从精准扶贫到乡村振兴：农村教育帮扶政策的成效、问题与优化——基于粤北山区Y市的经验*

钟晓华 曹云亮 肖必楚

（1.仲恺农业工程学院，广东 广州 510225；2.清远市英德市连江口镇人民政府，广东 清远 513023）

一、前言

贫困是影响各国经济与社会发展的桎梏，有责任的政府都致力于削减和消除贫困。我国政府长期以来重视扶贫工作，尤其是自2013年以来在广大农村地区实施精准扶贫战略，并于2020年取得了脱贫攻坚战的伟大胜利，实现了现行标准下农村绝对贫困人口的全面脱贫。在精准扶贫阶段，在各地所采取的一系列重要的扶贫举措中，教育扶贫是使贫困人口掌握知识和技能以摆脱贫困的一种重要的扶贫方式，同时也是激发贫困人口内生动力和消除贫困代际传递的重要手段，为打赢脱贫攻坚战发挥了重要的作用。

在精准扶贫阶段的后期，习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，要求“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。这意味着在精准扶贫结束之后，国家乡村建设的整体战略从精准扶贫转向乡村振兴，乡村建设的战略目标和工作内容也将随之更迭。为了适应这一重大战略的调整，农村教育帮扶政策也将积极对接乡村振兴，通过有针对性的转变任务和重新定位角色，发挥教育在巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴中的关键作用。

为此，本研究将以政策系统理论为基础，通过对粤北山区Y市在精准扶贫和乡村振兴阶段中的教育帮扶政策实施情况进行对比，总结农村教育帮扶政策的成效和问题，并以Y市为例，分析乡村振兴战略下农村教育帮扶政策优化的经验。

二、国内外研究现状述评

教育帮扶在精准扶贫和乡村振兴阶段都是一项重要工程，既是阻断贫困的根本，又是乡村振兴的基础。因此，精准扶贫和乡村振兴阶段的教育帮扶都是理论界关注的重要议题。

（一）精准扶贫阶段的教育扶贫研究

第一，阐释教育扶贫的必要性。王嘉毅等提出教育在精准扶贫中具有基础性、先导性和持续性的作用。[1]袁利平等基于经济学、社会学、教育学、管理学等多学科视角分析了通过教育消解贫困的必要性，并提出了基于多学科视角的“三位一体”理想扶贫框架。[2]史志乐认为教育是阻断贫困的代际传递和打破社会分层的关键，对于脱贫攻坚至关重要。[3]

第二，教育扶贫的政策设计与政策体系研究。张琦等强调要从战略高度调整教育扶贫的政策思路，通过对贫困地区实施教育发展专项规划、增加贫困地区教育投入、提高教育扶贫的可操作性、优化政策配套措施等，破除体制机制障碍，提升贫困地区的教育水平。[4]张彩云等通过分析美国和澳大利亚的贫困地区教育支持政策，形成对我国推进教育精准扶贫的启示，并强调要通过加强立法、实施差异性的经费分配制度、加强对教师的人文关怀和完善教育扶贫项目的监管机制等，推动贫困地区的教育发展。[5]吴霓等系统梳理了我国在学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育等方面的教育扶贫政策，并结合对政策成效的分析，提出要注重教育扶贫体系内涵的一致性和系统性、有效识别教育扶贫对象、合理丰富教育扶贫的财政投入等方面的政策优化路径。[6]

第三，教育扶贫的成效研究。朱万春分析了我国职业教育扶贫通过减免学费、建立东西部和城乡间职业教育联合办学机制、为贫困人口开展技能培训等方面取得的显著成效。[7]付卫东等通过对我国中西部6省18个扶贫开发重点地区的问卷和访谈调查，分析十八大以来我国教育扶贫在解决贫困地区学生营养不良、弥补学校基础设施、实现贫困地区城乡义务教育共享式发展等方面取得的成效，分析了在学校软件建设、对贫困生的内生激励、教育扶贫的长期性等方面存在的问题，并提出了完善教育扶贫政策的对策建议。[8]彭妮娅基于对全国省级面板数据的实证分析，发现教育扶贫成效显著，对农村人均纯收入的促进作用明显，同时能够从公平角度减少地区差异和促进贫困地区的教育发展。[9]

第四，典型地区的教育扶贫经验研究。曾天山以教育部滇西扶贫实践为例，提出了包括深化问题导向、更新理念引导教育扶贫方向、创新机制提升教育扶贫正能量等方面的教育扶贫经验。[10]谢治菊以长顺县智慧教育扶贫为例，分析将大数据应用于教育扶贫领域可以有效提高帮扶的针对性、专业性、科学性和有效性。[11]徐姗姗等分析了“组团式”教育人才援藏所显示出的布局宏观、机制长效、精准扶智、科学用人等方面的政策亮点，并认为该模式是新时期教育扶贫模式的重大创新。[12]

