“十四五”我国生态环境统计面临的主要问题与对策建议

董广霞，何立环，霍晓芹，吕 卓，赵文江，张 震，李 曼，赵银慧，王 鑫

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

“十四五”时期是推动生态文明建设实现新进步的第一个五年，也是持续改善生态环境质量、继续向高质量生态文明建设推进的重要阶段[1]。生态环境统计是一项重要的基础性工作，生态环境统计数据是支撑生态环境管理决策、衡量生态环境保护工作成效的重要依据[2]。

“十三五”以来，生态环境统计部门高度重视生态环境统计改革，始终将数据质量作为生态环境统计工作的“生命线”，在发展方向、调查范围和对象、调查制度、系统平台、污染物核算方法等方面做出了重大改革。开展顶层设计，形成《生态环境统计改革工作方案》；借鉴第二次全国污染源普查(以下简称二污普)成果，形成生态环境统计重点调查单位名录库；制定《排放源统计调查制度》(国统制〔2021〕18号)及配套技术文件；升级改造生态环境统计业务系统平台；发布《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》。最终，形成了“一方案、一库、一制度、一平台、一公告”的丰硕改革成果。此外，生态环境统计例行工作也得到有序推进。

“十四五”期间，生态环境统计以构建相对完善的技术方法体系、质量管理体系和信息产品加工应用体系为目标，主要任务包括三方面：一是研究解决调查指标设置与生态环境管理需求脱节、核算方法不完善等技术难点，建立与时俱进的生态环境统计技术体系；二是研究制定一系列生态环境统计质量管理文件并完善运行机制，建立健全生态环境统计质量管理体系；三是拓宽数据分析领域，创新数据分析方法，提升信息产品加工能力，建立生态环境统计信息产品加工及应用体系。

对标“十四五”生态环境管理对生态环境统计的新要求，我国生态环境统计工作仍存在不同程度的短板，制约了其对生态环境管理的服务支撑，亟须进一步研究解决，从而为保障生态环境统计数据“真、准、全”奠定坚实基础[3]。

1 “十四五”生态环境统计工作面临的主要问题

1.1 技术方法体系尚不完善，技术瓶颈突破难度较大

1.1.1 调查指标体系冗余与不足并存

当前，我国生态环境统计调查指标存在冗余现象，指标体系设置过度精细化。例如，在钢铁行业烧结生产线的统计指标设置中，将每条生产线细化为烧结机头排放口、烧结机尾排放口及一般排放口(含无组织)三部分来统计，每一个排放口需分别核算废气排放量及各项废气污染物的产生量和排放量。此外，在水泥熟料生产线、炼焦生产线等均是如此设置。虽然工业源统计指标从二污普的934项减少到了生态环境统计的470项，但是在钢铁、水泥、炼焦等重点行业的指标设置方面，生态环境统计与二污普、排污许可基本相同。对于常规生态环境统计来说，不适合采用过度精细化的指标数据：一方面，数据利用率不高，人力资源投入大；另一方面，影响了核算的宏观性与准确性。同时，对照美丽中国建设目标和部分生态环境领域重点任务，又存在指标设计不能满足管理需求的情况，如应对气候变化的指标相对欠缺，对指标的总体设计缺乏充分的前瞻性研究，对指标体系的整体规划不足。

1.1.2 核算方法存在技术痼疾

当前，生态环境统计主要包括工业源、农业源、生活源、集中式污染治理设施和移动源五大类排放源项，其中，对工业源和集中式污染治理设施等固定源开展逐家核算，对其他面源使用宏观数据进行核算。而在实际工作中，每类源项的污染物产排量核算方法仍存在技术痼疾。

对于固定源，其污染物产排量核算方法主要有监测数据法和产排污系数法(物料衡算法)。监测数据法的技术难点主要在于核算污染物产排量时如何确保监测数据的规范使用，如自动在线监测数据是否按照相关技术规范进行补遗等。产排污系数法的主要问题：一是产排污系数更新周期过长，每逢十年一次的全国污染源普查才更新一次，导致系数陈旧，核算结果难以反映调查对象的实际产污情况；二是用于校核污染物实际去除率的污染治理设施投运率(K值)难以得到准确核算，污染治理设施实际运行情况无法得到精准表征，如K值的设计未考虑烟气收集率，作为K值计算参数的污染治理设施耗电量难以从全厂耗电量中剥离出来等，导致K值基本未能发挥校核作用。生态环境统计与二污普、排污许可在固定源核算思路、核算方法及系数体系上基本一致，例如：均优先使用符合相关标准规范要求的监测数据，监测数据中又优先使用代表性更强的自动在线监测数据；若无合规的监测数据，则使用各类系数进行核算，系数体系均以生态环境部系数公告为准。

