城市更新类型特点与CIM平台研究思考

文｜中国国土勘测规划院 牟琼

《2021年国务院政府工作报告》提出实施城市更新行动，提升城镇化发展质量；“十四五”规划和2035年远景目标纲要也提出对存量片区功能改造提升的要求，城市存量更新改造工作在“十四五”时期成为国家战略。近几年业界对城市更新也在进行全方位研究，存量更新时代也在倒逼城市发展方式转型并需要因此改变存量规划的空间引导机制。

1 城市更新主要类型及特点

城市更新各地做法不同且实践场景也不同，按照更新对象的原用地功能将更新项目归纳为老旧厂区、老旧小区、老旧街区和城中村共四种主要类型。

1.1 老旧街区改造

老旧街区在城市现代化发展进程中逐渐无法满足人们的生活需求，改革开放时期主要以大拆大建为主要改造方式，存在破坏街区历史文化且因拆迁增加政府压力等诸多问题，微改造方式也因此逐渐出现。目前国内对老旧街区的改造研究注重改造过程中对老旧街区进行文化保护以带动街区发展。

成都宽窄巷子历史文化街区改造是历史文化街区改造的典型案例。宽窄巷子由宽巷子、窄巷子和井巷子三条老式街道及其间的四合院落群组成，通过搬迁900 余户居民、修复50 个院落、改造3 万多平方米地面建筑、修建1.1 万多平方米地下停车场等改造工作，形成三条巷子差异化的商业业态，修旧如旧与落架重修的改造原则也保留住了老成都的生活韵味。

在保留地区固有特色的基础上对历史文化街区进行改造升级，更新其物质环境，带动历史文化街区与城市之间的内在联系，拓展现代商业、经济与使用功能，使历史文化街道焕发出新的活力以助力城市发展。

1.2 老旧厂区改造

老旧厂区改造有多种方向，在城市更新过程中，与产业转型升级要求相适应的老旧厂房更新和保护再利用，将成为老工业城市和城市老工业区更新的重点领域。北京石景山首钢厂区的改造是老旧厂区改造的典型案例，首钢于2010年停产搬迁，闲置的首钢石景山园区以保护和利用为基础，利用原有的厂房空间进行局部改造，利用北京冬奥会契机筹办并举办北京冬奥会并将厂区改造为专业场馆，结合灯光秀增添娱乐休闲等公共服务设施。

老旧厂区以产业转型为改造方向，通过拓宽文化空间，促进产业结构调整与提升城市文化品质。现在全国大多城市中心市区采取了退二进三政策，主要针对改革开放前的存量划拨与无偿使用的国有土地，需要通过用地空间功能的改变来体现土地资产价值，这部分改造主要包括规划确定不再作为工业用途的厂房用地、国家产业政策规定的禁止类与淘汰类产业的原厂房用地、不符合安全生产和环保要求的厂房用地等几类用地。

1.3 老旧小区改造

老旧小区指的是2000年底前建成且因公共设施落后，已对居民生活产生影响的居住区。过去几十年建设的大批城市住宅，普遍存在建设标准低、配套不齐、房屋老化、排水不畅、私自改造、绿化面积小与公共空间不足等问题。改造重点是对住宅、公共设施、公共绿地、室外环境、道路交通和市政公用设施所进行的综合性安排和具体设计，主要聚焦于物质空间等硬件设施。老旧小区面临改造资金投入大与回报周期长等问题，但同时也有很大的市场空间。

北京劲松小区的改造案例尤为典型，劲松小区是新中国改革开放后北京市第一批成建制楼房住宅区，针对其居住人群、基础设施与配套服务三类错配现状问题的存在，通过居住人群置换、设施和服务提升等适配策略进行更新改造，其改造特色是引入社会资本，并且结合多方联动运作模式，针对公众参与的精准需求管控，并且达到旧貌换新颜的效果呈现，切实提高了居民群众的安全感、获得感和幸福感。

1.4 城中村改造

城中村是城市化进程中出现的一种特殊现象，工业化城市化推进伴随着房地产热、开发区热与新城新区热等热潮，城市建设用地范围快速扩张，原有的农村村庄被城市包围形成城市中的村庄。城中村的现行问题复杂，存在集体土地与国有土地并存、现状用途与城市整体功能布局冲突、土地使用关系复杂、违法违规行为普遍、土地资产价值高度显现等问题。

深圳市的城中村现象尤为突出，大冲城中村地处深南大道，毗邻科技园区位优异，但土地利用混乱且低效。原大冲集体经济的发展主要来源于集体商铺、厂房的出租，村民长期依赖收取房租为生，地区存在生活品质低、安全隐患大、社会治安差等问题，通过拆除重建和局部综合整治相结合，将其打造成为了高新技术产业后勤保障基地，所以城中村改造以居住和完善配套为主。

图1 中国近几年来开展城市更新工作的城市（来源：笔者自绘）

图2 深圳城市更新体系示意图（来源：笔者整理自绘）

图3 广州城市更新体系示意图（来源：笔者整理自绘）

图4 北京城市更新体系示意图（来源：笔者整理自绘）

2 市县城市更新政策与基础设施实践

国内大中城市先后开启了“三旧”改造、城市更新等工作，但是各地因发展条件与面临问题不同，采取的政策也各有特色。

第一，各地发挥规划引领作用。不少城市构建了从国土空间规划到城市更新专项规划的规划体系，比如深圳市以全市国土空间规划为依据，编制制定了城市更新专项规划，根据规划划定城市更新单元，制定城市更新单元计划，以深圳市法定图则为依据，落实到城市更新单元规划。

