服务悬浮：主体行动逻辑下的居家养老服务信息化实践困境

罗 艳 童玉林

(1.贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031)

一、问题的提出

自2012年我国启动智慧城市试点以来，采用信息技术创新居家养老服务模式备受瞩目。近年来，“互联网+居家养老服务”“物联网+居家养老服务”“智慧养老”等居家养老服务信息化建设模式已经成为中国特色养老服务体系中不可或缺的内容和升级版的居家养老服务模式[1]。诸如宁波市的“81890”公共信息服务平台、苏州市虚拟养老院、上海市养老服务平台、南京市鼓楼区“心贴心”智慧居家养老服务系统等，均是居家养老服务信息化建设的实践写真。

然而，随着居家养老服务信息化实践的不断探索和深入，越来越多的事实和研究表明，居家养老服务信息化建设陷入一种有信息技术而无居家养老服务的实践困境。信息技术的引入，虽然使不同名号的居家养老服务信息化建设呈现“繁花似锦”[2]的景象，但还未能实现为老年人提供养老服务的构想[3]。相反，这些建设将主要精力集中于技术和硬件上[4]，仅仅停留在信息化层面，难以向线下服务推进，重蹈了居家养老服务短缺化、碎片化和低效化的供给困境[5]，各主体间在信息技术、服务理念及实际线上线下服务提供的深度合作不够[6]，同时“人技隔阂”[7]，未充分考虑老年人的使用能力和生活习惯，以老年人获取信息的单项渠道为主，遭到老年人排斥[8]。有学者统计，2015年我国已有72个地级市完成了养老服务信息平台搭建[9]，但大多数地区在轰轰烈烈中开始，却以搁置、放弃或不了了之的命运告终。纵观学界的讨论和笔者长期的实践观察，大量单纯依靠信息技术为重点的居家养老服务信息化建设与理想差距较大，信息技术难以与居家养老服务相融合。

本文使用“服务悬浮”一词描述这一实践现状，即各地采用信息技术升级居家养老服务，试图实现居家养老服务的高质量、高效率供给，但信息技术一直外在于并难以真正融入居家养老服务的状态。服务悬浮无疑是居家养老服务信息化建设中的一个“副产品”，已有研究也注意到这一现象。如有学者指出居家养老服务信息化建设采用自上而下的项目推动模式，使建设目标设定、内容设置、服务需求认知等都悬浮于老年人切实的养老服务需求之上，实现的是建设项目的效率，而非切实解决真正的养老服务供给效率[10]。但这一研究只是从宏观上指出了这一现象的存在，并未展开论述。居家养老服务信息建设中的服务悬浮何以形成，其形成的逻辑是什么，这些问题尚待进一步回答。

新的分析需要新的研究视角，而新的研究视角能够拓展和丰富对居家养老服务信息化实践困境的分析。因此，笔者为了不再次陷入既有研究的分析路径中，在充分汲取已有研究资源和深入调研的基础上，试图从主体行动过程和整体性行动逻辑探讨服务悬浮的产生过程。研究视角的来源如下：一是居家养老服务信息化的本质决定了多元主体参与的必要性。较之传统居家养老服务模式，居家养老服务信息化作为居家养老服务与信息技术的有机结合，具有准公共服务属性[11]，按照居家养老服务的本质，学界认为多方供给居家养老服务是必然趋势[12]，单纯依靠政府不足以应对日益增长的养老服务需求，需要政府、社区、家庭、各类民间组织相互协调合作来共同造就居家养老服务体系[13]，形成政府主导下的“多元一体”服务供给模式[14]。二是各地实践表明，居家养老服务信息化已经成为多元主体行动和相互作用的新场域，可以观察到不同主体同时并存及整体性行动逻辑对实践的影响。根据笔者2014年以来在苏州市G区、宁波市H区、上海市H区、湖北省W市和H市、宜昌市W区、贵阳市W区等7地的调查发现，在居家养老服务信息化建设过程中，多个行动主体根据利益取向和目标设定，采取选择性行动推动居家养老服务信息化的建设方向，一定程度上呈现和解释了服务悬浮的形成过程。据此，本文选取湖北省H市居家养老服务信息化建设为实证分析立足点，将居家养老服务信息化建设的参与主体作为行动者，根据H市居家养老服务信息化建设过程，对主体围绕居家养老服务信息化建设的行动过程进行深描，呈现服务悬浮的生成过程，总结不同阶段服务悬浮的表现和特征，进而从主体整体性行动逻辑剖析服务悬浮的生成。

