“共同决定+条例”：跨省际河流生态环境协同治理范式研究

沙家辉

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

2021年7月1日，由云南、贵州、四川三省人大常委会共同通过的《关于加强赤水河流域共同保护的决定》(简称“共同决定”)以及各自制定或修改的三部“XX省赤水河流域保护条例”(简称“条例”)迎来了正式实施[1]。“共同决定+条例”的协同立法模式开启了云贵川三省赤水河流域生态协同治理的新篇章。西南三省之所以特别重视赤水河流域的生态保护，是因为该条河流不仅承担着极为重要的生态功能，而且关系着地域支柱经济的可持续发展。赤水河是西南地区的重要河流，流域内存有大量的生物多样性资源[2]；同时，它是长江上游的一级支流，其生态质量直接关系到长江流域一体化生态治理的成功与否。更为最重要的是，该流域内存有我国两大酱香型白酒生产集群，白酒产业的蓬勃向上已经成为助力流域经济发展并实现乡村振兴的强大动力。与此同时，2022年2月，《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》(简称“国发2号文件”)的出台为贵州的新发展指明了道路。该文件指出贵州要坚守发展和生态两条底线：一方面，要巩固长江生态屏障，促进赤水河流域生态修复；另一方面，要发挥赤水河流域酱香型白酒产业优势，建设国家级白酒产业基地。国发2号文件的指示精神与云贵川赤水河协同治理的目标相互嵌合，使得新时期贵州的发展更加倚重于赤水河流域优良的生态环境。

为此，进一步研究并发挥云贵川三省赤水河流域协同治理机制的功能实属必要。作为新型的跨省际生态环境治理模式，其实际运行中会存在制度优势与缺陷并存的情况。因此，先要对制度的实践源起、制度特性、基本模式进行系统性的概括。在分析制度特色的基础上探究可能存在的不足，最终为优化该新实践提供切实可行的建议，以促进云贵川赤水河流域协同治理的可持续运作。

一、赤水河跨省际协同治理的实践缘起

(一)区域经济与生态环保的交织

云贵川赤水河流域协同共治的成功实践对构建长江上游绿色屏障和保护西南地区生物资源具有重大意义[3]。然而，三省协同共治的根本动力是为了促进地方特色产业的发展。赤水河流域的水质状况与流域生态质量对中下游的酱香型白酒产业具有决定性影响，进而对川黔二省三市的经济增长与乡村振兴产生决定作用。白酒酿造是赤水河流域典型的单一且特色产业，尤其在泸州、遵义两市形成了全国鲜有的酱香型白酒产业集群。就遵义市而言，“十三五”以来白酒酿造已逐渐成为遵义的绝对性支柱产业。截止2020年，遵义市规模以上酒类总产值已经突破 1 100 亿。同年，单酒类酿造一项已占据遵义全市规模以上工业总产值的近50%，所带来的利税数额已达到规模以上工业总利税的94%。另外，2020年遵义市第三产业以43.41%比重与第二产业的43.43%基本持平。但是，这并不意味着遵义市服务型经济发展模式拐点的到来，因为第三产业的攀增绝大部分源自于白酒酿造产业高速发展所附带的分销规模增长。泸州、毕节两市与遵义的情况类似，都在赤水河流域酱香型白酒产业集群中占有一席之地。自2018年以来，泸州的叙永、古蔺二县与毕节的金沙县白酒产能一直高速增长。其中，2021年古蔺因二郎镇酒企集聚的缘故产能高达 103 000 千升(1)本段各类经济数据来源：上述各市及其所辖区县的历年国民经济和社会发展统计公报、年鉴。。

酒类产业的迅猛发展成为地方经济增长和税收提升的巨大动力源。从整个赤水河流域看，白酒兴则赤水兴，白酒衰则赤水衰。虽然受政策与市场波动的影响，单一化的白酒经济并不利于赤水河流域的长期发展。但是，在保证地方财政收入与持续脱贫致富的宏观政策引领下，必然致使四川、贵州两省在赤水河沿岸大力发展特色化的酱香型白酒产业。在产业因素之外，经过多年研究发现赤水河流域的水质状况与环境样态对酒类风味因子的性状具有决定性影响。例如，20世纪60年代，经过中科院土壤研究院专家的研究，发现茅台镇地区全国鲜有的紫色钙土对茅台酒独特风味的形成会产生重要影响[4]。20世纪70年代茅台酒偏移原址建设分厂造成酒质状况的改变亦佐证了“茅台不可出赤水”的说法[5]。在后期研究中，不断有学者发现赤水河流域的紫色砂页岩地理结构、流域气候特点、区域性微生物菌落特征对于酱香型白酒风味因子的产生都极为重要[6]。因此，受制于区域地球物理化学因素的羁绊，使得赤水河的生态环境质量直接决定了地方支柱性产业的兴衰。由此受益于赤水河生态功能与经济价值的交织使得黔川二省在最大程度上激发了流域协同共治的动力，但对于云南来说则不然。

