铸牢中华民族共同体意识视阈下呼包鄂民族互嵌式治理机制研究

李 霞

(包头师范学院 政治与法律学院，内蒙古 包头 014030)

十八大以来，国内外形势的发展变化使得民族工作的重要性日益凸显。如何在坚持民族区域自治制度前提下更加有效地铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设成为做好民族工作的当务之急，而推进民族互嵌式治理是铸牢中华民族共同体意识的重要抓手。统计显示，居住在城市和散居地区的少数民族人口已超过少数民族总人口的1/3，少数民族流动人口已增长至3000多万人[1]，各民族广泛、深入的互嵌格局基本形成。

鉴于民族互嵌的现状，2014年5月召开的中央政治局会议明确提出要推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境[2]，2014年9月习近平总书记在中央民族工作会议上强调要把城市民族工作的着力点放在社区，通过推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市[3]。从这两次会议开始，构建“民族互嵌型社区”就以国家民族政策新变化的方式为大众所知，因其极大地契合了边疆民族地区基层政权建设的现实需要，从而很快成为边疆民族地区创新社会治理的重要突破口。各地党委政府以此为契机在实践层面进行了一系列积极探索，取得了较为丰富的治理成果，政策和实践层面的新变化也引起了理论界的广泛关注，学界开始聚焦一种新的治理方式——民族互嵌式治理。

民族互嵌式治理，就是在“充分尊重各族群众意愿的基础上经由国家权力积极促成的通过在空间、生活、文化乃至精神等诸多方面有意识的互相嵌入和交融，从而达到各民族平等团结、和谐共处并对中华民族共同体形成高度认同的一种良治方式”[4]。作为我国成立最早的省级少数民族自治区，内蒙古自治区在推进民族事务治理现代化方面取得了不少引人瞩目的成绩。特别是作为内蒙古城市化率最高的呼和浩特、包头和鄂尔多斯三市，近年来在推进民族互嵌方面做了许多可贵的探索和有益的尝试，并形成了不少可复制的经验。根据第七次全国人口普查结果，截至2020年11月1日零时，呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市多民族互嵌格局较为突出，其常住人口民族结构见表1。

表1 呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市常住人口民族结构

一、呼包鄂民族互嵌式治理的实践探索

呼包鄂三市民族互嵌式治理的实践经验主要有以下三个方面。

(一)建立健全工作机制，加强互嵌制度保障

呼包鄂三市以正在推进的民族团结进步创建工作为抓手，着力构建科学、高效的工作机制，为加强民族互嵌式治理提供坚实的制度保障。

作为“模范自治区”的政治和文化中心，呼和浩特市现在居住和生活着42个民族。民族团结是首府长治久安、人民安居乐业的基本前提，也是实现全面发展的可靠保障。为进一步促进民族交往交流交融，呼和浩特市着力建立有效工作机制，从制度层面为加强民族互嵌提供保障。首先，坚持党的领导，强化组织保障。对贯彻落实中央民族工作会议精神和《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》做出科学部署和周密安排。其次，健全宣教机制，强化思想根基。在全社会广泛开展铸牢中华民族共同体意识和党的民族理论政策法规宣传教育活动，引导各族干部群众不断增强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。最后，推进工作创新，夯实互嵌基础。以社区为依托，致力于构建相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融。

包头市始终坚持党委统一领导、党政齐抓共管、全社会共同参与的原则，成立了民族团结进步创建工作领导小组，建立市、旗县区、乡镇(街道、办事处)、社区(村、嘎查)四级联创体系，先后出台《包头市民族团结进步示范单位测评标准》《包头市民族团结进步示范单位命名办法》等一系列文件。与此同时，包头市民委联合民政局下发《关于在社会组织章程增加铸牢中华民族共同体意识有关内容的通知》，将社团组织也纳入民族团结进步创建工作和民族互嵌式治理中来，实现了全市民族团结进步创建工作全覆盖。包头市还在各社区设立了民族工作助理员，精心打造“红石榴家园”，首批创建了30个“红石榴家园”，并于2021年9月24日举行了授牌仪式，建立起包括旗县区、乡镇街道、嘎查村社区的民族工作“三级网络”体系。所有这些工作都为推进民族互嵌式治理提供了畅通的渠道和有力的支撑。

