借“转型”之意越来越“普通化”，如表1、表2所示。

表1 1990年以来部分民族院校少数民族在校生占比(%)(2)1990年、2000年、2010年数据参见付娜：《民族大学(学院)的特有功能研究》，中央民族大学博士学位论文，2010年，第75页。 (3)2020年数据参见各民族院校官方网站。

表2 民族院校少数民族本科在校生占全国少数民族本科在校生的比例(4)1999年数据参见中华人民共和国教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴1999》，北京：人民教育出版社，2000年，第18、146页。 (5)2005年、2011年数据参见中华人民共和国教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴2005》 中，北京：人民教育出版社，2006年，第7页；中华人民共和国教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴2011》，北京：人民教育出版社，2012年，第7页；吴霓：《中国民族发展报告2013》，北京：教育科学出版社，2015年，第90页。 (6)以2020年为估算，数据参见教育部官网：《2020年教育统计数据》，2021年8月31日、2022年6月27日访问，参见各民族院校官网。

(二)“为民族地区培养人才”的培养去向观：支援性的人才输出与逃离式的就业选择

民族院校是面向少数民族与民族地区，服务少数民族与民族地区的高层次民族人才培养基地。一方面体现在嵌套式的人才培养去向观。新中国成立初期，“受过高校正规培训的民族干部，绝大部分出身于民族院校。”[9]10从民族自治地方的干部来看，大多也由地方民族院校培养。例如，当前云南省 29 个民族自治县中的民族干部，大多毕业于云南民族大学[10]；另一方面，体现在引导式的人才培养去向观。在改革开放后相当一段时期内，民族地区是民族院校少数民族毕业生的主要就业目的地。例如，在广西靖西县(今靖西市)，1985年以来考上高校的毕业生的返乡率平均为61.4%，其中民族院校毕业生为74.5%，内地一般高校毕业生为48.9%，全国重点院校毕业生为2.8%[9]10。民族院校以支援式的人才培养为民族地区变革与发展提供了重要的支持，做出了独特的贡献。

但由于就业分配政策、民族地区就业环境等变迁的影响，部分民族院校少数民族毕业生服务民族地区的比例以及回乡意愿出现不断下降的现象。据相关研究，20世纪90年代初，南方某民族院校少数民族毕业生回乡率在90%以上，此后逐年下降，到2000年左右，除个别省(区)外，比例不足30%，个别年份、个别地区，甚至不足5%[11]。有学者曾对民族院校少数民族学生毕业后的就业区域和地点进行调查，其中，59%的学生倾向到非民族地方就业，41%的学生愿意回到民族地方，愿意回民族地方就业的学生中有74%的学生倾向于留在城市就业，较少愿意到民族农村地区[12]。当前，民族院校毕业生回归民族地区越来越少，民族院校为民族地区输送人才的特定功能在一定程度上受到了挑战。

(三)“民族干部与专业人才”的人才培养类型观：对口培养的优势彰显与转型后的特色弱化

民族院校承担着其他高等院校所不具备也难以承载的特殊类型的人才培养任务。首先，培养民族干部是民族院校独特的人才培养功能。新中国成立初期，民族院校通过招收转业人员、先进分子、少数民族上层爱国人士进行政治培训，培养了一大批民族干部。改革开放之后，尽管培养民族干部不再是民族院校的中心任务，但民族院校在培养民族干部方面仍具有不可替代的作用。其次，民族院校还是民族特色专业人才培养的主阵地。正是由于民族院校所肩负的独特使命及其多民族的生源结构、多民族文化的场域环境，使得民族院校成为开展人文社科研究、培养人文社科人才的得天独厚之所，乃至民族院校所开设的部分民族类特色专业，成为了“独门绝学”。目前，在全国和各民族地区从事民族领域研究工作的专业人员中，大部分是民族院校的毕业生[13]。