赤水河发源于云南昭通地区，上游流经其辖区内镇雄、威信二县。在历史上，两县一直是滇东地区有名的深度贫困县，于2021年才完成全县意义上的整体脱贫摘帽。对于两地来说，在众多社会民生问题中持续推进经济发展是具有压倒性的核心命题。目前，两县依靠煤炭资源的丰富储备衍生出“煤—电—水泥”一体化的产业模式，即煤炭开采与清洗、火力发电、水泥制造。以镇雄县为例，由于2016年煤炭行业遇冷导致该年工业对全县经济增长的贡献率仅为1.96%。时至2020年该数值已经增至45.38%，使得煤炭及其衍生工业成为全县的支柱产业。但在“煤—电—水泥”产业红火的背后却是源于企业体量普遍过小所造成的技术投资不到位进而致使污染排放不过关。然而，为持续推进乡村振兴，地方政府又必须倚重煤炭产业所带来工作岗位和税收供给，不能给予其过多地严苛限制。源于经济支柱的发展动力与乡村振兴的政治压力二者的相互叠加，使得镇雄县当局在经济增长与生态保护的天平上会不由自主地加重前者的砝码。虽然赤水河上游流域面积只占总流域面积的18.23%[7]，但由于上游水源涵养区的生态污染与河流自我净化能力有限性，导致中下游水质质量的持续降低与环保开支的不断走高。此时，中下游的川黔二省因为酱香型白酒生产对赤水河生态质量的高度倚重，就一直希望上游地区加大对水源污染行为的整治力度。对于上游而言，如果加大污染处罚力度就势必会影响本地经济的发展，上游在采取合理的污染防治措施后并不会有超出常规的举动。

(二)生态转移支付对“单向性公地悲剧”的规避

地方经济因素与长江整体保护的交织是云贵川三省实施赤水河生态协同保护的积极动力。但在2021年之前，面对赤水河生态功能的逐步下降以及所引发的沿岸产业可持续性发展压力，三省并没有采取广泛的省际协同合作。其最主要因素有两点：一是流域生态治理的“单向性公地悲剧”；不完善的跨省域横向流域生态补偿机制。其中因素一的有效解决又是处理因素二的前提。

“草场—牧羊人”模型是公地悲剧的传统阐释方式。在此种模型下，解决公地悲剧的一般途径是双方在克制逐利的基础上达成对公共资源的合理分配——合作[8]。此种合作的目的是达成“共赢”，前提是双方争夺同一种公共产品，但合理地保护和分配该公共产品会给双方都带来相应的利益。赤水河虽是社会共有物，但由于社会主体对其利用角度的不同导致其所提供的公共产品各有差异。黔川二省因省内酱香型白酒产业的发展因而重点关注赤水河的水源生态质量。上游的云南地区大力发展煤—电—水泥产业则重点利用赤水河的水资源。由于三省对赤水河所提供公共产品的利用差异性，导致其失去合作保护“同一公共产品”的共同利益前提。此外，上游产业的发展并不需要水体的高度清洁而且其积极的生态保护措施并不会给自身带来现实利益。由此，上下游之间难以产生共赢合作。一般而言，由于水流单向性所引起的水环境治理正外部性的下游获取，使得上游地区在投入治理资金后难以取得相应的回报。简言之，上游承担了太多边际成本但没有获得足额的边际收益。而下游在“搭便车”后又主动地生态投入会直接激励白酒产业的发展从而获得巨大的边际收益。由于上下游之间的对赤水河所提供的公共产品的利用差异性和生态保护中的边际效益矛盾，使得上下游之间产生了一种特殊的“单向性公地悲剧”(2)此种“单向”特指黔川二省面对上游生态治理乏力时的无力。。当然，此种“单向性公地悲剧”并非无法破解，目前，较合适的方法就是进行下游对上游的生态转移支付。下游以资金供给的方式向上游输送一定程度的正外部性获利。上游地区在获得相应的边际收益后，反而会激励其采取更为积极地河流生态保护措施。