鄂尔多斯市的主要举措包括：首先，加强领导。成立创建全国民族团结进步示范区工作领导小组，形成党委领导、各族群众广泛参与的工作格局。其次，制定配套方案。依据中央、自治区有关文件精神，出台鄂尔多斯市创建全国民族团结进步示范区实施方案，为民族交往交流交融提供坚实的制度保障。最后，完善工作机制。具体措施包括建立区、街道(镇)、社区民族团结进步工作三级网络，设立民族工作联络员，组织基层党组织、社会团体、离退休党员干部和志愿者队伍等参与民族团结进步创建工作，促进各民族群众交流互动，为推进民族互嵌工作提供了有力的组织基础。

(二)推广国家通用语言文字，夯实文化互嵌基础

语言互嵌是推进民族互嵌式治理的重要环节。近年来，呼包鄂三市采取各种有效措施，把推进语言互嵌作为夯实文化互嵌的重要抓手。

呼和浩特市为提升学生国家通用语言文字水平、营造浓厚的校园文化氛围，开展了经典诵读、汉字听写大赛、古诗词大赛、普通话推广周、主题班队会等一系列主题教育活动，大力推广和规范使用国家通用语言文字。考虑到儿童阶段学习语言的重要性，赛罕区蒙古族幼儿园在实践和教研活动中不断提高教师和幼儿使用国家通用语言的能力，通过动员会、集中培训、推门听课、演讲比赛等活动，强化教师“讲普通话、写规范字”的意识；通过开展幼儿故事比赛、诗歌朗诵比赛、儿歌演唱比赛等活动提升幼儿使用国家通用语言的能力。

包头市非常重视国家通用语言文字推广基地建设，充分发挥基地引领示范作用。在教育部与国家语言文字工作委员会发布的2019年国家语言文字推广基地名单中，包头市少年宫因其在推进新时代语言文字事业发展和创新语言文字工作治理体系中特色鲜明、成果优异、示范性强而榜上有名，成为自治区首个国家语言文字推广基地。2020年该基地申报的“民族地区学前幼儿及小学低龄段普通话教育及资源建设”国家级项目成功获批，此项目以培养“能辅导学生、为学生解决问题”的教师为抓手，以提升农牧区及蒙语授课教师普通话表达能力为重点，通过系统开展各类语言文字活动，提高学前及小学低龄段学生对国家通用语言文字的应用能力，促进少年儿童语言能力发展。同时，通过“小手拉大手”活动将推广普及国家通用语言文字的自觉性和积极性从学校传导到每一个家庭，全面提升国家通用语言文字普及水平和质量，铸牢中华民族共同体意识。

鄂尔多斯市截至2021年1月基本实现“国家通用语言文字基本普及”总目标，全市范围内普通话基本普及，各族群众之间基本实现无障碍交流，农村牧区国家通用语言文字普及程度显著提高，国家通用语言文字教育体系实现各个学段全覆盖。鄂尔多斯市教育体育局、语委办公室于2021年印发了《全市中小学幼儿园国家通用语言文字能力提升方案(2021—2025年)》(以下简称《方案》)，《方案》要求加大国家通用语言文字推广力度，弘扬以语言文字为载体的中华优秀文化。

(三)强化基层公共服务，积极推进社区互嵌

社区是民族互嵌的主要场域，是各民族群众交往交流交融的重要渠道。通过强化社区公共服务功能，为各民族居民提供更加优质的公共服务，从而扎实推进社区互嵌就成为民族互嵌式治理的重要内容。

呼和浩特市把铸牢中华民族共同体意识作为多民族社区的工作主线。为了让各民族居民更好地融合，社区经常开展诸如邻里节这样的活动，真正把民族团结一家亲理念融入居民的实际生活中。为了更加精细化、个性化地服务各族居民，社区通过邻里沟通疏通机制来化解邻里矛盾，建立和谐邻里关系，促进各族居民提升团结意识。社区还会定期组织党员、居民开展“铸牢中华民族共同体意识”专题学习活动，进一步提升各民族群众在思想上对“中华民族一家亲”的认识。有些社区特意打造了民族团结文化墙、彩绘墙，通过展示中华民族优秀传统文化元素，让社区各族群众不断产生亲切感与归属感。此外，许多社区每年定期举办各类红色文化节并开展民族政策宣传月、宣传周等活动，以喜闻乐见的方式提升居民的中华民族共同体意识。