（二）乡村振兴阶段的教育帮扶研究

第一，乡村振兴战略下教育帮扶的转变思路研究。魏有兴等认为乡村振兴阶段相对贫困将长期存在，教育帮扶应当在驱动、任务、途径、政策等方面发生转变。[13]秦玉友等认为在精准扶贫阶段教育帮扶注重提供义务教育保障，在2020年后教育促进乡村振兴应当更加侧重于提高农村人口素质的综合竞争力。[14]彭飞霞强调乡村振兴背景下的职业教育需从作用场域、服务对象、目标指向、作用方式等方面转变任务并重新进行角色定位。[15]

第二，乡村振兴战略下教育帮扶存在的问题研究。黄巨臣基于“权力—技术—组织”的研究框架，提出在乡村振兴中的农村教育扶贫存在权力失序、技术扩张和组织涣散等问题。[16]郑娜娜等结合对秦巴深度贫困山区的考查，从教育投入主体单一的诱因、教育成本投入产出存在滞后性的内因、教育扶贫瞄准偏差的外因、贫困文化根深蒂固的根源等方面分析乡村振兴背景下的教育帮扶困境。[17]康莉等通过对陕北山区的调查发现，在教育助推乡村振兴的过程中，存在培养新型职业农民力度不够、利用国家和省人才培养计划不充分、教育扶贫主体单一化等问题。[18]

第三，乡村振兴战略下教育帮扶的实践路径研究。胡建华等强调要从转变理念、完善制度体系、加大师资投入和构筑多元主体参与格局等方面完善农村教育帮扶政策。[19]苏芳等认为在乡村振兴战略下的教育帮扶，要着力于构建在政府主导下的，社会和学校共同参与协作的教育扶贫长效机制。[20]李晓华等认为从教育扶贫向教育促进乡村振兴转变的过程中，既要通过均衡学校布局和优化教育质量来防止教育返贫，又要通过培育劳动力素养、完善课程设置和优化培养过程以达到教育促进乡村振兴的目的。[21]

通过梳理相关的文献发现，已有的研究对于精准扶贫阶段和乡村振兴阶段的教育帮扶政策进行了系统梳理。但是，对于两个阶段教育帮扶政策的比较研究较少，对于乡村振兴战略下的教育帮扶问题的微观研究较少，对于教育帮扶政策的质性研究较少。为此，本研究正是以微观案例为依据，在对比分析与质性研究的基础上，探索农村教育帮扶的有效路径，为教育帮扶助推乡村振兴战略的实施提供思路。

三、调研地区基本情况和调查实施情况

（一）粤北山区Y市的基本情况介绍

Y市位于岭南山脉东南部，广东省中北部，是广东省面积最大的县级行政区，1994年Y市撤县设市（县级市），由广东省清远市代管。由于地处粤北山区，Y市发展的底子薄，2017年Y市的贫困村数量在广东省县级行政区中排名第二，有78个省定贫困村，1.76万贫困户。

Y市在精准扶贫阶段积极探索创新扶贫模式，一方面，以政府为主导成立工作专责小组，根据《Y市坚决打赢脱贫攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》全力推进精准扶贫精准脱贫；另一方面，广泛吸纳社会力量参与教育扶贫、产业扶贫、就业扶贫等。Y市在精准扶贫阶段初步形成了以政府为核心、多元主体协同共治的贫困治理模式。截至2019年，Y市全市建档立卡贫困户16,606户42,205人已经全部实现脱贫，有劳动能力的贫困人口年人均可支配收入达到16,089元。Y市在2019年的清远市扶贫开发成效考核中获得第一名的优异成绩。

自2020年以来，Y市深入开展巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴工作。尤其是Y市继续完善多元共治模式，强化教育在乡村振兴中的战略优先性，遵循“防止教育返贫”和“以教育促进乡村振兴”的思路，提高农村居民的抗风险能力和生存技能，形成经济—人才—教育的相互支持、相辅相成的良性机制。

（二）调研开展与实施情况

笔者于2019年12月和2021年12月，选取粤北山区Y市作为调查点，采取质性研究的方法，展开跟踪调查，收集大量一手资料，试图对Y市在精准扶贫和乡村振兴阶段的教育帮扶实践进行客观比较与分析。一方面，深入Y市扶贫办、乡村振兴局、教育局、下辖镇政府和村委会等展开调查，通过座谈会的方式了解Y市的教育帮扶经验和获得数据资料。共召开3次座谈会，获取15份与教育扶贫相关的文件资料和数据资料。