通过变型运行博弈论中的支付矩阵可以较为清晰地模拟原始情况中流域上下游之间的合作排斥与生态转移支付后的合作建立。首先，建立上游只发展“煤—电—水泥”产业、中下游发展白酒酿造产业并排除由生态保护所产生的正外部性矩阵模型。其次，再假设原始状态下流域上—中下游间独立发展，上游产生5个单位的效益，中下游产生10个单位的效益，便可以得到表1。通过对比会发现，在原始状态下流域上游若采取出超的生态保护反而会缩减自身效益的产出。此时，什么都不做便成为上游最好的选择。对于下游而言，如果想获得更多的效益就势必希望上游采取更积极的环保行动。这么一来，在上游与中下游的角力中，上游就会产生优势地位。在这种不对等角力中，中下游的破解方法有三种：中央权力介入、行政区划改革、生态补偿转移支付，现实是仅最后一种具有可行性。若中下游对上游地区实施生态转移支付便可以得到表2。此时会发现，由于中下游给予的经济激励使得上游采取出超的生态保护措施，进而使上游地区的生态保护产生广泛的正外部性。中下游地区则搭乘上游的“便车”，同时，加之本地的生态保护措施势，必获得最大化的经济效益。

表1 原始状态下流域生态保护效益矩阵(3)表1、表2中各数值的大小不具有实际意义，数值自身与彼此间的增减才具有意义。但此种增减也只是表明效益的变化，不表示实际的产值或产值比例。

表2 生态转移支付下流域生态保护效益矩阵(4)表1、表2中各数值的大小不具有实际意义，数值自身与彼此间的增减才具有意义。但此种增减也只是表明效益的变化，不表示实际的产值或产值比例。

事实上，云贵川赤水河流域生态协同共治建立的机理便是如此。早在2013年，三省就试图建立制度层面的生态补偿机制，但因为前期科学依据与彼此磋商的不足使得尝试无果而终。2018年，云贵川三省签署《赤水河流域横向生态保护补偿协议》来确保赤水河生态协同治理的资金供给。其中，规定三省共同出资2亿，按照云贵川 1∶5∶4 的出资比例与3∶4∶3的资金使用比例[9]。这使得三省之间因为经济产业不同而导致的河流生态保护分歧得到了一定程度的缓解。然而，实际是2019年川黔二省又向云南各追加 2 000 万，截止2021年10月，昭通市已经获得1.4亿的横向补偿金。这样以来通过生态补偿转移支付使得昭通市改变了原来消极参与的态度，打破了上下游之间的单向性公地悲剧，最终让云贵川三省构建了生态利益共同体进而演化出立法层级的协同治理体系。

二、赤水河跨省际协同治理的宏观制度特性

(一)制度合宪性与准区域法治的顶层设计

合宪性的判定是此种“共同决定+条例”的法律构造模式可以施行的基本前提。以宪法第30条为核心并考察众多宪法性法律，可以发现我国目前只规定了科层间权力主体的权力纵向配置，没有涉及主体间权力运行的横向配置。在法律文本主义下，权力主体间的横向立法合作违背了现存的宪法秩序。但是，深入思考会发现由于横向立法合作模式的不同，所产生的立法合作形态并非都存有违宪的嫌疑。横向立法合作可以分为两种：区域共同法与区域协同法。区域共同法强调针对共性问题制定一部适用于该区域的共同法，它在原有的立法体制中创设的“超省域立法层级”是对当前宪法秩序的突破。但是，以“共同决定+条例”为代表的区域协同法则不存在对宪法秩序的破坏。云贵川三地之间虽达成了法律制造的合意，但还是依照各自的立法程序出台各自的《XX赤水河流域保护条例》，且在本省法域内实施并不产生域外效力。此外，“共同决定”并不是实然的法律文本，它的作用相当于政府间的合作备忘录仅具有立法指引性并没有超越省际法域的强制力。协同立法没有扩大法域效力，没有改变立法体制，因而此种实践模式应当是合宪的。