包头市高度重视多民族社区的民族互嵌工作。多民族社区始终坚持以和谐社区建设为目标，紧紧围绕“民族团结一家亲，同心共筑中国梦”主题，多角度、全方位、多形式、多渠道开展民族团结进步宣传教育活动；引导各族群众交知心朋友，做和睦邻居，建美好家园，让民族团结进步创建走进社区居民的日常生活。一些社区还把党的惠民政策、民族理论政策法规知识学习融入日常工作，通过各种方式深入浅出地为居民进行讲解，动员居民积极参与到民族理论政策法规知识学习宣传活动中，争做民族团结好榜样。社区也积极通过开展丰富多彩的民族艺术活动，强化睦邻和谐文化建设，引导各民族群众在互动中加深了解，推进构建各民族互嵌式的社区环境，努力满足各民族居民办事议事、健康娱乐、便民利民等多种需求。

鄂尔多斯市在社区建立了基层综合治理中心，推行网格化服务管理，全部社区均建立了完善的民族领域矛盾纠纷协调处理机制。一些多民族社区为了促进民族互嵌，探索建立了“每周一个电话，每月一次上门、每季一项服务”的社区民族工作服务承诺制度和维权帮困制度，实行社区与各族群众定期学习、定向联谊制度。在做好日常工作的同时，康巴什园丁社区还通过各种活动积极宣传民族团结的重要性，形成了社区不同民族邻里之间相互守望、互敬互爱的良好氛围。

二、呼包鄂民族互嵌式治理实践探索中存在的不足

尽管呼包鄂三市在民族互嵌式治理方面取得了不少引人瞩目的成绩，但也存在一些需要改进的地方。

(一)对民族互嵌式治理的理解不够全面深入，推进力度不够

呼包鄂三市目前还是把互嵌的重点放在社区，而对学校、工作场所和公共文化等场域的互嵌关注不够，这很大程度上是因为对顶层设计的认识不够全面深入。尽管中央在提出民族互嵌的初期确实是把重点放在社区，即“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”，但是在2021年8月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记进一步明确指出：“促进各民族交往交流交融，要完善政策举措，营造环境氛围，逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入”[5]。这为推进民族互嵌提供了清晰权威的政策依据和行动指南。社区当然是民族互嵌的重点场域，但社区互嵌并不能覆盖民族互嵌的全部内容，如果把互嵌行为仅仅局限在社区层面，就可能使民族互嵌丧失真正的功能和意义。因此，应该把民族互嵌式治理从社区互嵌进一步拓展到空间、文化、经济、社会、心理等全方位、各领域。

另外，现有民族互嵌式治理的推进力度仍显不足。有人认为呼包鄂三市少数民族人口较少，民族互嵌的意义不大，不属于民族工作的重点，仅仅满足于完成中央和上级布置的任务就可以了，从而对这项工作缺乏足够的热情，不能充分调动主动性，发挥创造性。这种认识上的误区易在政策制定和实践操作层面造成一定程度的干扰，从而对民族互嵌工作的推进产生消极影响。实际上，恰恰是目前呼包鄂三市的民族构成和分布情况，才使得民族互嵌式治理的推进具有更为有利的环境和条件，阻力更小，效果也更明显。在呼包鄂三市大力推进民族互嵌式治理，不仅有助于巩固社会和谐稳定的良好局面，而且对促进各民族交往交流交融、铸牢中华民族共同体意识，也将提供有力支撑。

(二)制度建设和机制保障不足

虽然呼包鄂三市在民族互嵌式治理的体制机制建构方面做了不少努力，但在很大程度上是依托正在推进的民族团结进步创建工作，并没有把民族互嵌作为一项具有独立性的重要工作建章立制，许多时候是作为民族工作的辅助性部分来推动，在制度建构方面呈现碎片化状态，并未有长远和完整的设计与规划。这使得实践中往往由于缺乏政策和制度依据，造成推动力度不足，推行措施缺乏统筹规划，从而制约了其正面效应的发挥。比如在文化互嵌方面，对国家通用语言文字的推广普及和对少数民族语言文字的保护缺乏统筹考虑，未能形成合力。“互嵌”是双向的，缺乏对国家通用语言文字推广重要性的认识和忽视对少数民族语言文化的保护都会不利于民族交往交流交融的深入，同时也使铸牢中华民族共同体意识的目标要求无所依托。另外，在针对基层弱势群体提供公共救助和公共福利时，过于强调和限定在特定民族范围内，造成了由于民族不同而享受到不同的公共福利，客观上凸显出民族差异，不利于民族团结和交融。即使考虑到各民族发展起点等因素的差异，也应该严格限定差异化权利的范围和程度，避免产生事与愿违的政策效果。因此，制度机制的建构和政策的出台仍然必须从有利于民族团结和交往交流交融的角度出发，强调长期效应，避免短期行为。同时，由于政策的稳定性弱于科学的制度机制，单纯依靠政策的调整而不是致力于制度建构和机制设置，这种状况远远不能满足民族互嵌式治理的现实需要，无论是文化互嵌和社区互嵌，还是社会互嵌与空间互嵌，仍然存在着严重的制度供给不足问题，还有很大提升空间。