另一方面，对参与教育帮扶的企业、社会组织和贫困户展开深度访谈，结合访谈资料了解Y市教育帮扶的成效和问题。共针对20人次进行线上线下相结合的半结构化深度访谈。访谈对象的基本情况如表1所示。

表1 访谈对象基本情况

四、精准扶贫阶段粤北Y市教育扶贫政策的成效

教育扶贫属于公共政策范畴。根据公共政策系统理论，政策系统是由政策主体、政策客体、政策工具、政策目标等要素构成。结合调查资料，对粤北Y市教育扶贫政策系统包含的要素进行分析，如表2所示。

表2 粤北Y市教育扶贫政策系统的基本要素

根据对上述政策系统包含要素的分析，总结提炼精准扶贫阶段粤北Y市的教育扶贫政策成效。

（一）形成以政府为主导，多元主体协同治理格局

首先，构建市、镇、村三级联动的核心政策主体。粤北Y市成立了专门的教育扶贫工作领导小组，根据市委、市政府和市扶贫办关于新时期精准扶贫攻坚的工作要求，结合Y市教育工作实际，于2017年出台了Y市《关于推进教育精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施方案》。Y市政府制订教育扶贫方案，镇、村具体落实教育扶贫项目和任务。而且市、镇两级政府在教育扶贫工作中注重提供服务和引进资源，吸引非政府力量参与教育扶贫。

其次，企业在教育扶贫中发挥重要作用。Y市在精准扶贫阶段，有近百家企业通过捐助和培训的形式直接参与教育扶贫。尤其是民营企业B集团深入参与了Y市的教育扶贫。B集团作为广东的优秀民营企业，早在2010年捐资2亿元在Y市开展驻村帮扶工作。2017年，B集团与Y市达成结对帮扶协议，B集团捐资5亿元对Y市进行整县全域帮扶，并且成立了帮扶Y市的新农村建设指挥部，组建20人专职扶贫队伍，长期驻村帮扶。B集团在教育扶贫扶智方面，通过开办学校、设立爱心助学基金、乡村教师培训、开展夏令营等多重手段综合帮扶贫困学子，并通过培训形式提高贫困户的劳动技能水平。

最后，社会组织嵌入，村民积极参与。多年来，社会组织通过“6.30广东扶贫济困日”活动，在Y市小学和中学开展针对贫困户子女的爱心捐款活动。同时，社会组织以广东社工“双百计划”为契机，在Y市实现社工机构驻村入户，将教育扶贫的政策精准链接给贫困家庭。同时，村民积极参与教育扶贫决策。农村党员、乡贤深入走访贫困户，了解贫困家庭子女教育存在的困难，并通过党群会议、村委会等反映并及时解决贫困家庭的困难。

（二）政策工具灵活多样，满足政策客体多元教育诉求

第一，完善教育补助政策，将建档立卡贫困户学生纳入教育保障。Y市完善政策执行的周密性，在义务教育“两免一补”扶持政策基础上，增加对贫困家庭子女学前教育和中职教育的补助，抓好落实贫困户子女各教育阶段的教育补助（补助标准如表3所示）。

表3 粤北Y市针对贫困户子女的教育补助情况

第二，采取“引培并举”方法，提升基础教育办学水平。一方面，依托B集团的乡村教师培训计划，针对Y市乡村教师制订培训计划，展开教育教学培训；另一方面，依托广东省“希望乡村教师计划”，引进优秀大学生志愿者到Y市开展1—3年的乡村支教服务，提升乡村教育质量。

第三，加强技能培训，提高贫困户的就业能力。利用B集团帮扶Y市的契机，积极合作开展贫困户种养技术、就业技能等培训。B集团充分吸纳贫困户的意愿，以市场需求和实现就业为导向开展有针对性的免费技能培训，对建档立卡的贫困户开展订单式技能培训，实现培训、就业一站式服务。

第四，以扶贫干部培训班为抓手，增强扶贫干部业务能力。Y市扶贫办举办了多期精准扶贫精准脱贫帮扶干部培训班、扶贫系统干部素质提升班，对新轮换的驻村干部以及市、镇两级扶贫系统干部进行培训，提高新轮换驻村干部对扶贫工作的责任感和使命感，增强扶贫干部个人的扶贫业务能力和水平。