虽然纯粹的宪法文本并没有直接规定地方立法主体间具有协同立法的权力，但并不能以没有宪法的明示规定就断言此种立法模式的违宪性。因为合宪性的本质并非严苛的法律文本主义，而是要符合宪法的基本精神[10]。2018年，现行宪法经过修改在序言部分添加了“新发展理念”。新发展理念要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的科学内涵，要在发展过程中不断改革与社会现实不相互适应的部分。其中，实施区域协调发展战略，创新发展机制是核心环节之一。另外，宪法第3条规定了发挥地方主动性、积极性原则，可以作为地方为实践贯彻“新发展理念”的宪法指引[11]。究其本质，新发展理念与地方主动性、积极性原则可以看做是宪法对地方改革创新的赋权。地方当局在不违背宪法精神的前提下，所采取的实践理性超越宪法文本的行为并不构成对宪法的必然违背。

云贵川“共同决定+条例”的法律构造模式不但是对宪法中“新发展理念”的践行，同时由其所打造的准区域立法又是对区域法治的一大创新。源于生态环保领域行政区划对自然环境整体性的分割所导致的区域间环境治理无法形成叠加优势。这致使十八大以来旨在打造区域间协同立法的综合环境治理模式在全国各地竞相出现[12]。就目前来看，无论是京津冀生态环境协同治理还是苏沪浙皖太湖流域协同治理，都是以省人大或政府间“共同决定”“共同协议”的方式宣传其建立了法治协同。一般而言，人大或政府共同出台的各类“协同文件”仅是对目标事项采取一致行动的原则性概述，并不具有法律的基本规范性，不能将其当作实然的法律文本。但如果以法律是主权者的律令出发，区域间的“协同文件”因为得到了行政司法部门的遵守又使得它具有一定实然法的功能。

钟志英等发现芪参益气滴丸具有明显的促进鸡胚尿囊膜（CAM）血管新生的作用，在大、中血管增生效果更为明显，对HUVECs具有增殖影响。

中央—地方间层级划分的立法秩序是对宪法秩序的延伸，过分强调规范意义上的区域立法不具有现实可行性[13]。然而面对宪法秩序的神圣性，地方为实现一定程度的协同发展又需要较为可行的区域立法出台。云贵川三省所采取的“共同决定+条例”的规范性法律框架模式，或已成为平衡宪法秩序与社会现实之间矛盾的新措施。云贵川三省的实践较其他地区的显著特色是在“共同决定”的基础上增加各“省际法域”间共同事项的协同立法，并实现了同步订立与同步施行。其中，除《贵州省赤水河流域保护条例》制定较早需要修订外，滇川两省的条例几乎同时制定、同时出台，且在条例内容上几乎一致。至此，因三省“条例”治理对象的一致性、具体内容的趋同性、三省空间位置的毗连性、三省人大决定的共同性，使得云贵川在赤水河保护领域已经建立了准规范意义上区域立法。从实际出发，云贵川的准区域立法已经在法律构建上达成了既定目标且不存在违宪性隐忧，而且此种立法模式还有效地化解了单独的“共同决定”以“非法律之名行法律之实”的尴尬，可以说是目前跨区域生态治理协同立法的最优解。

(二)生态合作与流域管理的法定化

云贵川“共同决定+条例”的模式除实现了规范意义上的准区域法治外，还以政府间生态合作法定化的形式强化了流域管理的功能。早在1988年《水法》颁布之际，我国就强调了水资源的利用要采取流域管理与行政管理相结合的管理方式。但事实是，长期以来受困于流域内行政辖区的互不隶属、各地经济发展的差异化以及流域管理机构的功能失范[14]，导致大量江河湖泊的生态治理依然保持着“九龙治水”的常态。十八大以来，随着生态合作与区域治理理念的迅速升温，三省一市太湖流域生态协同共治、微山湖(南四湖)生态济徐共治、大湾区生态环境协同治理等流域管理竞相发展。各地在取得显著成果的同时也暴露出不少共性问题。其中，最大的问题是各地虽大多以政府或人大间“协同文件”的形式确立了流域内的立法—司法—执法—监督的全流程协作，但并没有在立法层面将合作法定化，反而是西南三省在赤水河流域管理的制度规范化层面积极地实现了政府生态合作法定化。