二、主体行动过程与服务悬浮生成过程

本文的案例材料均来自于2014年至2016年期间笔者在H市所做的田野调查。在实地调研中，笔者综合使用座谈、访谈、查阅资料等资料收集方法，具体访谈对象为各级民政部门领导和项目负责人、社会组织负责人及工作人员、电信公司项目负责人、服务加盟商以及社区老年人等，总受访人数共25人。收集到的资料主要包括相关政策文件、政府工作报告、工作进展汇报、会议纪要、合作协议书等。H市位于湖北省，地处长江中游北岸，其居家养老服务信息化建设始于2013年，是全国较早探索居家养老服务信息化建设的地级市。在居家养老服务信息化建设过程中，H市呈现了一幅积极行动、力争上游但是信息技术却一直外在于居家养老服务并最终难以与居家养老服务融合的实践图景，这为我们观察和分析主体行动过程中服务悬浮如何生成提供了一个典型案例。

(一)政企合作埋下“悬”念

政府的社会性目标和政绩目标成为H市开展居家养老服务信息化建设的意愿和动力。H市属于革命老区，经济发展水平低于全省平均水平，且老年人口数一直以来仅次于省会城市而位列全省第二，是典型的“未富先老”城市，养老服务需求与供给矛盾较大。因此，创新居家养老服务模式增加养老服务供给成为政府部门的重要任务。随着人口老龄化的到来，在居家养老服务信息化建设风口上，出现了一批投身于其中的企业，形成形形色色的建设模式。其中LT科技有限公司(以下简称LT公司)运营的“BD模式”就是其中之一，该模式得到民政部肯定，2013年已在全国43个地市得到推广和运用。为了拓展市场，企业采取“上门推介——邀请参观”的策略，在W省不断找寻机会，凭借着“投入少、周期短、见效快”的特点成功获得H市的关注。2013年4月，H市市政府副秘书长带队考察了BD模式，与企业一拍即合，决定按照BD模式建设属于H市的居家养老服务信息平台。随后，经过市政府常务会议通过了《市人民政府办公室关于加快城乡社区居家养老服务的意见》，提出了居家养老服务信息化建设的具体内容(如表1所示)，重点包括“信息系统”“吸纳企业和服务机构”“服务终端”“社区居家养老服务站”“公益性岗位”和“话费补贴”。

表1 H市居家养老服务信息化建设内容

通过分析可以发现，政府有较强的居家养老服务信息化建设意愿和动力，但是自身能力和资源的局限使政府需要其他主体协助以实现建设需要。政府所需为LT公司“借势”扩展市场赢得了良好机会，使具有“投入少、周期短、见效快”特点的“BD模式”契合H市建设需要。两者在居家养老服务信息化实践场域中一拍即合形成合作，确定了建设模式。但在这个阶段，老年人的养老服务需求、区域内的养老服务资源存量、养老服务政策条件等居家养老服务基本要素情况并未成为确定建设模式的前置条件。也就是说，政企合作形成建设模式的过程，存在一种将居家养老服务基本元素悬置的危险，为信息技术是否能够与居家养老服务融合埋下了“悬”念。

(二)政社互动仍“悬”而不落

引入“BD模式”确定后，H市与LT公司合作成立了H市LT社区养老服务中心(以下简称服务中心)，由具有民办非企业性质的服务中心负责运营H市居家养老服务信息平台。至此，H市居家养老服务信息化建设由政企互动转为政社互动。服务中心成立后，围绕居家养老服务信息化建设主要获得了政府在政策、资金以及链接关系网络的支持。首先，在政策支持上，H市按照《市人民政府办公室关于加快城乡社区居家养老服务的意见》中提出的建设内容，相继出台了进一步的工作要求。这些要求在“吸纳企业和服务机构”“社区居家养老服务站”“公益性岗位”“话费补贴”基础上，对老年人入网任务和养老服务补贴制度进行了重点补充，以支持服务中心铺展工作(见表2)。