(三)呼包鄂之间缺乏统筹规划和协调推进

呼包鄂三市作为内蒙古最发达地区，经济总量占到内蒙古经济总量二分之一以上，人口超过内蒙古人口总数的三分之一。鉴于三市在内蒙古整体发展中的核心地位，“呼包鄂协同发展”的构想日渐成型。2016年，内蒙古自治区党委、政府印发了《呼包鄂协同发展规划纲要(2016—2020年)》，明确了呼包鄂协同发展的总体目标、重点任务和保障措施；2018年2月，国务院批复《呼包鄂榆城市群规划》，标志着呼包鄂协同发展正式上升为国家战略；《2019年内蒙古自治区政府工作报告》明确提出“推动呼包鄂及乌兰察布协同发展”战略。社会治理的协同发展是呼包鄂三市协同发展的重要内容，而民族事务治理是民族地区社会治理的关键环节，但由于目前社会治理和民族事务治理仍然是按照现行行政区划由各市各自处理，在人员跨地域流动日益频繁的背景下，三市在相关治理政策和制度机制方面仍然各自为政，缺乏统筹规划和协调推进，缺乏顺畅高效的沟通方式和渠道，已形成的治理经验也无法适时交流和共享。统筹协同机制的缺失和政策的不同步不可避免地会造成治理漏洞，增加摩擦成本，长此以往必将对三市在经济社会等各方面的协同发展产生消极影响。

三、呼包鄂推进民族互嵌式治理的基本路径

2021年召开的中央民族工作会议提出铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理体系和治理能力现代化。而推进民族互嵌式治理是铸牢中华民族共同体意识、实现民族事务治理现代化的重要途径。从呼包鄂三市民族互嵌式治理的现状出发，可以从以下几个方面推进。

(一)建立健全民族互嵌式治理相关制度，形成工作合力

处理民族差异的最好途径，是在正视并承认差异及其价值的基础上，探寻包容差异和协调差异集团利益关系的有效途径，将差异转变为拓展制度包容性和灵活性的契机和资源[6]。

首先，要充分认识民族互嵌式治理的重要意义，统一思想，达成共识。要按照“党政引领、多方参与、服务为主”的方针，整合各方力量，逐步完善民族互嵌式治理的领导和工作机制，形成由党委政府牵头，民族、公安、民政、人社、司法、教育等部门齐抓共管、共同参与的治理模式和领导有力、组织有效、权责明确、运转高效的工作机制。把民族互嵌工作纳入社会治理日常工作中，明确主责领导和具体工作人员。要借助网格办、公共信息平台以及基层治理网络，摸清现有民族互嵌现状(包括分布、互嵌比例、民族成分、从业结构、家庭情况)。同时要加强调查研究，分析在新形势下少数民族流动人口的发展趋势，分析他们在生产、生活过程中会遇到哪些问题，建立相关部门解决问题的沟通协调机制。

其次，建构党委领导下多元协同的民族互嵌式社区治理模式。促进街道办、居委会、业主委员会、物业公司、各类社会组织、义工组织等组成多元协同治理架构，构建多点支撑的社会支持模式。社区党组织作为民族互嵌式社区治理的核心行动者，在民族互嵌式社区治理中要充分发挥其组织、引导、协调、激励等作用；民族互嵌式社区治理还需要各类高素质人才的人力支持，包括经济、政治、文化等各类社会精英合力推动社区互嵌，因此要挖掘和培养社区治理人才。在民族互嵌式社区治理过程中，只有政府、社会、社区、居民共同参与治理公共事务，才能发挥各主体资源互补、力量整合的优势，满足各族群众利益需求，实现民族团结、社区和谐，进一步发挥民族互嵌社区在促进民族团结中的积极作用。

最后，推进民族互嵌式治理需要加强法治建设。“嵌入式治理”的核心是按照国家统一的法治体系保障各民族公民的合法权益[7]。目前，呼包鄂三市虽然也出台了一些有关民族事务治理的地方性法规、规章和规范性文件，但尚未制定针对民族互嵌的专门性法规文件，因此需要加强立法，尽快建立一个相对完备的民族互嵌式治理的法治规范体系，同时注意借鉴其他地区在民族互嵌式治理方面的成功经验，最终制定符合三市民族互嵌式治理的地方规章制度，使得各职能部门在治理活动中能够有法可依，有章可循。