广州市城市更新体系以全市国土空间规划为依据，市自然资源部门会同住建部门编制城市更新专项规划，在此基础上划定片区重点项目，确定片区城市更新策划方案；其次是根据区级总规基础编制城市更新范围内的国土空间详细规划，在片区策划方案基础上确定项目实施方案，作为城市更新项目进行审批和实施的依据。

北京市城市更新体系分为圈层引导和街区引导两个层面。圈层引导的目标是市级总规确定的政策四区：首都功能核心区、中心城区、城市副中心和平原地区的新城、生态涵养区；街区引导则是以街区为单元，以街区控规为依据制定更新项目实施方案。

综上所述，地方层面重视规划引领，因地制宜地构建了从国土空间规划到城市更新专项规划的规划体系。

第二，改善城市基础与公共服务设施。各大城市也在改善城市基础设施与公共服务设施方面进行了政策引导，在此结合上海、北京、深圳、重庆和贵阳五个城市的基础设施与公共服务设施要求进行总结归纳。

上海市在政策导向上对城市更新项目中仅涉及经营性用地性质改变或建筑高度调整的，鼓励公共服务设施合理混合设置，并增加各地块建筑面积，但是要求必须以增加公共服务设施或公共开放空间为前提，鼓励增加地面公共开放空间；北京市鼓励对城市公共空间进行改造提升，优化提升城市功能主要集中在市政基础设施、公共服务设施与公共安全设施的完善；深圳市强调城市更新应当增进社会公共利益，加强公共设施建设，优先保障城市基础设施、公共服务设施或者其他城市公共利益项目，鼓励增加公共用地，节约集约利用土地；重庆市提出对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可按比例给予建筑面积支持；贵阳市为了提高基础设施和公共服务均等化水平，重点围绕补齐城市公共市政与公共安全等基础设施短板。

从以上可以看出各大城市对城市基础设施与城市公共服务设施的改善都有很大的支持力度。城市更新主要是根据城市发展阶段目标、用地潜力和空间布局特点，明确实施城市有机更新的重点区域，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力。

3 城市更新背景下规划思考与建议

根据上述城市更新政策问题，鉴于城市更新已成为城市高质量建设的重要途径，需要完善顶层设计为保障加强立法保护。

首先是城市更新顶层设计的规划引领设计。第一层面是国民经济和社会发展规划与战略引领，通过主体功能区片全面整合各类更新资源，通过动静分区进行整体统筹；第二层面是国土空间规划的刚性管控作用，跟国土空间规划“一张图”相衔接；第三层面是系统研究编制城市更新专项规划，落实绿线、蓝线和紫线等刚性管控要求；第四层面是在城市更新内容中的详细规划确定容积率、建筑高度与建筑密度等规划指标。

其次是城市更新顶层设计体系传导。规划体系传导是通过与总体规划、专项规划与详细规划三类规划体系相结合，建立从城市到片区再到项目的规划传导机制，成片区推进城市更新，对规划自上而下进行协调，对诉求自下而上进行多元统筹。在城市更新顶层设计引领下划定城市更新单元，引导鼓励出台地方性法规规章为城市更新提供法治保障。

第三是倡导有机更新为路径提升城市品质。提升城市品质可以从高质量发展空间、高品质民生环境、历史文脉延续与整体层面推动城市有机更新，让城市上升到高品质和高质量的发展阶段。另外要重视历史文化保护延续文脉。延续城市历史文脉是城市更新首要任务，既要保护单体建筑，也要保护传统格局、历史肌理、传统街巷、空间尺度和景观环境等环境要素。在保护传统肌理、延续街巷尺度与生活方式中挖掘文化内涵，对历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村、历史风貌区、传统村落等各类历史文化遗产资源进行系统性、完整性和全面性保护。

最后是基础设施管理引进CIM 基础平台。城市更新需要提升社区基础设施集约化和智能化水平，以新城建赋能城市更新，实施智慧物业、智慧社区、智慧工地与智慧建造等公共设施数字化与智能化的管理。

根据城市基础设施建设要求，按照智慧社区标准推动更新改造，推进社区信息基础设施建设，建设社区级城市信息模型CIM 基础平台。营建高品质民生宜居环境需要进行现场一手资料调研，提取群众关注的民生问题，在CIM 平台的数据底座上补齐基础设施和公共服务设施短板，提高城市管理服务水平，由此可以在高质量产业发展空间中推动城市结构调整优化，实现生态宜居、生活便利、文化传承与产城融合。

4 结束语

本文结合北京、上海、广州与深圳等几个城市分别制定的城市更新政策中对城市土地提出促进节约集约用地以及鼓励城镇低效用地再开发的要求与方向，综合分析在国家政策框架下的基于地方实践需求的实操性政策，提出建设国家层面和地方层面城市更新的高质量发展思路，以期对城市更新大环境下的政策制定能有所建议并落实到民生过程之中，进而落实高质量城市更新时代的国家要求。