生态合作亦属于一种特殊的契约关系，而法定性的赋予使得这种契约关系具有不可违背性。在通常情况下，由高层次权力主体对其所辖事项制造规范，再以法定性的方式赋予强力以消弭义务履行者彼此的矛盾。然后，再用科以义务的方式迫使其履行义务是解决争议或建立合作的最高效途径。以省际区域生态合作为例，由于彼此之间的行政平级关系，以法律制造来无视彼此间的利益矛盾只能期待共同上级权力机关的立法介入，如《长江保护法》。但此种方式的适用只得建立在国家整体利益的获得远大于各地个别利益牺牲的基础上。对于地区性河流来说，由于中央立法的不易介入、彼此间对平等发展权的重视以及当前层级立法体制的阻碍，使得以流域立法合作来确保流域管理制度变得难以实现。然而，政府合作的法定化又是对流域管理成效的最大保证。云贵川之所以能实现政府生态合作法定化，关键在于实现了彼此间的经济利益平衡。其做法就是川黔以有限的经济补偿获取云南的合作同意，同时也实现了中下游酒企的可持续发展。当然，三省间的流域管理法定化同准区域法治一样，是以各自出台《XX赤水河流域保护条例》为基础，以共同编制内容相似的流域管理制度来打破行政壁垒，实现立法、执法、司法、监督等全流程的生态合作。至此，三省在宏观意义上建立赤水河生态协同共治的顶层制度基础。但若要在全局意义上检视三省共治的能力与成效又需要在微观实践层面进行考察。

(三)地方权力主导

从云贵川三省的生态保护角力中可知，源于城市定位和产业结构的差异化，同一生态圈中的城市或省域并非都有建立区域生态协作的动力。事实上，我国现存的几大跨省域生态协同治理中都藏有中央权力介入的影子。京津冀协同发展是当前中国的三大国家战略之一，其生态环境区域治理本就是一体化发展中的子环节。受益于国家政策的高度重视，京津冀的生态环境协同治理无论在体制结构上还是在运行成果上都备受瞩目。但在光环之外，基于北京的政治经济优势地位，域内其他城市或多或少会承担政策推行所带来的潜在不利。例如，河北承担了京津地区高能耗、高污染产业的转移；津冀则是为保障“阅兵蓝”“奥运蓝”要牺牲掉部分企业产能。“水利委员会”的区域治理模式最初是想实现水资源利用与生态保护的竞相发展。然而实践中却往往因为委员会与地方间信息不对称、治理标准不统一、水资源利用与水污染防治的职能不协调导致区域治理效果不佳[15]。以国家立法所推动的长江一体化治理是规范各省对重要河流生态协同保护的最权威方式。但统一立法所采取的宏观立场必然淹没地方各省的个性化实践，而地方履职的积极性则又依靠科层责任制的挂钩，使得生态治理很容易成为无节制“关键绩效指标(KPI)竞赛”。

中央权力主导下的区域治理模式虽各有千秋，但也都暴露出一定的不足。然而在中央环保权力尚未关注的西南地区，区域治理发生着从中央权力牵头介入到地方权力自发行动的嬗变。上文提到以单一化经济模式的高速发展换得地方税收的持续增长来实现辖区内乡村振兴和经济转型已经成为赤水流域社会发展的普遍形式。对于川黔来说，经济命门的酒类产业离不开赤水河高质量生态环境的支撑。然而，由于上游昭通地区对高污染、高排放煤化工产业的倚重，形成上下游之间对于河流生态保护的不同立场。不同的经济利益偏向性使得了云贵川之间的生态合作形成特殊的“非共同利益合作模式”。一般而言，省际协同的难以为继大多源自于责任与利益分配的不嵌合，即便如中央对京津冀生态协同治理的权力介入也规避不了河北对京津生态转移支付不足的不满[16]。立足辖区管理的行政体制，生态补偿转移支付或为实现不同利益偏向主体间合作的唯一出路。

于是，在一系列权威调研、系统分析、利益平衡的基础上，云贵川三省人大常委会于2021年7月创造性地建立了“共同决定+条例”的跨省际流域生态协同治理模式。可以见得，赤水河生态协同保护制度的出现是川黔基于经济考量的现实原因，再通过资金补偿云南以达成三省间的合作同意。此种模式最大的特点是疏解了强势权力对关键地域的利益倾斜，从而规避了对其他地域的隐形不公；同时，基于自发同意而构建的合作机制又可以较为妥善地处理省际间的信息不对称、执法不统一、标准不一致等情况。另外，以协商为基底的流域管理模式与传统行政管理科层模式的嵌合又可以较为合理地解决管理体制的矛盾与构建合适的问责监督渠道。