(二)构建各族群众一体化公共服务体系，夯实民族互嵌式治理的现实基础

一要在政府主导下，全面构建公共服务体系，为各族群众提供一体化公共服务，及时有效地解决各族群众在就业、教育、医疗及其他社会生活方面的困难和问题，增强其融入城市的能力，使优质的公共服务成为宣传教育、依法治理、表达诉求、加强认同和加强互嵌的重要途径。因此，民族互嵌式治理的推进不仅要强化治理特性，也要进一步完善社会保障和社会服务功能。健全和完善的社会保障制度是各族群众公平合理地共享社会资源、获得社会机会的基本保障，发挥民族互嵌式社区铸牢中华民族共同体意识的功用，需要社区内部服务和社会保障服务的共同支持[8]。

二要充分利用呼包鄂三市高校资源，尤其是呼和浩特和包头两市，高等院校较为集中，多民族互嵌社区可以与当地高校积极合作，定期派社区工作人员到高校学习公共管理、社会工作和民族工作等专业知识，高校师生也可利用寒暑假和实习时间进入社区开展实践活动和志愿服务，为建设民族互嵌式社区贡献力量。

三要丰富社区文化活动，为各民族居民提供一个交流沟通的平台。各族群众在社区文化活动中展现自我风采的同时，也有效地展示和传播了本族文化和风俗，使各族文化能够进行深层次、多维度的互动交流，并能够进一步交融形成独具特色的多民族社区文化。这种公共文化资源的形成有赖于各族群众的主动参与和积极促成，由此激发的认同感和归属感将形成较为丰富和深厚的社区社会文化资本，为推进民族互嵌式治理、铸牢中华民族共同体意识打下坚实的文化和心理基础。

(三)建立呼包鄂三市统筹协调机制，推进民族互嵌式治理协同发展

呼包鄂三市的协同发展过程离不开内蒙古自治区党委和政府的统筹规划与积极推进，有了上级党委政府的大力支持和顶层设计，呼包鄂政府间的跨地区协作才能得以有效推进并取得实质性进展。2021年内蒙古自治区人民政府发布《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》，其中特别提到要“建设社会治理共同体”。而民族互嵌式治理是民族地区建设社会治理共同体、推进社会治理和民族事务治理现代化的重要途径，只有三市各民族群众在空间、文化、生活及精神等诸多方面形成你中有我、我中有你的紧密互嵌关系，社会治理共同体才能真正建构起来，三市协同发展的短板才能补齐。随着一体化程度的加深，呼包鄂之间人员往来日益频繁，不同民族群众跨市流动、就业、居住成为常态。同时，呼包鄂三市在民族互嵌治理方面各有特色，分别进行了有益的探索和尝试，也形成和积累了不少成功的、可供复制和推广的宝贵经验，因此，在民族互嵌式治理方面要建立三市信息共享、成果互鉴、政策同步、制度一体的协同模式，在出台地区民族政策、推进铸牢中华民族共同体意识具体举措方面及时互通信息，彼此学习互鉴。通过改革创新打破呼包鄂三市地域分割和行政壁垒，利用呼包鄂各自多民族、多地区、多文化集聚的优势，努力挖掘、整理、宣传各民族交往交流交融的历史事实，有效打造文化交流平台，铸牢中华民族共同体意识。

另外，要以国家通用语言文字推广为契机，把语言互嵌放到重要位置。对于一个多民族国家而言，缺乏一种全民通用的语言文字就无形中给各民族之间的交往交流交融设置了一道难以逾越的障碍。国家通用语言文字的使用能最大限度地降低各族群众之间的交流成本，并且通用的语言文字也会培育出共同的情感和文化，从而在各民族之间起到情感融合和文化交流的桥梁和纽带作用，这对铸牢中华民族共同体意识至关重要。因此，在国家通用语言文字推广方面，呼包鄂三市也有必要分享资源，同频共振，互鉴互帮，从而达到事半功倍的效果。

总之，呼包鄂三市跨地区协作的创新实践探索过程中，可以学习借鉴国内已有的区域协作成功模式，但要避免简单复制，应从呼包鄂三市实际情况出发，实事求是，构建高效率的组织协调机制与合作平台，努力探索出一条符合呼包鄂民族互嵌式治理客观情况的发展道路。