表2 H市信息化居家养老服务建设政策支持情况

其次，在资金支持上，H市政府要求各县市区政府对城乡70岁以上的低保对象、重点优抚对象和80岁以上的入网老人每月每个终端补贴5元的呼叫话费，部分经济条件较好的地区提高到10元的补贴标准。同时，市民政局免费提供了位于市社会福利中心约200平方米的场地供服务中心使用。

最后，在链接关系网络上，基于与政府的合作关系，服务中心与当地电信公司签订合作协议，电信公司为服务中心提供了600万元信息平台软硬件建设资金，并为H市60岁以上老年人定制话费优惠套餐和呼叫终端，电信公司从老年人每月10元的基础话费套餐中分成4元作为服务中心的运营费用。作为合作条件，服务中心为电信公司开展入户式入网宣传，并通过制定外联人员绩效考核方案增加和维护老年人入网数量。电信公司的加入为服务中心扩大了资金来源渠道，老年人入网成为服务中心与电信公司利益捆绑的关系基础。

将政策支持、资金支持和链接关系网络获得的支持进行聚类后发现，话费补贴、办公场地、老年人入网成为铺展居家养老服务信息化建设的重中之重(如表3所示)，信息技术实现方式在这个阶段得到有力践行。

表3 各类支持居家养老服务信息化建设的重点内容

政策支持、资金支持和链接关系网络三个内容不仅成为政府与社会组织相互行动开始的具体表现，而且成为居家养老服务信息化推进的重点内容。通过对此阶段的具体分析可以发现，居家养老服务信息化建设开始后，服务中心作为LT公司的代言人，得到政府政策支持、资金支持和链接关系网络支持，有力地促成了H市居家养老服务信息平台的快速建成。但是从政策着力点和参与主体行动指向来看，这个阶段以信息技术的实现为重点，缺失了居家养老服务落地的具体行动和实现路径。因为居家养老服务落地虽然提及了“确定服务加盟机构”“养老服务补贴”“公益性岗位”等实现方式，但是设置公益性岗位的目的是为了协助服务中心完成老年人入网工作，养老服务补贴没有具体的资金来源渠道，服务加盟机构是否能够成为有效的服务落地资源尚未可知。因此，信息技术到此阶段已经得以实现，但居家养老服务基本要素仍然悬置，在政社积极行动且互动频繁的过程中居家养老服务落地依旧得不到实现。

(三)政社企互动失效终使“浮”起

随着信息平台搭建完成，实现居家养老服务落地成为H市居家养老服务信息化下一步的建设重点。但是服务中心运营信息平台一年多后，由于一直难以向线下服务发展，LT公司不愿继续进行投入，因此淡出了H市居家养老服务信息化建设，将其交由服务中心自负盈亏。服务中心前期依附于LT公司塑造的资金优势、技术优势、人员优势等背景随着LT公司的淡出不复存在，甚至已经影响到政府对服务中心能力的认可。服务中心意识到仅依靠老年人入网分成并不足以保障组织的可持续运营，因此通过争取政策落地、拓展服务业务和争取服务项目三种途径，试图探索从物理性建设向居家养老服务落地转型，但是均未能成功。

在探索居家养老服务落地政策上，服务中心以争取政府的养老服务补贴政策为行动重点，但是面临政策不增反减的境况。服务中心运营信息平台两年后，养老服务补贴政策一直未出台。加之由于居家养老服务信息化建设在全省收效甚微，省级部门开始持保守态度，推动日渐式微，H市原有政策中的老年人话费补贴被终止，此前依靠政府行政力量推动的入网任务以及社区人员的配合与支持也被停止，甚至提供给服务中心的工作场地采用租赁方式被变相收回。

在探索服务业务拓展上，服务中心以信息平台搭建完成已实现政府要求的“免费为入网老人提供终端”“设立服务热线”为由，向市民政局提交了业务扩展申请，希望在原有业务范围内容中增加“可以开展一系列增值服务，如心理咨询、陪聊、交友、订票、就医预定、娱乐互动等为老服务和便民服务工作”。但是基于所申请增加的“增值服务”有违“不以营利为目的”的法律规定，与服务中心的非营利性质不符，未能得到政府支持。

