县域应急管理自动预警信息化建设问题与对策——以舒城县为例

张定明，汪 旭，朱军辉

(舒城县电子政务中心，安徽 六安 231300)

舒城县地处江淮之间，距省会合肥50公里，下辖21个乡镇和1个经济技术开发区，总人口100万。根据县应急管理局统计，2021年末全县共有非煤矿山66家、危险化学品企业65家、烟花爆竹批发企业21家和工矿企业109家。由于特殊的地形地貌，自然灾害、森林火灾、矿山安全等应急事故频发，仅2018年以来，年均接处警731起，其中大小火灾423起，抢险救助127起，社会救助165起，水灾、山体塌方自然灾害7起，矿山等生产安全事故9起，排查安全隐患5500多起，造成较大经济损失和人员伤亡(1)数据来源于舒城县应急管理局2018—2021年度工作总结报告。。为有效防止事故发生，提高风险隐患预警、防控、应急处置能力，亟需构建全县统一应急管理自动预警信息化系统。

1 自动预警信息化系统建设基本情况

2019年，舒城县为推进应急管理数字化转型，根据国家《应急管理信息化发展战略规划框架(2018—2022年)》[1](下称《框架》)要求，打造全省应急管理转型标杆。按照“一个平台、五个主题、四个支撑”整体架构进行规划和建设，即监测预警平台，防汛抗旱、安全生产、森林防火、地质灾害、应急指挥调度五个主题，互联网、电子政务内网和专网、指挥信息网、视频专网四个支撑。在安徽省率先满足基层一线防汛抗旱、安全生产、森林防火、自然灾害等应急处置“看得见、找得到、连得上”的要求，应急指挥平台实现“实战化、智能化、可视化、规范化”。

1.1 监测预警信息化平台

该平台基于应急管理一张图(EGIS)，实现一张图“横向到边、纵向到底”，全县各级各部门应急管理数据信息一览无遗，最大化整合气象、公安、水利、林业、企业视频信息。一屏全面感知，实时汇聚应急管理内外部全方位数据，总体态势了然于胸。应急物资、应急队伍、值班值守、分析研判、应急专家全方位整合。

1.2 防汛抗旱主题

该主题能根据防汛抗旱预案响应类型推送应急物资、应急装备、救援队伍、现场视频、气象信息、风险点、处置预案等信息，为全县防汛抗旱应急指挥做辅助决策。

1.3 安全生产主题

该主题基于EGIS建设危化品、非煤矿山、工矿商贸、建筑施工、消防安全等功能模块，实现对重点监管行业各类安全生产过程的实时监测和应急处置。实现从安全生产常态监管到应急处置的全过程管理，提高应急处置的响应速度，减少事故造成的人员伤亡、财产损失和社会危害。

1.4 森林防火主题

该主题基于EGIS一张图，结合热成像、气象、救援队伍、应急物资、应急装备、避灾场所等信息，对舒城县林区进行防火监测预警，并对救援路线和人员进行合理配置。

1.5 地质灾害主题

该主题基于EGIS一张图，实现对全县区域自然灾害点的态势、相关物资储备、救援路线、配备现场人员的实时掌握，对突发事故作出快速应急处置响应。通过应急广播、短信、电话等方式，实现对可能发生安全事件的重点地质灾害点、重要场所相关人员适时转移。

1.6 应急指挥调度主题

该主题能随时共享事发地点的情况，实现应急管理关口前移，实时观测事件发展动态，通过一键报警、视频监控、即时通信、无线对讲，快速准确作出判断，同时，处置人员可以提前了解情况，节省应急救援时间，提高事件处置效率。

1.7 融合通信支撑

融合通信支撑主要体现在语音融合能力、多媒体融合能力和数据融合能力的建设方面，能实现传统电话、视频会议、视频监控、无人机、车载等视频类多媒体接入整合，从而保障应急指挥所需的各类异构终端、音视频数据的互联互通和快速调度。

2 建设中存在的主要问题

由于应急管理信息化的建设和使用涉及社会的方方面面，舒城县在建设前期对全县在用或计划建设的应急管理信息化资源进行全面调查，在调研和建设中发现许多问题，有技术层面的，有管理层面的，更有体制层面的(图1)。

图1 舒城县应急管理信息化资源问题分析图

2.1 资源不共享

舒城县涉及应急管理资源的部门有20多个，这些部门在资源建设初期或多或少都投入资金进行了应急信息化建设和改造，但是涉及的数据信息资源较为分散、资源种类繁多、业务系统相互独立。据调研，资源有系统应用平台、视频、音频、数据库、图表等，仅涉及视频信息就有气象、水利、消防、交通、城管、交警、公安、海事、国土、林业、地震局、农林、民政、卫健委等多个部门。同时，资源系统公司不同、建设时期不同，标准不统一、格式不统一，资源基本无法共享，突发事件缺少及时联动能力。

