乡村振兴背景下广州培养农村基层干部的价值、困境与对策

李 霖 欧阳丽

（1.广州开放大学，广东 广州 510091；2.广州番禺职业技术学院，广东 广州 511400）

党的十九大报告指出，推进乡村振兴发展，人才是基本保障。乡村振兴是党的十九大的重要理论成果，是中国共产党在新的历史时期提炼出的新思想、新智慧，是党在“三农”工作方针政策上的继承与创新，是新时期“三农”工作的总抓手和总任务。

十八大以来，广州贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党中央关于加强乡村振兴人才培养重要指示精神，自2012年开始率先实施“羊城村官上大学”项目，为全市村（社区）“两委”干部打造了以学历教育提升为抓手、全面提升综合素质为目标的基层干部人才培养工程。经过十年探索实践，为广州“乡村振兴战略”培养了一支下得去、留得下、用得上的基层工作队伍，为全国培养基层干部提供了广州样式。

一、广州培养农村基层干部的价值体现

广州地区经济较为发达，城市化程度较高，城市化、城镇化速度非常快。区域内相当部分农村的经济形态已从传统农业转为工业、服务业，大量土地转变为城市建设用地；农民开始“洗脚上田”，从农村居民转变为城市居民。在城乡融合的过程中，农村基层干部的工作内容发生了巨大变化，需要相应调整工作方式，新形势对农村基层干部素质提出了新的更高的要求，由此，农村基层干部的培养、使用和管理具有关键性作用。

（一）助推乡村振兴，培养基层党建“领头雁”

乡村振兴，人才是关键。今年中央一号文件再次聚焦乡村振兴，提出加强乡村振兴人才队伍建设的问题[1]。习近平总书记曾指出，农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人。从基层实践来看，农村工作开展成效如何，“领头雁”起关键性作用。农村基层干部政治过硬、思想过硬、本领过硬、业务过硬，对党忠诚，责任心、事业感强，是开展好农村工作和党建工作的综合要求。开展农村基层干部素质提升工程，是符合这一要求的有效举措。有计划、有步骤地提高村干部执行农村政策、引领经济发展、服务农民群众、化解矛盾纠纷的能力，加强村党组织自身建设的本领是这一举措的最终目的；同时，注重后备干部培养，搭建本土年轻人投身农村工作的平台，进行针对性育训以发现人、培养人，让青年人成为后备人才队伍的主力军，可以有效解决村级党组织后继乏人的问题[2]。

（二）树立终身学习理念，助力学习型乡村建设

联合国教科文组织编撰的《学会生存——教育世界的今天和明天》提及“终身学习”这一概念，强调终身学习的重要作用[3]。学习和受教育是公民享有的平等的权利。对于具有特殊需要的人群来说，如农村基层干部，需要给予专门化的教育，帮助他们获得平等发展的机会。但由于诸多复杂的客观原因，很多基层干部无法接受高等学历教育，缺乏终身学习的理念和寻求教育的意识。关注这一群体的职业培训，对农村经济社会发展具有重要促进作用[4]。农村基层干部职业教育以终身教育为导向，是有效推动当地农村基层干部确立终身学习理念，帮助其在提高自身能力和素养的同时带动村民学习的有效手段，也是建设学习型乡村的重要途径。

（三）增强获得感，构建和谐社会

党的十九届五中全会在制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》时，明确将“不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”列入发展目标[5]。获得感是指主体从经济社会发展中获益程度的主观感受，是人在自我处境不断改善、自我状况持续提升时所感受到的积极心理体验。物质生活条件改善从而满足人们的生活需求是拥有获得感的其中一方面因素，但是，人的全面发展对于产生获得感具有更重要的意义。获得感是社会和谐的粘合剂，增强获得感可以最大限度减少社会分化与社会冲突，而社会和谐程度决定了一个社会在何种程度上能够保持整体性和维系基本的价值规范。因此，社会和谐程度和人们的获得感具有非常紧密的关联性，社会凝聚程度越高，人们的获得感越强[6]。

二、广州培养农村基层干部的困境

广州坚持培养土生土长、扎根基层的治理人才，经过十年实践探索，取得了阶段性进展与成果。在培养过程中，经济社会发展、培养对象自身特点和工作岗位的特殊性，对教学内容、教学方式方法、师资队伍建设提出了更高要求，为精准高效培养农村、社区基层管理人才提出了极大的挑战。