在探索居家养老服务落地项目上，服务中心试图通过政府政策支持获得社区居家养老服务中心项目运营机会，遭到政府拒绝。社区居家养老服务中心运营项目作为H市后续持续提升居家养老服务的重要工程，服务中心将其视为居家养老服务落地的重要平台，参与了项目招标。面对招标文件中较高的投资门槛，服务中心希望政府能够提供资金和人员支持。但政府以服务中心目前的服务能力不足为由，拒绝了服务中心的申请及要求。

争取政策落地、拓展服务业务、争取服务项目是服务中心维持服务信息平台运营的途径，也是居家养老服务落地的实现机制。但受前述阶段中信息技术外在于居家养老服务的影响，当服务中心开始探索居家养老服务落地时，居家养老服务面临三种难以融入信息技术的境况：一是组织内部缺乏线下服务资源，同时拥有的服务资源难以上线。一方面，服务中心没有自己的线下服务队伍，无法通过自身提供线下服务，为此H市民政局局长将服务中心描述为“没有脚的组织”。服务中心希望通过政府支持运营社区居家养老服务中心找到“脚”，但服务中心和政府均面临资源不足。另一方面，服务中心试图开展心理咨询、就医预约等线上服务未得到政府部门的允许，信息服务资源难以上线使用。二是市场服务资源难以与平台产生黏性。在H市居家养老服务信息化建设模式中，依靠服务加盟商为老年人提供居家养老服务是服务落地的实现方式。2014-2015年77家服务加盟机构与平台签订了加盟协议，并接受信息平台的派单和服务管理，但是两年平均派单量仅有1.42单和1.99单，导致服务加盟商不在乎与信息平台的加盟关系，因此信息平台未能通过市场服务资源完成服务落地。三是老年人服务有效需求不足和服务需求难以满足并存。根据笔者的调查和访谈，H市老年人购买力不高，入网老年人仅关注话费补贴，极少有老人通过呼叫终端获取服务，甚至不知道信息平台的存在。另外，笔者搜集到的老年人服务需求主要有医疗保健、就医陪伴、康复护理、上门洗浴等，但信息平台上线的77家服务加盟商主要以家政服务、水电维修、家电维修、管道疏通为主，信息平台的服务资源难以满足服务需求。在这种情况下服务中心虽然有尝试将信息技术与居家养老服务融合的努力，但是最后发现居家养老服务已经浮于信息技术之上，再重新找寻已经面临资源不足、供需错位、行动有限等问题。

三、服务悬浮：主体行动逻辑的作用结果

总结H市居家养老服务信息化实践困境可以发现，在居家养老服务信息化建设过程中，以服务终端、服务平台和信息管理系统等内容为主的信息技术形式已经实现，但是居家养老服务未能通过应用信息技术实现服务落地，形成有“信息技术”而无“居家养老服务”的悬浮状态。这是一种信息技术与居家养老服务之间的关系状态，即信息技术一直外在于并难以真正融入居家养老服务的状态。服务悬浮并非在开展居家养老服务信息化建设伊始就出现，而是伴随着主体之间形成的整体性行动选择和互动指向一步步被形塑和凸显。

(一)利益：选择性行动与资源限制

政府、企业、社会组织作为行动者进入居家养老服务信息化实践场域，如何选择行动方向，既决定了居家养老服务信息化建设的实践取向，又决定了主体利益的实现程度。从当前我国居家养老服务信息化发展情况、建设模式来看，以信息技术为特征的建设内容是物理性、有形性的，可以通过一次性投入完成，并且实现机制成熟，为参与主体铺展居家养老服务信息化建设提供了清晰的信息技术实现路径。而居家养老服务体系本身还在完善过程中，居家养老服务作为公共服务具有无形性，涉及服务的内容、服务质量标准、服务对象的分类、服务生产者的能力等，需要长期投入，并且实施过程和实现机制较为复杂，因此在居家养老服务落地中参与主体缺少具体的政策指导和可直接操作的实现机制。对于参与主体来说，在具有选择性的政策框架内选择“投入少、周期短、见效快”的物理性建设成为实现参与主体利益最直接最快速的选择，服务是否落地不在其优先考量范畴。