（三）教育扶贫成效显著，政策目标有效达成

第一，各教育发展指标达到脱贫要求。从Y市制订的基础教育、职业教育、继续教育等方面的教育发展指标得分情况来看，各项指标已经达到脱贫要求。尤其重要的是贫困地区学校的发展逐步由外延建设深入到内涵发展，义务教育阶段实验课程开出率、职业技术教育学校国家规定课程的开出率等指标显著提升。

第二，企业参与教育帮扶成效显著。B集团在Y市开展的教育帮扶取得了显著的成效。截至2020年，B集团共捐赠376.7万元结对帮扶Y市贫困学生2152人，培训乡村教师1193人次，针对贫困户2275人开展就业技能培训。

第三，乡村教师队伍的教育能力显著提升。通过B集团在乡村教师培训计划中的名校长和名院长面对面活动、送教下乡活动、观摩优质课程大赛、“夕阳教师再出发”活动以及大学生支教行动等，Y市的乡村教师队伍在教学能力、专业水平、信息技术素养、创新能力等方面得到全面提升。

五、粤北L镇教育帮扶政策存在的问题

（一）在教育帮扶中的市—镇—村关系尚未理顺

在精准扶贫阶段，由于政策实施的客体是贫困户、贫困村，因此，Y市主要承担教育扶贫的规划和吸引外部资源的任务，村委会具体落实教育扶贫任务。但是，镇政府作为政策主体所发挥的作用十分有限。在调研中，镇政府工作人员表示：“我们在前几年搞精准扶贫的时候，主要是下到村里面参与脱贫攻坚，教育扶贫的捐助指标已经直接落实到了村，我们主要是配合完成”（04号受访者）。与此同时，镇域统筹规划和特色创新能力无法得到有效发挥，Y市统一制订了教育扶贫的政策方案，但是各个贫困地区的教育诉求存在较大差别，镇政府只是按照上级政府的政策方案实施，统筹规划和特色创新能力无法得到有效发挥。在调研中，受访者表示：“我们镇有很多贫困户家庭反映，子女除了基本的教育补助之外，也想和其他同学一样学习音乐、美术、体育等方面的特长，但是我们在这一块没办法开展，镇里面没有这方面的资金”（05号受访者）。

（二）教育扶贫政策无法有效满足乡村振兴战略对人才的需求

一是教育扶贫政策与地方乡村振兴契合度不高。Y市需要大量有文化、懂技术、会管理的新型农民投身到乡村振兴工作中。然而，教育扶贫主要满足贫困家庭基本的受教育需求、就业需求和提升扶贫干部的政策执行能力，教育扶贫的政策目标与乡村振兴的要求还存在较大差距。正如调研中村干部表示：“我们这里大部分村干部年龄都比较大，缺乏管理经验和乡村振兴的专业知识，农民的素质也整体不高”（09号受访者）。

二是“乡土人才”外流情况严重。目前，Y市大量有文化和会经营的新型职业农民外流，尤其是能够承接乡村振兴战略下旅游文化产业或新业态电商产业的乡土人才向经济发达地区转移，严重阻碍了农业农村的现代化发展进程。

三是教育扶贫中的教育培训缺乏长效化和制度化机制。精准扶贫阶段针对贫困户和基层干部的培训往往时间比较短、缺乏系统性。而且培训专业化深度不足，对于解决乡村振兴实际问题的指导性不强。四是脱贫家庭存在教育返贫现象。在调研中发现，部分贫困家庭存在因教育补助使用错位、学生辍学等问题而导致的返贫现象。有受访者表示：“我们在发放教育补助的时候发现，有些贫困户拿到钱就去喝酒打牌，根本没有用在孩子身上。而且有些受资助的中职生存在辍学现象”（19号受访者）。

（三）教育扶贫不平衡现象日益突出

一方面，同一镇村的贫困人口与非贫困人口出现不平衡现象。在精准扶贫阶段，贫困家庭子女在受教育方面得到了全面帮扶，非贫困户存在心理失衡。在调研中，非贫困户表示：“我家的经济条件也不好，但曾经做过生意有工商登记证，没办法被列为贫困户，没办法享受到贫困户的待遇，子女上学负担也很重”（16号受访者）。另一方面，贫困村与相邻的非贫困村之间在教育帮扶方面出现了新的不平衡现象。贫困村在点对点的帮扶和扶贫资金的投入下，教育基础设施相对完善，非贫困村的发展反而成了新的被遗忘的角落，由此造成了新的区域发展失衡现象。在调研中，社会组织负责人表示：“我们在两个村开展双百社工服务，其中一个贫困村受到企业捐助，村里的幼儿园和小学硬件设施都非常好，另一个村不是贫困村，幼儿园和小学的条件反而差很多”（11号受访者）。