（一）广州农村社区基层干部工学矛盾突出

“上面千条线，下面一根针”是农村工作千头万绪的生动阐述。处在改革开放前沿的广州，农村工作更是纷繁复杂。农村基层干部是农村工作“多面手”、乡村治理“全科干部”，上管天文，下管地理，既要管生儿育女，又管油盐酱醋，大到管整村规划、征地拆迁，小到夫妻吵架、邻里纠纷。随着城市化进程的加速，农村工作政策性越来越强，对工作能力的要求越来越高，涉及的领域越来越宽，现实和形势要求新型基层干部既要重实际、讲实话、做实事、求实效、得实绩，又要让工作经得起时间的考验，经得起群众的评判。为此，农村基层干部既要全天候无死角开展工作，又要接受继续教育不断成长，双重要求成为其提高综合素质最突出的工学矛盾。

（二）培养规模与培养效率的矛盾明显

广州市共有1144个行政村、1540个社区，村（社区）数占全省总数的十分之一。2011年村（社区）“两委”换届后，全市大专以上学历的村“两委”班子成员只有865人，占比11.9%，村“两委”班子存在学历层次低、提升慢、履职能力不强等突出问题，与广州农村改革发展和形势任务变化极不适应。从2012年开始，广州拟用5年的时间提升全市6000名农村基层干部学历。随后在2018年，提出2021年实现村（社区）“两委”干部大专学历、党组织书记本科学历占比“两个80%以上”的目标，培养规模之大、覆盖面之广属全国前列。同时，该培养计划不只单纯注重学历的提升，还包含工作能力和综合素养的全面提高，在规定时间内能否提升人才培养质量成为亟待解决的问题。

（三）同质化教育难以匹配教育对象个性化、差异化的要求

立足于开放大学对农村基层干部进行高等学历继续教育提升这一站位，虽然可以解决如何让教育对象大规模接受教育的问题，实现受惠面广的目标，但无论是普通高校还是高等学历继续教育院校，其专业、课程及教学手段往往存在重普惠轻个性、学员之间互助互学难、教育教学精准度低、针对性不够等难以突破的堵点与痛点。对于深耕农村一线工作的学习者而言，针对其差异化学习需求设置个性化的课程，提供针对性的学习支持服务成为农村基层干部人才培养的关键问题。

三、广州培养农村基层干部的对策

（一）创新机制解决工学矛盾，建构政校地多方联动的教—学共同体

通过政府主导，学校搭台，基层“两委”学习，人民群众评价，构建“123”联动培养机制。其中，1个重点：即以村（社区）党支部书记为重点，选送大专学历以下的党支部书记参加学历提升教育；2个延伸：将教育层次由大专向本科延伸、教育对象由农村向社区干部延伸；3个覆盖：实现“两委”干部、后备干部、集体经济组织班子成员全覆盖。利用开放教育系统覆盖面广、网点多、下沉深的特点，推动“羊城村官上大学”工程优化升级。

1.市委组织部紧扣固本强基，精心谋划组织

一是高起点规划。市委组织部从政策、经费上保障工程落地，通过下发正式文件启动并实施“羊城村官上大学”工程，十年来共发布相关管理文件21份。2018年印发《广州市优化提升“羊城村官上大学”工程》，继续加大项目实施力度，保证项目可持续发展；印发《关于加强村（社区）后备干部队伍建设的意见》，将选送村（社区）后备干部参加“羊城村官上大学”学历教育作为加强后备干部教育培训的重要手段。二是高标准保障。学历教育采取市和区补助、学校减免、自己支付相结合的方式，学员个人仅需自付1500元就能完成本科或者大专学历学习，对工作学习特别优秀或家庭经济特别困难的学员，学费由市、区给予全额资助，以鼓励村、社区干部积极报读。

2.区委组织部精准选调学员，加强日常管理

每年分春、秋两季招生，区委组织部在摸底掌握各镇（街）、村（社区）实际情况的基础上，根据市委组织部招生计划，优先选调党组织书记，重视选调村级后备干部，兼顾选调基层优秀党员，做好报名动员工作。为保证教学秩序，区委督促街镇对学员进行跟踪管理，与教学点保持密切沟通联系，及时了解掌握学员的出勤情况、学习状态、考核成绩和思想动态等情况，配合抓好日常教育。

3.学校紧跟培养标准，严格教学管理

一是强化资源整合。充分整合市组织部门—区组织部门—电大—街镇—村不同主体的资源优势，协同实现所有课程具备全网学习及考试条件，共建“1+9”教学网络（1即校本部，9即各区分校），安排各区学员就近上课，解决上学不便的难题。二是强化学分制管理。实行学分制，把到课率和参与学习小组活动情况作为成绩考核的前置条件，到课率不足40%的不能参加终结性考核。三是强化自我管理。为提升质量和学习效果，坚持在学历班成立临时党支部，明确临时党支部书记，强化纪律意识，实现学员“自我管理、自我服务、自我提高”的目标，有力保证教学工作顺利开展。