三、云贵川赤水河协同共治的制度运行与评述

(一)基本制度运行

基于人文历史和政治考量而形成的“划山而分、隔水而治”的省域结构，在短时间内不会发生改变。即使产生行政区划的有限变革，但源于对流域自然环境整体与局域间界限理解的不同，只要有行政区划的存在就势必留存流域管理与行政管理之间的权力运行矛盾；同时，即便是在一定区域内实现了完全意义上的流域管理，但由于科层嵌套的基本管理模式，流域管理的内部也需要建立行政层级间的权威体制。由此可见，流域管理效果的最大实现应当是嵌套进行政管理之中，以流域内管理主体彼此间的协商机制来引导原本独立的行政单元采取一致化的生态行动。云贵川便是在流域管理法定化的基础上建立了一套较为完善的流域管理与行政管理高度融合的生态保护体系，即“协商+科层”。就目前来看，三省之间所建立的省际联席会议协调机制和各级相关政府间的信息沟通与争议协商机制都是“协商+科层”高度融合的产物。

当然，在市、县层面建立“沟通协商机制”也被立法规定，在具体的沟通环节也大多冠以“XX联席会议”的名号。但是，此种机制仅是法律的抽象性表达，既没有固定参与主体，也没有指出市、县两层联席会议之间以及联席会议与政府主体间是否具有科层关系。事实上，除了省际联席会议对市、县生态治理行为的直接干预力外，由跨区划市、县协同机制而产生的决议仍需要经过各自人民政府的发布或确定才可以被执行。另外，在法条解读中可以发现，市、县层面的协调机制中参与主体不具有固定性。它可以以行政区划相邻或协商事项相关而自由地组织彼此间的协调机制。在总原则上，各同级政府间以平等协商为基础，构建了合作达成与争议解决的基本通道。对于平级政府间难以达成一致的问题则是引入行政管理的科层制度来定分止争。由此，在法条分析和实践调研的基础上可以对赤水河流域的省—市—县三级协商沟通机制进行模式化架构(见图1)。当然，源于现实情况的复杂性并非所有的协商沟通机制皆按此模式进行。

图1 赤水河流域的省—市—县三级协商沟通机制运作模式

以四川省GL县和贵州省RH县(县级市)之间的跨行政区水污染治理为例。一般而言，水污染治理的一线执法机关是各县的生态环境局，在云贵川三省的协同共治中亦不例外。在自下而上的模式中，原则上，GL县与RH县已经事先通过沟通机制建立的污染预警机制，以应对可能发生的跨界水污染事件。但是，基于各种复杂的原因，两县的生态环境局在协商的基础上并不能达成一致的结果，此时就要将矛盾上移。然而，如果依照严苛的管辖权理论，寻求二者的共同上级处理矛盾就会将地方纠纷无限制地上移至中央机关。基于云贵川省—市—县三级圈层协商机制的构建，县生态环境局无法协商解决的问题可以诉诸县级协商机制解决。GL县与RH县便可召开联席会议以协商处理该矛盾，但若县级协商无法处理则提交市级协商，省级协商则具有最后的终局效力。若该处污染又导致了CS县生态受损，则会形成GL县、RH县与CS县三者之间的县—市—省层级纠纷处理机制。远在上游的云南ZX县因不受污染事件的影响便没有必要参加。要注意的是，三省条例并没有明确规定市、县层面的联席会议所产生的决定对一线执法机关具有直接的执行力。由此，市、县层面的联席会议决议在规范上仍应该由各自政府加以确认后再给予执行。在自上而下的模式中，假定GL县与RH县的水污染事件已经对流域环境产生重大威胁且治理难度极大，此时所召开的云贵川赤水河流域联席会议便可以直接对该污染事件采取行动。省际联席会议的此种行政权能源于三省条例中都规定了“市、县要执行省际联席会议的决定”。

上例仅是简要阐述了跨界生态污染的纠纷处理方式。其他诸如流域内国民经济发展规划的相互衔接；横向生态长效化补偿机制、联合预防预警机制、跨区域联防联控机制、监测网络和信息共享机制、人大派驻监督机制、司法协作机制的协商构建都基本秉持着此种“协商+科层”的原则性制度设计，不再逐一论述。从法条规范和模式架构中可以看出，法定化的省际联席会议是云贵川践行流域管理的最高保证。基底的协商逻辑则构成了赤水河生态协同治理的本色。省—市—县三层跨界协商机制缝合了原本区划管理中的边界撕裂，实现了流域管理与行政管理的有效嵌合。