（四）脱贫户的内生动力提升不够充分

在精准扶贫阶段，“暴风骤雨式”的输血扶贫让许多贫困户养成了“等、靠、要”的思想。一些贫困户不以贫为耻，反以贫为荣。在调研中，有不少村民和基层干部反映此类问题。例如，有的村干部和村民反映：“我们经常组织贫困户开展各类技能培训，给他们提供就业机会，或者上门给他们讲道理，让他们为自己的后代生活着想，但是他们的思想很难转变。实际上经过几轮的帮扶，有劳动力的贫困户主要还是那些懒惰的人”（10号和17号受访者）。

六、乡村振兴阶段粤北L镇教育帮扶政策的优化

（一）教育帮扶的政策主体进一步理顺镇村关系

乡镇是联系上级政府和乡村社会的纽带，在国家整个行政体系中占据着极其重要的地位，乡村振兴战略的落地实施也必须依靠乡镇政府履行职能和发挥作用。为此，Y市在乡村振兴阶段，根据《广东省乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，由广州市和清远市安排党政机关、企事业单位组团作为成员单位“一对一”帮扶Y市乡镇。Y市探索全方位的强镇兴村格局，即在坚持镇村“一盘棋”原则下，进一步全面深化改革，将乡镇作为教育帮扶的核心主体。在调研中，驻镇帮扶队负责人表示：“我们近期已经协助乡镇做好了教育帮扶的规划，一方面是传承前期教育扶贫好的经验做法，另一方面是针对之前的痛点问题有针对性和因地制宜地做好规划”（06号受访者）。

（二）教育帮扶的政策目标进一步适应乡村振兴战略要求

一方面，教育帮扶的政策目标定位为巩固脱贫攻坚成果，防止教育返贫。防止教育返贫是体现教育本身价值理性的内在要求，也是Y市开展乡村振兴的前提和基础。受访者表示：“这几年开展乡村振兴也有很多外部挑战，包括新冠肺炎疫情、国际贸易摩擦等，教育返贫的现象也时有发生，所以，这一阶段教育帮扶的首要目标定位是保证不返贫，确保不让一个孩子因家庭经济困难而失学”（01号受访者）。

另一方面，教育帮扶的目标定位是以教育促乡村振兴。Y市结合乡村振兴战略的五大振兴要求，制订教育帮扶的目标，即要求学校的教育培养过程要与Y市乡村产业、人才、文化、生态、组织等方面的发展需求紧密配合，坚持教育发展与Y市农村经济社会发展各个方面和各个层次的人才需求相适应。

（三）教育帮扶的政策工具进一步注重产生规模效应

一方面，构建结对帮扶共同体。在Y市教育局和广州市白云区教育局的牵线下，白云区16所学校和Y市的24个镇（街）中小学联合构建结对帮扶共同体，目前，通过开展长期的结对帮扶工作，校镇对接覆盖率达100%，并且创办了广大附中英德实验学校，改造升级了三个镇的中小学基础设施。

另一方面，注重整体提升Y市各个乡镇的教育教学能力。通过开展农村名师培养工程、教育名家弹性引进工程、中小学美育浸润工程、留守青少年关爱工程等，推动广州市优质教师资源进驻Y市乡镇，为农村基础教育输入新理念。

（四）教育帮扶的政策手段进一步激发农民的内生动力

首先，积极推动社区发展，加强农村基层社区组织建设，提高基层治理能力。Y市注重加强基层党组织带头人队伍建设，积极鼓励退伍军人、党员竞选村干部，鼓励边缘户和脱贫户积极参与基层决策。同时，B集团在Y市积极开展寻找“老村长”、组织村支书研学班、举办乡村振兴学习中心，既提高基层干部的治理水平和治理能力，也帮助村民、边缘户和贫困户了解乡村振兴政策。

其次，Y市强化“耻感文化”教育，加强对“穷人心态”的制度矫正，发扬批评与自我批评的教育方式，对好逸恶劳等负面现象进行分析批判和有策略的批评处罚。最后，采取提高广东省属高校面向Y市农村学生的招生录取比例、提高对高校农村学生的资助额度等策略。Y市从2021年起，为当年考上本科的农村边缘易致贫困户提供高等教育补助，为当年考上本科学生补助8000元，考上大专学生补助5000元。通过充分发挥高等教育帮扶优势，从出口处提升农民的自主反贫困能力。