4.提升学员学习内驱力，强调学以致用

通过灵活的学习方式、针对性强的学习内容，把“要我学”的被动学习转变成“我要学习”的主动学习。为加强日常管理及人才使用情况反馈机制，市委组织部每年对教学情况开展一次评估；各区委组织部、镇（街）与教学点密切沟通联系，每年表彰综合表现优秀学员。对于学以致用的优秀案例加以宣传推广，让学用结合成为学习的新动力。

（二）党建与开放教育理论融合，多维度创新培养体系，提升培养效率

以建构主义为基础，结合党建理论和开放教育理论，创新基层干部素质提升教育理论模型，强调远程开放学习教与学空间的延伸性质，通过教与学过程的持续对话和知识构建促成党建与学历教育空间相互连接。针对学员个性，形成普适性培养和优秀学员分层培养。教师引导、启发、督学和考核，学员自主能动、创造性完成知识构建，由此形成学生与教师教学相长、OBE成果导向的螺旋式教学模式（见图1）。

（三）形成“一村一式”教学模式，培养对接农村基层岗位的学习者

1.预约培训、量村定制，形成模块化课程群开发机制

从农村基层“两委”的岗位与个体需求切入，根据政治素质、岗位能力、广州特色、个人修养划分课程模块，形成“专业—课程群模块—课程—素质”的目标链，反向整合，并由此开发“政治素质+专业素养+岗位效能”的模块化课程群（见图2）。聘请政府专项工作管理人员、社区研究专家、优秀基层干部组建师资，通过线上讲理论、教室论方法、田间地头实践构建混合式教学方法。通过“理论+实践”的课程设置形式，打造“基础性+特色化”课程体系，实施定制化教学，解决规模化培养过程中的个性化培养需求问题。一是以课堂理论教学为主，开设实地考察、基层学习等实践课程并计算学分。二是将40%的课程设置为面向不同类型学员班的菜单定制特色课。三是紧扣“缺什么补什么、干什么学什么”，实施“一村一方案”“预约培训”等灵活的教学方式，确保不同类别基层干部都“读得懂、学得会”，实现“为村育才”。

图2 “模块化”课程群

坚持“急用先学”和“缺什么补什么”的思路，确保课程围绕实施乡村振兴战略的目标要求进行顶层设计，将基层党建及提高治理能力现代化作为核心整合课程，实施不同课程任课教师集体备课、教学实践活动至少完成1个课群教学任务的规定，不同课程之间的联合交叉教学搭建专业、开放、共享的学习新模式。根据学员需要，不定期开展弹性培训，教学效果由组织部门及村镇反馈并由此调整课群内容，不断适应农村工作转变和形势变化。

制作适用性强、针对性高的网络课程61门，技能及岗前培训课程30余门，建立实践教学与体验基地17个，编写《农村政策法规》《财政与金融（农）》《社区治理》等相关教材6套，解决广州农村基层干部培训内容、培训资源、培训教材的地缘性与针对性不足等问题，增强了学员执行国家政策、引领社区发展、服务基层群众、解决实际问题的能力。

2.反向设计、分层落实，形成“3+6+1”教学组织形式

结合农村基层干部工学特点、能力要求及治村难点、痛点，每门课程组织学生自主学习、线上线下讨论3次，明确学习难点；以讲解难点及解决关键问题为主开展讲座、论坛6次；开展体验式学习、实务模拟仿真等游学调研至少1次，以全面提高教学针对性。通过自主学习、线上线下讨论、个别辅导、讲座论坛、游学调研等体验式学习及以实务模拟仿真教学等方式，帮助学员实现对知识的多元认知和内化，提高教学针对性和教学效率。在此过程中教师引导、启发、监控和考核，学员进行自主、协作学习，主导作用明显；学员不受时空限制自主能动、创造性完成知识构建，凸显主体作用；线上课堂、线下辅导与实地调研结合，为理论与实践结合提供保障。

3.跨界组合、优化师资，创建生态学习共同体

首创农村基层干部学历培养生态学习共同体。聘请政府、企业、社区专家、行业企业负责人、有出色工作经验的基层干部组建混合式师资队伍300人。聘请中山大学、华南师范大学、华南农业大学、广东省委党校、仲恺农业工程学院等高校的农村问题研究专家和学者，讲授农村发展面临的最新情况及研究方法，分析经典案例。邀请政府专项工作管理人员、环境保护工程师、企业及行业管理人才，研讨及解决农村、社区治理的实际问题，形成探究性学习方式。

不同课程模块联合交叉教学，形成以助学者为主导、以学习者为中心、校外专家为辅助、以导学老师为纽带的学习共同体，不同类型、不同背景教师共同参与的结构化教学团队（见图3）。资深教师与青年教师的传帮带工作机制，解决了基层村官不同学习诉求下的师资力量不足问题。不同类型的教师开展产学研共建模式，在此基础上形成了广州农村基层干部继续教育机制创新研究、“思政课程”与“课程思政”协同培养农村基层干部的创新研究等6个科研课题，不断探索和优化农村基层干部人才培养路径