2.2 网络不互通

舒城县各涉及应急管理的部门一般都从本部门利益考虑，十分强调“网络安全和信息安全”，使用网络基本都是相互独立的专网。据现场调查，一个县直部门网络专线最少3至4条，多得甚至有十多条，且各网络之间物理隔离。同时，这些网络横跨各大运营商，介质又分有线和无线，通信手段不融合，各手段间无法互通，不利于指挥人员的融合统一。

2.3 业务不协同

由于各部门的管理范围不同、业务要求不同，容易导致保障物资难以落实、人员不清、责任不明等问题，例如发生森林火灾时林业局、应急局相互扯皮，发生水灾时水利局、应急局相互推诿等问题。第一时间了解情况的相关人员专业性不足、无法统筹协调，从而导致专业人员无法第一时间掌握信息。最终导致无法跨部门联动，各职能部门指挥调度系统形成信息孤岛，遇到突发事件时跨部门协调不畅。

2.4 现场不可视

事故发生时，由于没有专用的可视移动设备，灾害现场不可视、情况不明，相关领导必须赶赴现场，无法及时研判并科学决策，致使耽误最佳救援时间。同时，由于灾前没有可视感知系统，无法自动预警，只能靠人工发现并报警，导致基本灾害事故最终造成严重后果。

3 解决对策

针对应急管理自动预警信息化建设中存在的不共享、不协同等问题，舒城县基于实际情况，进行了调研、梳理、分析，以“互联互通和信息共享”为总要求，按照“规范标准、统一规划、顶层设计、集约建设、协同应用”的原则，构建应急指挥平台，形成事前智能预警、事中快速处置的应急管理全流程闭环机制，实现如下目标。

纵向贯通：融合通信一张网，应急物资装备县乡镇村统一调度指挥，融合贯通。

横向协同：应急事件驱动、数据共享、业务融合、跨部门协同作战。

资源共享：视频资源整合共享，整合了治安监控、水利监控、森林防火、危化品企业、烟花爆竹、工矿商贸等视频。

高效指挥：应急广播、视频会议、固定电话、集群通信、卫星电话、无人机、车载通信设备、单兵通信设备等全覆盖预警接入，资源可视、现场可视、指挥可视。

3.1 构建智慧协同的业务体系

《框架》提出，智慧协同的业务应用体系包括业务应用及统一门户(图2)。应用系统从决策支持、政务管理、监测预警、指挥救援、监督管理等五大业务领域提供应用服务，支撑正常、非正常状态下的事前、事发、事中、事后全过程业务开展[1]。统一门户为应急管理各级各类用户提供管理及工作待办、业务处理的入口，包含指挥信息网门户、电子政务外网门户和互联网政府网站门户。

图2 智慧协同的业务体系

3.2 构建开放共享的支撑体系

应急管理支撑体系包括服务总线、应用支撑服务和数据支撑服务。设计通过可开放、可共享的支撑平台重点解决原有数据归属分散、应用支撑分散和资源共享分散等应急管理核心支撑问题。业务应用之间通过服务总线进行信息流的交互。服务总线为应用开发、数据共享和业务协同提供统一服务，实现应用服务、数据服务的注册、编排、路由等内容的统一管理。通过应用支撑为业务应用提供模型、算法和基础支撑，通过数据支撑为业务应用提供数据治理、业务系统数据库和其他业务系统数据库支撑。

3.3 融通天地一体的通信网络

要保障政府相关职能部门和其他应急救援力量在处理相关紧急事件时，能及时、准确、有效地收集到相关信息，高效利用各种沟通交流手段为政府和相关职能部门提供科学的辅助决策信息，就必须构建多种途径的通信接入方式和通信手段，应急信息可以通过高度集成的通信网络进行传输，从而保证传感设备、通信终端等通信顺畅。

应急管理使用互联网、国家电子政务外网和专网、卫星和无线通信网、指挥信息网，组成的天地一体应急通信网络[2]。按照《框架》要求，指挥信息网承载指挥决策、应急调度、统筹协调、态势感知等核心应用，严格控制用户权限和使用范围；电子政务外网承载日常办公、风险监测和预警等业务系统，供应急管理职能部门全用户使用；电子政务内网用于处理和传输不宜在电子政务外网和互联网上发布的信息，供应急管理职能部门有特殊需求的用户使用；互联网主要面向社会公众发布政务信息、提供办事服务、开展交流互动。应急通信网络在充分整合各单位自建通信网络基础上，依托国家“两位一体”信息网络工程，实现“全面融合、全程贯通、随遇接入、按需服务”，为应急指挥提供统一高效的通信保障。舒城县应急管理局通过指挥信息网的网络接口实现与电子政务外网、互联网之间的安全互联，并实现与电子政务内网之间的物理隔离。