跟随高校扩大规模的浪潮，近年来民族院校急剧扩充其学科、专业设置数量。从1999年至2012年，民族院校本科专业设置中，理科专业设置的结构占比由35.62%上升至48.39%，改变了长期以来的文强理弱现象，民族院校向培养应用型人才的转型得到了初步成效[14]。但民族院校在扩大办学规模的同时，在一定程度上出现了弱化人才培养质量的问题，也因此受到社会对其培养民族人才特定功能的质疑。例如，部分民族院校开设的海洋学、船舶制造业等专业在民族地区的市场需求小，与民族地区的工作岗位匹配度不高，造成一定人才培养资源消耗而又难以适应民族地区需求的浪费。此外，随着“独门绝学”越来越“冷门”，民族院校通过培养特定民族人才传承民族文化的功能在一定程度上也受到削弱。

三、民族院校培养民族人才特定办学功能形成与变迁的依据

阿什比指出：“所以任何类型的大学都是遗传和环境的产物”。其所谓的“遗传”是指大学发展的内在逻辑，而“环境”主要指“资助和支持大学的社会体系和政治体系。”[15]7分析民族院校培养民族人才特定功能形成与变迁的依据，也就是对其背后的内外部动因进行全面的考察。

(一)外部动因：社会环境作用机制的变迁与影响

民族院校“从一开始就被置于国家民族事务委员会的主要领导之下，它充分说明民族学院的设立主要是基于国家的政治需要和解决民族问题的立场考虑的。”[16]只要造就民族院校的历史环境未完全褪去，民族院校就会自然地延续这样的功能，并随社会环境的变迁而不断地更替它的表现形式。

中国民族高等教育发端于近代民族危亡与政权危机之际。晚清政府希冀通过提振统治阶级民族的教育来实现政权延续的政治理想，由此催生了满蒙文高等学堂与同时代的其他高等学府。新中国成立初期，政权巩固和民族团结成为当时国家面临的首要问题。此时，干部培养显得尤为急迫，教育为国家政治服务的呼声占据上风，民族院校的“政府主导”模式也因之逐渐形成。随着党和国家将工作重点转移到社会主义建设，民族院校人才培养的定位也随之由“以培养少数民族干部为首要任务”转变为“培养政治干部与专业技术人才并举”。改革开放后，在经济改革话语下，市场机制也进入到高等教育领域。与此同时，作为民族院校存在的合理性依据——民族问题，也由关注民族关系的政治问题转变为关注民族发展的建设问题，发生了根本变化。“高素质专业技术人才培养”成为这个时期民族院校人才培养的主导话语。以自主性、竞争性和开放性为特征的社会主义市场经济改革，冲击了国家权力在资源配置中的传统权威作用，加之高等教育大众化与就业政策的转变，彻底更新了民族院校在政府主导之下形成的培养民族人才特定办学功能的认知。由单一服务于政治，到满足民族地区社会经济的发展需要，民族院校培养民族人才特定办学功能开始走上了适应市场的转型道路，民族院校人才培养发生了根本性的转变。

与传统的告别并非瞬时可以完成，制度的惯性作用使其在既定方向得到延续并产生锁定效应，形成制度的“路径依赖”[17]。在计划体制时代里，民族院校是执行党和国家解决民族问题的政策工具。但随着市场机制的渗入，新旧传统骤然交集，引发了民族院校在新历史时段中的困惑。克拉克认为高等教育系统整合处在国家权力、市场、学术权威三种力量构成的“三角的协调模式之中”[18]，社会体制的变革导致影响民族院校的各种力量重新组合。虽然市场在资源配置中起着决定性的作用，但是市场机制也因其特性难免会出现失灵，为维护社会的稳步发展，国家权力的干预仍不可或缺。对民族院校独特性的关注与推动其朝向一般高等院校转型的论争是国家权力与市场关系的具体反映，这些论争影响了民族院校培养民族人才特定功能的价值取向。如前所言，造就民族院校的历史环境还未远去，那么，政府仍可以依据“谁付账谁点唱”的合理原则，通过运用一系列行政举措，限制市场的过度干预，要求民族院校对历史中形成的“为少数民族和民族地区服务”的人才培养特定功能进行延续，即使它已不如初创之期时表现得那么明显。虽然社会机制的变迁为民族院校培养民族人才的特定功能转型开了一个缺口，但转型并不意味着需要与过去完全割裂，民族院校培养民族人才的特定功能需在国家权力、市场、民族院校自身的张力中寻找新的平衡。