(二)制度运行的缺陷分析

现阶段协同治理的健康运行并不意味着制度本身并不存在隐匿的不足。主要问题有以下两点：

1.制度的权威性建设不足，主要是指各层级协商机制尚不具备应当享有的权力地位。比如，依照“条例”解读省级协调机制，即赤水河流域联席会议，在省—市—县三层级协商机制中是最高、最权威的协商阶层。但在制度建设层面，该联席会议尚没有指明参与主体的范围、没有建设常设性的组织机构、没有规定具体性的职能范畴。与实际的行政机关相比，又难以确定该联席会议的机构属性，如在当前建制中它虽不是行政机关但却可以要求市、县执行其所作出的环保决定。倘若持续性地加强各级别协商机制的权威性建设又会引起诸多继发问题。比如，云贵川三省都在各自的“条例”中要求跨省域且毗邻的县级以上人民政府之间要在生态污染防治、环境综合保护等问题上实现联合执法。假设各层级协商机制都获得了一定程度的行政权能，就会导致流域机构执法与一般行政合作型执法的权力运行冲突。比如，因联合执法的领导权是由各地方政府所节制，还是由各层级的流域协调机构所管辖而引起的职能冲突仅是各种权力边界不明晰所引发的行政难题之一。若得不到有效解决会影响“协商+科层”协同体系的正常运转并导致系统性危险。

2.三省“条例”中对推动市场主体参与生态保护的立场不一。四川省“条例”第62条就指出生态补偿的开展要鼓励相关主体以自愿的方式参与，但贵州省的“条例”中就没有类似规定。然而，云南省的“条例”则是直接要求“推动”中下游的白酒企业等受益市场主体积极参与生态反哺。究其根本，三省对市场主体，基本指酒类企业，参与生态补偿的不同态度源自对当前省际间生态转移支付数额多少的争论。云南省之所以直接点名要求白酒企业积极参与是因为河流环境的特殊性所导致的“污染者付费”机制不能对全域产生影响。由于河流的单向流动性与方向不可逆转导致污染排放点和污染治理点间处于相对的上下河段位置[17]。中下游酒企的污染支付或治理措施并不能对云南省河段产生积极影响，云南段的水质情况仍然需要云南省单独治理。为增进云南省的治理动力，中下游的川黔二省基于“受益者付费”的原则向上游进行生态转移支付。在上游看来，下游的经济发展重度依靠上游的生态治理，而酒类企业作为受益者应当付费。但是，对川黔二省而言，两省对上游的生态转移支付已经实现了“受益者付费”，再要求本省的市场主体过多地参与此种生态转移支付不具有合理性。一般而言，流域利益相关者应当参与到流域治理之中，但却因政府治理的单一化使得多元主体参与难以进行[18]。另外，源自生态治理的公共性，在没有经济激励机制的情况下又难以促使下游的市场主体主动参与。

四、协同共治运行的补强性优化

(一)流域协商机制的权威性建设

权威性的获取是任何组织能够实现既定目标的基础性要素。云贵川三省对于赤水河的协同共治虽在制度架构上实现了法律权威性建设，但在制度运行层面尚缺失权威性机构的设立。目前来说，由省—市—县三级协商+科层的层级治理体系较为科学地处理了流域治理中协商分层的问题。现阶段三级治理体系的制度设计并没有赋予其一定的公权力主体地位，即便省级层面的赤水河流域联席会议虽在一定程度上担任着流域综合管理机构的职能，但其也不是实然的行政主体。省际联席会议的职能仅是对流域内重大事项的协调与规范并具有实际的执法权。然而，众多环境科学的研究指出，流域综合管理机构的权力赋予、执法统筹、决策施行是整合各行政机构职能，实现完全意义流域治理的不二之选。但是，环境科学所强调的自然理性与当前行政体制的政治理性并不能通过流域综合管理机构的权威建设而达至耦合[19]。完全突破现有行政体制建立高级别的流域综合管理机构反而会造成流域机构执法权与政府执法权的冲突。但是，若如“淮河水利委员会”一样建立相对虚置的权威地位又不能对流域治理中已经过限的行政管理实现有效的平衡[20]。为此，赤水河流域中的三级协商机制应当实现一定程度上的权威性，但又要与原本的行政管理模式实现制度嵌合，使得权威性的赋予不会引起流域管理与行政管理之间的权能矛盾。

图2 京津冀生态环境执法联动工作机制

其中，最合适的方法应是层级间的权威分化建设。重视省际层面赤水河流域联席会议的改革，更名为赤水河流域保护委员会实现组织机构化建设，成为常设机构并赋予一定的行政权能。在类似实践中京津冀生态环境执法联动工作机制有利地打破了行政壁垒，实现了不同利益主体之间的信息共享与执法合作[21]。京津冀的模式或可为云贵川的机制优化提供借鉴，具体运行机制见图2。