3.4 建设全域覆盖的感知网络

围绕自然(地质)灾害监测、城市安全监测、安全生产监测、风险隐患监测、救援现场实时监测等应用需求，利用卫星遥感、移动互联网、视频识别、物联网、大数据等技术，通过卫星感知、物联感知、动态感知、视频感知和全面感知等五类感知途径，汇集各级、各单位的感知信息，建立健全全域、全方位覆盖的感知网络，实现对自然(地质)灾害频发地区、对安全生产要求较高及易发生安全生产事故的行业领域，全方位、立体化、无盲区动态监测，为多维度全面分析风险信息提供数据源(图3)。

注：灰色区域为地方政府建设内容。图3 全域覆盖的感知网络

从国家层面看，应急管理部主要负责卫星感知网络、地质感知网络和全民感知网络的建设，组织应急救援和减灾救灾遥感卫星的研制与发射，与有关部门统筹协调，建立完善卫星遥感、灾害事故应急救援与社交媒体等信息发布和共享机制，部级信息共享，地方多级应用。从地区层面看，舒城县应急管理局主要围绕物联感知、视频感知进行感知数据接入建设，重点建设安全生产感知网络，并横向接入水利、林业、地质等自然灾害感知数据。

自然灾害感知主要接入地质灾害、防汛抗旱、森林草原火灾和气象灾害等感知数据；安全生产感知主要接入非煤矿山(尾矿库)、危险化学品和烟花爆竹存储企业、重要安全设施、重大危险源及厂界周边的感知数据并汇聚到安徽省应急管理厅安全生产信息化平台；城市安全感知接入大型建筑、大型公用设施、公共空间、消防重点单位、重大活动保障等感知数据；应急处置现场感知结合现场感知设备，实时监测汇集现场感知数据；在安全生产领域自建部分重点区域感知终端并接入其他部门他有系统的感知数据。

3.5 建立安全可靠的运行保障体系

《框架》提出，要建立全面立体的安全防护体系和科学智能的运维管理体系，以实现对应急管理信息系统的多层次、全维度的安全防控，部署智能化运维管理系统；建立完善的运维管理制度和运维反应机制，保障应急管理部门的信息网络以及应用系统安全、稳定、高效、可靠地运行[1]。

基于“零”信任理念，以应用和数据安全为核心，建设“有效认证身份、严格访问授权、高效管控数据、及时阻断攻击、准确溯源行为、精准感知态势”的应急管理信息化安全保障体系。充分遵从应急管理部信息化发展战略规划中对于安全的要求和相关标准，基于安全保障统筹考虑。针对接入互联网、电子政务网、物联网的业务系统以及承载的数据资源，利用先进、可落地的安全保障技术进行安全防护。同时，对实时流量、安全设备和组件日志、内外部威胁情报进行搜集分析，检测管控全局安全态势。基于分析结果，联动安全设备和组件进行快速处置响应。安全保障体系涵盖了组织管理、制度管理、人员管理、运维管理等，用管理手段和技术手段并重的方式实现有效安全保护。

3.6 建立高效的指挥工作协调机制

根据突发公共事件性质(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件)，按照其严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)。要建立根据事件级别，分级上报、处置的机制[3]，见表1。

表1 突发公共事件分级表

舒城县应急管理局实现了横向与各专业指挥中心相互关联和协同，纵向下连全县各个乡镇，上至市、省政府一体化应急联动体系及应急处置全过程的协调联动制度机制，完善了应用考核机制。各协同单位原则上负责接收本领域内的报警和事件处置工作，对于Ⅲ和Ⅳ级事件，可由各专业机构自行处置，无需上报县应急指挥中心。当事件触发上报机制时(如Ⅰ、Ⅱ级事件)，上报至县应急指挥中心。

4 结语

应急管理和救援面对的事件都是不可预测的，在救援中科学决策、调度是重中之重。舒城县应急管理监测预警平台已建成并投入使用，取得了一定实效，但仍有许多提升空间。需要进一步整合县域内重点区域的视频，实时掌握突发应急事件现场，完善前端感知设备建设，推动实战应用，培养应急管理队伍，推动联动机制，提升应急指挥调度能力，实现科学评估、精准定点、精准救援。