对于面源，工业源非重点调查污染物排放量估算方法、生活源废水污染物排放量核算方法、农业源入河污染物排放量核算方法等仍不够完善；农业源、生活源和移动源污染物排放量核算方法中所采用的活动水平数据高度依赖于其他部门，导致基层数据的协调获取难度大、时效性差。

1.2 质量管理体系尚不健全，数据质量难以得到全面保障

1.2.1 质量管理体系不够完善

生态环境统计工作涉及面广、专业性强、任务量大，以排放源统计调查为例，其调查对象数量庞大，调查内容十分繁杂。纵向上，排放源统计涉及调查对象，以及县级、市级、省级、国家级生态环境统计部门5个层级，其中，生态环境统计部门又分为管理部门和技术支持部门；横向上，生态环境统计涉及同级的各生态环境相关业务部门。

针对数量庞大的统计调查对象和层级众多的统计及业务部门，目前的生态环境统计质量管理体系尚不完善，主要表现在以下几个方面：一是生态环境统计类的部门规章仅有2006年发布的《环境统计管理办法》(总局令第37号)，其已不能完全适应新形势和新要求；二是仅发布了《环境统计技术规范 污染源统计》(HJ 772—2015)一项技术标准，其数据质量控制措施较为单一，主要通过系统内置审核和人工经验审核的传统方式方法，质控力度不够；三是在生态环境统计工作程序、质控标准、微观数据审核细则、宏观数据校验方法、现场核查方法、工作综合评估方法、数据信息发布等方面，还未形成适应当前生态环境统计工作实际需求的规范化、标准化的质量管理体系。

1.2.2 各级责任难以压实

当前，生态环境统计涉及的调查对象数量庞大，其中，工业企业和集中式污染治理设施固定源类调查对象的数量约为20万家，其他以行政区为单元开展整体调查的面源类调查对象近400个(调查对象数量来源于2021年度生态环境统计年报数据库)。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》和原国家环保总局《环境统计管理办法》均要求统计工作实行“分级负责”，但目前生态环境统计各级责任并不清晰，同时缺少质量管理的具体要求和实施细则，加之统计队伍存在人员不足、变动频繁、专业素质相对不高等问题，导致往往把关不严[4]。特别是个别生态环境统计部门在数据审核实际工作中仅仅充当了“二传手”，数据质控流于形式，导致各级责任难以压实，压力传导严重缺位，统计数据质量难以得到全面保障。

1.3 数据加工能力不足，信息综合分析深度不够

对生态环境统计信息产品的定位不精准，未能紧密围绕生态环境管理热点和难点问题展开具体分析；数据分析方法简单，仅就污染排放论污染排放，多为区域性、行业性汇总分析，与社会经济、环境质量等的关联性不够；信息产品类型单一，多为综合性年报，缺少有深度的专题分析报告，且时效性较差。数据信息产品加工能力不足，综合分析深度不够，影响了生态环境统计对生态环境管理的支撑能力及社会化服务水平。

1.4 基层统计队伍建设乏力，稳定性和专业性不强

2019年对基层生态环境统计人员的抽样调研结果显示，县级生态环境统计部门基本没有专职生态环境统计人员，绝大多数区县即使是兼职人员也仅有1人，市级和省级部门情况略好一些。同时，基层统计工作岗位往往人员流动性大，变动十分频繁，且专业素质相对不高。调研显示，抽样样本中接近50%的基层人员从事生态环境统计工作的年限不足1年，数据审核能力不强。

生态环境统计数据质量管理主要依托信息化的技术手段和统计人员的专业技术经验，两方面相辅相成、缺一不可。信息化手段只能控制低级错误，对数据逻辑性、合理性、准确性、真实性等的判断则要依靠统计人员的专业技能、工作经验和责任意识，而这恰是当前基层生态环境统计人员最欠缺之处。同时，生态环境统计工作专业性强，纷繁复杂，“易出错、不易出彩”，“责任大、成果少”，导致基层生态环境统计人员的工作积极性普遍较低。人员不足、队伍不稳问题导致生态环境统计岗位的工作经验、专业技能、技术积累等难以得到有效传承，培训效果也大打折扣。

2 “十四五”生态环境统计工作发展建议

2.1 加强生态环境统计技术方法研究

根据生态环境统计管理目标及工作定位，开展生态环境统计调查制度实施情况跟踪分析和监测评估，适当精简报表指标体系，特别是对利用率不高的过度精细化指标进行系统整合，如将钢铁烧结生产线、水泥熟料生产线和炼焦生产线原本按排放口设置的指标整合为按设备设置，即将一台烧结机、熟料窑或炼焦炉作为一个整体进行核算，可以大幅精简指标数量。同时，应增加应对气候变化方面的指标，如当前仅对火电行业开展了二氧化碳核算，建议拓展至钢铁、水泥等行业。总体上，应进一步提升指标体系的效能，减轻调查对象及基层生态环境统计部门的负担。