(二)内部动因：民族院校内在逻辑的延续与应对

“内在逻辑对高等教育体系的作用犹如基因对生物体系的作用，它要保持这种体系的特性；它是这种体系的内在回转仪。”[15]139民族院校是我国高等教育体系中的一种独特存在，其内在逻辑来源于两个方面：一是作为党和国家民族政策的产物，二是作为高等教育体系中的一环。

1.新中国民族院校真正的源头是延安民族学院。延安民族学院开启了我国民族院校培养民族人才的特殊使命，今天的民族院校都在某种程度上赓续延安民族学院的“红色血脉”。事实上，长期以招收少数民族及民族地区的学生为主，显示出民族院校人才培养的补偿性原则以及党和国家民族政策的“帮扶”色彩。民族院校的政治属性要求其相较于普通院校，在招生、就业等方面承担着更多来自行政指令的特殊规定。这些规定在一定时期内，对民族院校培养民族人才特定功能起到了良好的规约作用，但随着社会发展与高等教育改革的深入，其也在一定程度遭受了质疑。就业市场的变化对就业者的质量提出了更高要求，在增加就业选择机会的同时，就业机制也越来越成为人才流动的阀门，从而引发了民族院校究竟是少数民族与民族地区的人才培养基地还是人才流失中转站的疑问；同时，伴随高等教育走向大众化，再到普及化的过程，高等教育系统内部也同样存在着竞争。高等院校都试图在时代变革之中博得上升的机会，而人才培养是衡量一所高校办学质量的重要因素。民族院校也不可避免地卷入竞争之中，但肩负特殊政治使命的民族院校在竞争中时常显出弱势。是否忠实延续这一层面的内在逻辑，还是基于现实对其进行调试，从而为自身发展增加砝码，成为民族院校在变革时代所面临的抉择。

2.民族院校本质上属于高等教育，民族院校对国家和民族担当的责任存在着一定的界限，其界限就是民族院校作为高等教育所遵循的发展规律与所能发挥的功能。布鲁贝克提出大学遵循着两种哲学逻辑，即认知论哲学与政治论哲学[19]7。二者之间实质上是纯学术与实用目的、学术自由与社会责任、大学自治与政府干预的矛盾关系。高等教育缘起之时的主要职能是保存、传递和发展高深学问，并培养从事这一方向的高层次人才。随着大学逐步从社会边缘走向中心，其承担起越来越多的社会职能。民族院校培养民族人才特定功能所肩负的政治使命，是民族院校诞生时起就秉持的政治论哲学内在逻辑。从实际来看，民族院校履行社会责任常常处于较为被动的地位，过于强调服务政府最急切的任务，而忽视了民族院校作为高等院校主体对另一内在逻辑——认知论哲学的追求，从而导致民族院校在两者的拉锯中迷失了自我。虽然“为了生存并产生影响，大学的组织和职能必须适应周围人们的需要”[19]16，通过培养民族人才特定办学功能对国家和民族负责是民族院校应长期坚守的责任，但如何兼顾并复归民族院校作为高等教育的属性。在认识论哲学与政治论哲学的博弈中寻找平衡，以高等教育规律为指引，充分发挥民族院校“身兼两职”的作用，是决定民族院校培养民族人才特定功能未来发展的重要问题。

四、结语

民族院校以其独特的发展历史与生存环境，形成了以培养民族人才为主的特定办学功能，并以此坚韧地支持了民族事业的繁荣发展和国家的和谐稳定。民族院校培养民族人才特定办学功能经历了政治话语主导到经济话语主导再到德才兼备的转变，在此过程中，这一功能的独特性也渐为趋弱，以至出现是否仍应坚守的矛盾。但另一方面，这也印证了民族院校作为高等教育系统组成部分的根本属性，昭示着办好民族院校必须以高等教育规律为其根本依据。

探究民族院校培养民族人才特定办学功能的历史演进是认清民族院校当前困境的重要方式，也是对民族院校人才培养规律的探索。对这一问题的分析，实质上也是对民族院校在特殊与普通、维系与转型之间抉择难题的探讨。对历史的回顾与反思，正是为了对现实予以回应与关照。认识规律的目的不在于规律本身，而在于用规律去寻找问题解决的方法，这也是之后继续开展民族院校培养民族人才特定办学功能研究所应着力的方向。