城市轨道交通PPP项目运营模式选择研究

文/王鹏耀 马勇 雒文鹏

一、引言

2014年以来，我国通过特许经营方式开展的城市轨道交通PPP项目如雨后春笋般大规模涌现。经历七年高速发展之后，第一批以PPP模式实施的城市轨道交通项目逐步进入运营期。对PPP模式下城市轨道交通项目的运营模式进行研究，有利于社会投资人对项目的整体把控，有利于项目公司承担运营主体责任，有利于提高运营服务质量，有利于提高运营效率，对实现轨道交通PPP项目投资收益、运营体制创新、促进市场竞争等具有重要意义。

目前，国内对于轨道交通PPP项目运营模式系统研究的案例不多，针对PPP单条线路模式下的自主运营、委托运营分析还不够全面，因此，项目公司（主要指社会投资人）需要从企业战略目标、运营业务发展思路、运营管理体系、运营成本、运营风险等方面分析研究，最终确定适合PPP项目的运营模式。

二、城市轨道交通项目运营管理的工作内容

城市轨道交通以运量大、快捷、准点、环保等优点成为城市公共交通的主干线和客运大动脉，与城市居民的出行、工作、购物和生活息息相关。城市轨道交通运营正是保障这些优点和功能得以持续发挥的必要载体。

城市轨道交通运营管理具有长期性、复杂性、持续性、重复性、挑战性的特点，需要考虑业务协作、安全保障、技术要求、管理组织、服务供给、服务效应等诸多方面。

为完成城市轨道交通各项运营任务，持续高效实现安全和优质的运营服务目标，城市轨道交通运营管理的主要工作内容通常包括：运营组织架构建立、运营人力资源管理、运营生产组织与服务管理、运营设施设备维修管理、运营安全管理、运营技术与质量管理、运营应急管理、运营物资管理、运营财务管理、运营信息化建设与管理、运营公关管理、运营衍生资源开发与经营管理等。

三、国内城市轨道交通PPP项目运营模式分析

综合分析国内城市轨道交通PPP项目特点，运营模式根据运营核心业务和经营性风险的承担主体不同，可分为自主运营、委托运营[1]和资产托管三种方式。

城市轨道交通运营模式主要根据运营核心业务和经营性风险的承担主体的不同进行划分。

运营核心业务通常包括行车管理、客运管理、票务管理、安全管理、应急管理、物资管理、财务管理等。根据核心业务的承担主体不同，运营模式可分为两类，一类是核心业务由项目公司承担，自主运营属于这一类型；另一类是核心业务由第三方（运营单位）承担，委托运营、资产托管运营属于这种类型。（见下图）

城市轨道交通PPP项目呈现建设资金的来源决定轨道交通的运营管理模式选择的特点，即投资主体决定项目的运营管理模式。根据项目公司或第三方（运营单位）承担责任的不同，可选择不同的运营模式，具体见下表。

（一）自主运营模式

自主运营模式指项目的全部或者核心业务由项目公司自主负责运营，又可分为完全自主和基本自主两种模式。我国政府投资建设的绝大部分城市轨道交通项目都采用这种自主运营模式。自主运营模式更加符合PPP的理念和国家关于PPP项目的相关规定。

城市轨道交通PPP项目运营模式责任对比表

城市轨道交通PPP项目运营模式示意图

1.基本自主运营模式

（1）操作模式。项目公司自主承担核心运营业务，其他业务委托给专业的单位实施，必要时也可将非客运业务委托给专业的第三方经营单位。

（2）基本特征。一是自主承担业务少。项目公司只承担运营线路核心业务，其他业务采取委外实施的方式。二是项目的收入（政府补贴、票务收入和非客运业务收入）全部归项目公司所有。三是项目公司只需组建管理和核心业务技术团队，定编人员数量较小，人工成本占比降低。四是委外维修量大，协调管理量大。项目核心业务自主承担，其他业务实施委外。五是项目运营成本的预算、统计、支出等均由项目公司统筹管理，委外单位负责委外范畴内的费用计划、上报、申请支付等。六是项目公司需要考虑特许经营运营期内的运营管理和运营组织事宜，不需要担心运营期间转换运营单位，但需要结合市场变化情况及项目运营状态考虑设备设施管理、维修维保等单位的选择和更换事宜。