安排专项经费，组织科研院所、行业协会等按年度开展产排污系数定期评估和动态更新，特别是对于生产工艺和治污工艺发生较大改变的行业，分行业、分批次更新产排污系数，同时补充缺失的系数，确保相关系数符合行业当前实际产排污特征。同时，在精简、整合指标体系的基础上，应同步整合相应的产排污系数，并将更新后的产排污系数及时集成输入生态环境统计业务系统，应用于常规生态环境统计。此外，建议设立科研项目，研究优化工业源非重点调查污染物排放量、生活源废水污染物排放量、农业源入河污染物排放量等的核算方法。

2.2 健全生态环境统计质量管理体系

2.2.1 构建质量管理体系框架

以生态环境统计数据的完整性、规范性、一致性、准确性、逻辑性和合理性为质量管理目标[5]，按照事前预防、事中控制、事后评估改进的原则，分别确定3个阶段的质量管理重点，构建生态环境统计质量管理体系框架，制修订并出台生态环境统计质量管理体系文件(图1)。

图1 生态环境统计质量管理体系Fig.1 Quality management system for ecological and environmental statistics

按照分期分批持续推进的原则，先行制修订并发布《生态环境统计管理办法》《生态环境统计技术规范 排放源统计》和《生态环境统计工作综合评估办法》，分别从制度管理、技术规定和事后评估3个角度，对生态环境统计工作的全流程开展质量管理。

2.2.2 完善质量管理机制

完善生态环境统计质量管理机制，采取自上而下和自下而上相结合的运行模式[6]。该运行机制及模式贯穿调查对象及县级、市级、省级、国家级生态环境统计部门5个层级，以及数据采集、填报、核算、审核、整改、报送等各环节，见图2。

根据“突出重点、操作可行”等原则[7]，明确界定调查对象对统计数据的质量负主体责任，各级生态环境统计部门负监督审核责任。为压实各级责任，建议在修订《环境统计管理办法》的同时，配套制定《生态环境统计数据质量管理流程》，分源项制定数据审核细则，将审核细则集成加入生态环境统计业务系统，并开展技术培训，从数据采集、核算的源头开展质控。依据《生态环境统计工作综合评估办法》开展事后评估，科学量化生态环境统计质量管理体系运行情况，建立生态环境统计数据质量控制长效机制。出现运行不畅时，通过约谈、通报等行政手段予以推进。

2.2.3 创新质量控制方法

在研究完善传统数据质量控制方式方法的基础上，探索利用大数据等新兴技术手段[8]优化生态环境统计数据质控方法；尝试数据集中会审与地方互审相结合的数据质控方式，破解数据集中会审面临的审核专家力量不足难题，同时提升地方的数据审核技术水平。

2.3 强化生态环境统计数据综合分析

提升生态环境统计信息的时效性和服务性[9]，不断丰富信息产品类型。在已有报告的基础上，增加生态环境统计快报等直接服务于生态环境形势分析的报告类型；深化生态环境统计数据综合分析，开展重点区域、流域和行业污染排放特征、排放贡献、减排潜力、排放预测等分析；探索开展不同尺度的污染排放溯源分析；加强生态环境质量、污染排放、社会经济等数据关联分析，编写综合性、阶段性专题分析报告。

2.4 加快生态环境统计人才队伍建设

提高各级生态环境主管部门对生态环境统计工作的重视程度，制定生态环境统计工作定期通报表扬制度，提高生态环境统计人员的工作积极性，稳定生态环境统计队伍；制定相关政策，鼓励引入生态环境统计第三方技术服务，破解生态环境统计人员不足、队伍不稳、能力欠缺等问题；加强工作经费保障，提升基础保障能力，为做好“十四五”生态环境统计工作奠定坚实基础[10]。

图2 生态环境统计质量管理体系运行机制Fig.2 Mechanisms for operating a quality management systemfor ecological and environmental statistics

3 结语

生态环境统计是一项重要的基础性工作。本文简要梳理了“十三五”以来生态环境统计工作的进展及现状，着眼“十四五”生态环境统计面临的新形势和新任务，确定了生态环境统计的工作目标和任务。对标“十四五”生态环境管理对生态环境统计的新要求，总结了“十四五”生态环境统计工作面临的主要问题：一是技术方法体系尚不完善，技术瓶颈突破难度较大；二是质量管理体系尚不健全，数据质量难以得到全面保障；三是数据加工能力不足，信息综合分析深度不够；四是基层统计队伍建设乏力，稳定性和专业性不强。在此基础上，有针对性地提出了“十四五”生态环境统计工作发展建议：一是加强生态环境统计技术方法研究；二是健全生态环境统计质量管理体系；三是强化生态环境统计数据综合分析；四是加快生态环境统计人才队伍建设。