同时受制于资源总量和资源的可投入性影响，主体的行动策略势必围绕实现组织利益最大化来选择。因为“信息技术”与“居家养老服务”均需要资源投入才能够实现，这些资源包括信息资源、资金资源、人力资源、服务资源等，这些资源主要来自参与主体，资源的投入方向由参与主体的利益决定。以H市来看，当参与主体都处于资源有限的状况时，在有限的资源中以快速实现的信息技术建设为行动选择是主体对现实资源情况和组织利益的考量。无论是政府、企业还是社会组织，一旦在居家养老服务落地中面临资源“不能”的现实约束时，居家养老服务就无法随着信息技术的实现而得以实现，服务悬浮甚至会加速形成。

(二)目标：工具创新而非服务创新

信息技术与居家养老服务是居家养老服务信息化建设的关键组成要素，信息技术的使用是居家养老服务信息化最有别于传统居家养老服务的特征，但居家养老服务属于价值属性，信息技术属于工具属性。换言之，信息技术是实现居家养老服务的工具，居家养老服务是信息技术的价值体现。故有学者在阐述信息技术与居家养老服务关系时指出，服务体系的“智慧”与技术单方面相关，任何“智慧”主张的实现都必须建立在信息技术等现代科技使用的基础上[15]。再加上政策文件、新闻媒体对多种信息技术形式的关注和宣扬，使各种概念化的信息技术手段成为关注焦点。在这种价值主导和社会氛围下，信息技术手段成为居家养老服务“华丽的外衣”，使行动主体进入居家养老服务信息化这一实践场域后，片面强调信息技术手段，从而选择以工具创新为目标，而非以服务创新为目标。

(三)方式：模式复制和有限互动

目前复制他地建设模式成为各地居家养老服务信息化重要的开启之道，除了H市外，还有诸如兰州虚拟养老院通过复制苏州模式开展，内蒙“12349”养老服务平台通过复制保定市模式开展等。他地成功的经验固然值得效仿，但是如果未能结合本地社会、经济、文化、政策等现实因素进行可行性分析和适用性改造，服务悬浮在所难免。技术的社会形成论指出，需要考察社会、体制、经济、文化等因素对技术形成作用的影响[16]。居家养老服务信息化嵌入具体的政治、经济、社会、文化环境，需要以居家养老服务为本形塑信息技术，而非盲目采用他地模式，将本地老年人服务需求、服务资源现状、养老服务政策条件等悬置于信息技术之外。就H市政府而言，在未结合地方实际开展可行性分析和适用性改造的情况下，便急于采用“投入少、周期短、见效快”的“BD模式”作为建设模式，为服务悬浮埋下了隐患。就企业和社会组织而言，建设伊始仅为了实现模式的拓展需要，偏好于宣传自身信息技术的优势，对H市居家养老服务现状缺乏关注，不仅使组织行动范围限于信息技术的建设，而且使组织与政府的互动范围囿于铺展信息技术建设过程中。

模式复制和有限互动意味着参与主体着眼于可见且易实现的信息技术铺展实践，希望在有限的资源投入中以最快的速度实现组织的利益和目标。而居家养老服务落地作为居家养老服务信息化建设的最终目标，其实现路径牵涉范围较大，关乎对传统居家养老服务体系的梳理和重塑，需要牵动原有居家养老服务体系的安排。我国当前居家养老服务体系的政策供给缺少针对性及完整性的政策框架，例如国家层面和地方政府层面为推进居家养老服务体系建设，出台了许多关于政府购买居家养老服务的指导性和规范性文件，但是许多政策并没有具体的指导内容和细则，并且很多政策支持分散在多个部门的发文中，缺乏明确的责任主体。如果依靠尚待完善的居家养老服务政策体系完成服务落地，需要先将原有政策进行梳理甚至重塑，这一梳理和重塑过程对于省市级政府职能部门来说不仅历时性较长、难度较大，而且政策供给和资源供给的成本高。地方政府拥有的居家养老服务行动空间有限，以及非政府组织扩展服务空间的能力不足，愈加导致了居家养老服务在居家养老服务信息化建设过程中，未能顺利成为政府与非政府主体行动和互动的空间。