（3）优缺点分析。优点：可以降低人员定编，降低人工成本，管理灵活，充分运用市场的作用。缺点：运营参与方较多，管理协调难度大，指令执行路径长。

（4）具体项目举例。太原轨道交通2号线和西安地铁9号线等PPP项目采用这种模式。

2.完全自主运营模式

（1）操作模式。项目公司自行组建符合项目要求的运营管理团队，全面负责项目的运营管理工作。

（2）基本特征。一是业务覆盖面全。项目公司承担运营线路所涉及的所有客运业务和非客运业务。二是项目的收入（政府补贴、票务收入和非客运业务收入）全部归项目公司所有。三是项目公司需要组建覆盖全专业的运营管理和维修团队，定编人员数量大，人工成本占比高。四是委外维修量小。项目绝大部分运营业务由项目公司自行管理实施，个别技术含量低、劳动力密集型或有特殊要求的业务委外实施。自行实施的运营业务包括行车管理、客运管理、票务管理、安全管理、应急管理、物资管理、财务管理等；委外业务包括工建维修、安保安检及保洁等。五是政府行业部门对PPP项目的监管、绩效考核等工作，均由项目公司直接对接和负责。六是项目公司需要考虑特许经营运营期内的运营管理和运营组织事宜，不需要担心运营期间转换运营单位。

（3）优缺点分析。优点：运营核心业务均由项目公司直接管理，指令执行到位，响应及时，责任明确，风险控制能力强。缺点：组织机构复杂，管理效率较低，人工成本较高等。

（4）具体项目举例。北京地铁4号线等PPP项目早期运营阶段采用这种模式。

（二）委托运营模式

委托运营模式指项目公司将全部运营业务委托给第三方运营管理的模式，也称全委托运营模式。

委托运营模式下可细分为委托给与项目公司有关系的第三方和无关系的第三方两种，区别是竞争性不同，有关系的第三方根据相关法律法规规定可以直接委托，无关系的第三方需要通过公开招标竞标取得运营业务。

1.操作模式。项目公司将所有的运营业务委托给具有相应资质或能力的第三方（运营单位），并向第三方支付运营费用，以偿付第三方的运营成本及取得合理回报。

2.基本特征。一是项目公司不承担具体的运营管理业务。二是项目的收入（政府补贴、票务收入和非客运业务收入）全部归项目公司所有。三是项目公司的运营业务不一定由同一家单位实施，如客运业务和非客运业务可以分开委托。四是项目公司只需要配备少量的管理队伍即可实现运营管理目标，项目公司本身的管理费占比很小。五是项目全部运营业务由第三方组织实施，第三方可根据其运营经验和拥有资源等自行决定运营业务的管理和组织方式，但核心业务需要第三方自行管理，其他非核心业务的管理和组织方式可灵活选择。六是政府部门、行业部门对PPP项目的监管、审计、绩效考核等工作，由项目公司负责对接和管理，第三方运营单位负责实施、接受检查、答复及整改等工作。七是项目运营期费用由项目公司管理成本和委托运营成本构成。运营期，第三方负责项目运营费用的预算、统计、支出及年度分析等工作，项目公司汇总后根据PPP项目管理规定报送政府方。八是项目公司需要考虑特许经营运营期内的运营管理和运营组织事宜，需要在委托运营合同内容的起草和委托机制设定阶段分析研究，考虑运营期间是否转换运营单位的问题，需要通过条款和机制设定规避项目中断运营等情况的发生，保证项目正常运营和公共服务的供给。九是PPP项目的更新改造及追加投资工作一般由项目公司负责，具体实施过程中第三方介入管理。