图3 农村基层干部生态学习共同体

四、广州培养农村基层干部成效

十年来，广州依托“羊城村官上大学”工程，通过广州市广播电视大学招收农村基层干部15642人，其中专科、本科毕业生10032名，广州市村“两委”干部具有大专以上学历的比例由项目实施前的11.9%增加到88.26%，成效显著。

（一）培养了大批后备干部，有效服务乡村振兴

“羊城村官上大学”工程的学生报名人数多、覆盖面广，助推在读学员工作平台再上一个台阶，为广州培养了一支数量充足、结构合理、素质优良的农村基层后备干部队伍。一是近年来，共有8029名学员在学习提升后受到提拔，其中832名学员成为新任书记，500多人成为各级人大代表；85%的村干部运用所学知识发展村集体经济、改善村容村貌、依法治理乡村、传播文明乡风、带领村民脱贫致富。有助于村级换届平稳有序，为2014年、2017年、2020年连续三次村级换届实现平稳有序、风清气正，选出素质提升、结构优化、群众满意的新班子奠定了良好基础。2017年换届，基层民主参选率达97.38%，社区居委会直选率达95%；村（社区）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”，“两委”班子成员“交叉任职”比例分别达到93.7%和92.1%。2019年底，全市1144个村在全省率先100%实现党组织书记、村委会主任、村级集体经济组织负责人“三个一肩挑”。二是增强了基层党组织的组织力。推动基层党的建设质量不断提高，基层党组织的组织力、战斗力、凝聚力不断增强，有效地把组织资源转化为发展资源，组织优势转化为发展优势。三是推动了基层治理水平实现新提升。打造了一支数量充足、素质优良的基层工作者队伍，吸引和凝聚了一批又一批有情怀、有担当、有能力的人才到村（社区）基层一线工作，增强了党建引领基层治理的成效，城市微改造、垃圾分类、物业管理、居家养老、长者饭堂等一系列城市基层面临的“老大难”问题得到有效破解，有力助推了“老城市实现新活力”。

（二）教学相长，参训教师综合素质明显提升

参与项目的骨干教师队伍素质得到明显提升。申报相关课题7项；公开发表19篇相关教学论文；建成教学实践基地15个；发布全网络课程61门，其中1门课程被中组部评为中国好课；自编《农村政策法规》等教材6本，彰显广州培养村官模式的乡村振兴实力。

（三）经验推广，示范辐射作用成效好

项目为贵州省黔南州县级领导、扶贫办、州委组织部等直属部门干部开展培训班，为清远市阳山县开展乡干部、村“两委”干部综合素质提升培训班，培训效果显著，受到好评。2019年国家开放大学批准行政管理（基层管理）为全国共享专业，向全国推广。青海省委组织部、青海广播电视大学借鉴广州电大模式，青海省“村（社区）干部学历素质提升工程”于2020年5月在青海落地。

（四）美誉度高，建设成效广受赞誉

社会各界认可广州培养农村基层干部取得的成果。2018年5月，广州市委组织部印发《关于进一步提升“羊城村官上大学”工程的实施意见》，对“羊城村官上大学”工程的实施效果及模块化教学内容体系、“混合式教学形式”等给予了充分肯定，把招生区域扩大到全市11个区，把招生层次由专科提升至本科，进一步对项目的人才培养提出实现村（社区）“两委”干部大专学历、党组织书记本科学历占比“两个80%以上”的目标。2018年7月，广州市委将“羊城村官上大学”工程列入《广州市加强党的基层组织建设三年行动计划（2018—2020年）》。

中国浦东干部学院等31所高校前来学习交流，借鉴广州培训村官模式的成果经验。学习强国、人民网、中国教育报、南方日报、广州日报等20个主流媒体高度评价其成果价值。2020年6月，村官项目有关经验在中央党的建设领导小组《党建要报》刊登，广东省委、广州市委对优化提升村官工程作重要批示。项目教育教学成果还获得广东省教育教学成果一等奖、广东省市直机关第七届“先锋杯”工作技能大赛第四名、2020年广东省成人教育协会优秀科研成果奖三等奖和广州市党建宣传片巡演活动一等奖。

总之，广州依托“羊城村官上大学”工程，经过十年的探索，运用“闭环思维”从实际出发，研究分析广州地区农村社区干部人才培养的现状与策略，为完善农村社区基层干部素质提升提供决策信息，为形成农村社区基层干部人才培养长效机制、监控机制和运行质量评价机制做了大量有效的实践，为培养造就一支素质优良、数量充足、结构合理，能够担当重任、经得起风浪考验、有发展潜力的农村社区基层干部队伍提供了智力支持，为广州实施乡村振兴战略提供了源源不断的人才资源。