四、对策建议

随着我国人口老龄化程度的不断加深，智慧养老、智能养老、“互联网+”养老等趋势方兴未艾、大有可为。但是居家养老服务信息化还处于持续探索阶段，从H市居家养老服务信息化建设中管窥到了当前的整体实践困境，即信息技术外在于居家养老服务和居家养老服务难以融入信息技术的服务悬浮状态。这种服务悬浮状态表面上为信息技术与居家养老服务之间的适用性问题，但从更深层次看，这种服务悬浮状态反映了主体整体性行动逻辑在居家养老服务信息化实践场域中的交融和作用。参与主体在有限的资源中采取选择性行动实现组织利益最大化，以工具创新而非服务创新为目标，通过复制他地建设模式及有限互动的方式铺展居家养老服务信息化建设，致使居家养老服务信息化形成服务悬浮的窘境。

如何解决居家养老服务信息化实践困境，已有研究呈现了很多富有启发性的对策思考。借鉴既有研究，结合本文的研究重点，本文认为在坚持以老年人为本的核心理念下，可以从重构信息技术与居家养老服务关系、构建多元主体良性互动的宏观制度环境、明确参与主体权责关系等三个方面给予突破。

(一)重构信息技术与居家养老服务的关系

居家养老服务信息化是信息技术与居家养老服务的有机融合，信息技术与居家养老服务互嵌才能不使信息技术丧失应有的意义性维度，同时体现居家养老服务的价值要求，让信息技术真正服务于居家养老服务、渗透于居家养老服务、运行于居家养老服务并最终融入于居家养老服务。因此，要改变服务悬浮，就需要把握信息技术与居家养老服务内在逻辑的基础上实现两者的融合。这意味着居家养老服务信息化是基于服务创新所驱动，要厘清区域内居家养老服务存在的“痛点”，从而明确在居家养老服务中使用信息技术的目的及其所应包含的功能模块。因为信息技术的关键要素由现实的居家养老服务(包括服务对象、服务需求、服务内容、服务流程、服务资源等)所决定，必须对线下居家养老服务进行梳理和演绎，从而避免信息技术的开发和应用与居家养老服务落地相分离，造成服务悬浮于系统内的后果。当然也要看到，信息技术是居家养老服务发展和完善的效率工具，信息技术包含了许多系统逻辑结构，系统逻辑结构能够保证服务生产者和供给者在为老年人提供服务的过程中，规划和梳理居家养老服务业务流程，其规范性强于服务生产和供给主体线下开展的服务业务流程。这种规范的服务业务流程可以直接作用于服务生产者和供给者的服务效率和服务质量，成为居家养老服务生产和供给的指导框架。

(二)构建多元主体良性互动的宏观制度环境

加强政府顶层设计，构建长期的居家养老服务信息化建设制度体系。在政策制定上，调整居家养老服务体系建设原有的政策结构，减少粗线条的指导性政策，增加具体可操作的实施政策，对现在缺少的政府购买养老服务、政府税收优惠、政府财政投入和配套等要查漏补缺。在财政投入上，加大政府长期性和引导性财政投入，明确和制定以落地居家养老服务为指向的财政投入政策，制定相应的财政支出和管理制度。在监督和评价体系上，加强居家养老服务信息化建设的可行性评估和成效考核，引入“花钱问效、无效问责”的项目绩效管理理念，制定用于针对信息技术物理性建设的指导性意见，以及针对居家养老服务质量可量化和可操作性的评估标准，形成包含投入、过程、产出和效益的监督评价框架。在政策优惠上，出台有利于企业、社会组织进入居家养老服务供给的政策扶持和优惠制度，引导和鼓励更多资源汇入，促进居家养老服务信息化事业与产业的同步发展。

(三)明确参与主体权责关系

政府是居家养老服务信息化政策的制定者，对确定建设内容、服务项目、服务标准和服务质量具有权威性和指导性，对政策的投入计划和方向具有决定性，承担服务质量评估和监督角色。运营组织是居家养老服务信息化的建设者和服务生产者，首先负责搜集养老服务需求信息、服务资源信息、服务质量信息等，将信息反馈给政府部门，并将信息动态纳入服务信息系统。其次，可以直接为老年人提供养老服务，所以服务过程中应当与老年人订立服务协议，明确与老年人的服务关系。最后，通过整合服务生产者(包括政府职能部门、其他服务类社会组织、市场服务机构)间接为老年人提供养老服务，对于服务供给过程中出现的问题，运营组织要承担相应的责任。因此，在这个间接提供服务的过程中，运营组织必须与其他服务供给者签订协议，明确各自的权利与义务。