1.明确赤水河流域保护委员会的成员构成，组建核心领导小组。其成员构成要具有科层权威与职能权威的双重特性，如将三地省人民政府的分管领导组成领导核心，生态环境厅、水利厅、自然资源厅、乡村振兴局等单位的分管领导纳为成员。由“核心领导+成员”组成领导小组，再以不定期或定期召开会议的方式统筹赤水河生态治理的重大决策。设立“办公室”作为领导小组的常设办公部门，组织或监督市、县层面的联席会议、联合执法、联动检查以及建立或监督各级别污染预警机制、信息共享机制、相互监督机制的运行。这样一来，在领导层面就实现了流域管理领导和行政管理领导的趋同。领导的一致性，既保证了委员会“决议”在双管理模式中的适应性，又不会出现职能管理上的冲突并实现了流域机构与政府之间的领导权平衡；同时，此种方式又能在不赋予其行政主体资格的情形下实现了流域机构的权威性建设使其具备了规范意义上的行政权能。

2.市、县层面仍保持当前按所涉事项建立相应临时或常态沟通机制的模式，其没有必要建立市、县赤水河流域委员会。在流域治理中，基层政府的核心职能是一线行政或机制管理并不需要过多地考量该行政行为属于流域管理还是行政管理。而且，过分重视机构组织的建设反而会造成一线行动的效率低下。另外，省际委员会作为“协商+科层”的顶层权威机构，基本可以处理市、县之间的各种纠纷。此时，再强化基层协商机制的权威建设实无必要。因此，保持原本“协商+科层”纠纷处理体制的权威性功能就是基层实现生态协同共治的最优体制模式。

(二)市场化的公共生态参与

前文分析赤水河流域生态协同共治建立的基础是川黔二省以生态转移支付的方式实现了三省间的合作同意。在川黔两省看来，生态转移支付既实现了对上游的经济激励又履行了受益者付费义务。然而，上游在对比所获生态转移支付数额与中下游酒企经济产值之间的巨大差距时，上游很难不认为自身并没有从生态保护中获得足够的利益。因为在政府主导的生态补偿中，往往忽视市场机制的运行，使得生态产品的提供者(云南)没有获得边际收益，生态产品的使用者(酒企)没有付出边际成本。源于政府间生态补偿或生态合作的封闭性使得生态产品无法体现出市场价值，生态补偿资金的财政支付又导致政府也难以进行大规模的生态投入。一般而言，生态补偿的市场化运作可以将生态保护者与生态受益者置于统一的市场环节中，以产权明晰的交易制度来平衡二者间的边际收支。市场化机制虽好，但在云贵川三省的实践中亦存在问题。比如，对中下游的酒企来说既已存在政府间的生态补偿转移支付，企业只需坐享生态保护的正外部性即可，何必主动参与市场化的生态补偿。倘若强制实施企业间的排污权交易并核算生态收益的边际成本是可以建立三省间的赤水河生态补偿交易平台。但是，此种交易平台对于中下游来说不但加大了企业的经营成本而且这无疑是对上游的变相转移支付。可见，一般意义上的市场化生态补偿平台似乎并不适用于云贵川的现实情况。

此种情况下，若鼓励企业采取以生态投资为主要方式的生态补偿参与，辅之地方政府的生态金融政策支持或可突破当前困境。所谓生态投资是将传统的金钱补偿改为对被补偿主体的资本投入。比如，在三省政府的积极鼓励下，希望中下游大型企业依托资金优势对上游重点产业注资或对新型绿色产业投资。此时上游地区便可以借助中下游企业的资本优势实现产业结构优化并引入清洁生产技术，淘汰落后高污染产能，从而在根源上解决上游产业经济所导致生态污染问题。当然，产业发展的可持续性是企业投资的风向标，政府单纯的鼓励并不会激发企业的投资兴趣。此时，云贵川三省共同实施统一的生态投资政策并建立“赤水河生态金融基金”，向企业展示政府生态治理的决心与能力是增进企业投资动力的必要措施。相比单纯的政府间行动，以生态投资的方式引入市场主体的参与可以较为成功地解决原本生态产品价格缺失的问题。如此一来，上游地区既实现了赤水河的生态保护，又为经济发展平添了动力；中下游的企业则是以生态投资的方式实现了生态参与又拓宽了产业范围。