3.优缺点。优点：不承担具体运营业务，管理灵活，充分发挥市场的作用。缺点：培养不了自己的运营管理能力，管理协调难度大、成本支出较大。第三方（运营单位）的选择难度大、周期长，较自主运营模式要预留前期谈判时间。

4.具体项目举例。作为一种项目管理方式，委托运营方式在国内轨道交通PPP项目案例中应用较为广泛，如温州轨道交通S1线，委托给了政府出资代表和项目公司的合资公司运营，呼和浩特轨道交通1号线和2号线委托给了1号线项目公司和2号线项目公司合资公司运营，成都地铁9号线、成都地铁17号线、成都地铁18号线PPP项目也是委托给了政府出资代表的全资子公司运营。

（三）资产托管模式

资产托管是指项目公司与受托方（运营单位）签订资产托管协议，将项目营运资产委托给受托方经营，受托方在协议约定的框架内独立经营，负责项目的运营管理及维护维修等工作。

1.操作模式。受托方在按照规定的运营计划保质保量地实现安全运营的前提下，享有部分政府补贴和运营收入，并承担线路的正常运营及维修责任。

资产托管模式下项目公司承担法人主体责任和项目运营监管责任，第三方（运营单位）根据项目运营需求配备相应的管理团队和维修维保队伍，承担具体运营任务。

2.基本特征。

（1）与前述方案相比，资产托管模式的基本出发点是资产经营，是一种资产运作模式。具体表现为：方案以出让资产的特许经营权为标志，以资产为载体实现资本运作，以实现资产经营效益。项目公司与受托方（运营单位）的权利、义务通过托管协议的形式加以确认。

（2）资产托管方案实施的关键一环在于如何确定双方的权利与义务。项目公司有权对项目进行监管，索取受托方的财务报表，同时对运营状态、成本管理等进行第三方审计，有权按资产保值增值的要求对受托方的资产运用状况进行考核与评价，确保资产的安全。

（3）项目公司有权要求受托方对受托资产的运用状况进行及时报告，有权参与涉及委托资产运用方案的决策，有权在委托资产的安全性受到威胁时提出警告，有权对委托资产的运用方案提出建议。

2.财务及企业管理人员缺乏科学的财务管理意识。为了适应时代以及当今市场经济的发展，需要企业不断创新财务管理的理念和方式，因此对于相关财务管理工作人员的要求也比较高，但是目前大部分工作人员对于当今市场发展的动态了解程度不够深，而且企业的管理人员对于财政管理的重视也不够，因此相关的企业管理理念没有得到有效的改善和更新，导致企业中财政工作的进行和开展受到重重阻碍，无法顺利进行管理工作，因此导致企业利润大大降低，无法为企业带来良好的收入。

（4）项目公司要保证受托方对受托资产的正常使用权，不干预受托方正常的日常运输生产经营活动，配合受托方对受托资产的使用。

（5）项目一经委托，其委托期间的资产特许使用权已发生转移，受托方取得受托期间的资产使用权及独立运作权力；受托方可在委托协议的规定范围内，在不减少委托方利益的前提下，对受托资产进行适当改良，以提高资产的使用效率。

（6）项目公司不需要组建庞大的运营队伍，只需要配备少量的专业人员即可实现运营监管工作，项目公司本身的管理费占比很小；第三方根据项目需要组建项目运营管理和维修团队，负责项目运营工作。

（7）政府部门、行业部门对PPP项目的监管、审计、绩效考核等工作，由项目公司负责对接和管理，受托方（运营单位）负责实施、接受检查、答复及整改等工作。

（8）项目公司以政府补贴为收益基础，通过出让资产使用权及部分政府补贴作为获取运营服务的渠道。受托经营单位通过资产的经营和部分政府补贴取得现金流量，项目所形成的客运收入归受托方（运营单位）所有。

（9）项目公司不需要考虑特许经营运营期（如25年）内的运营管理和运营组织事宜，只需要在委托运营合同内容的起草和资产托管机制设定阶段，考虑运营期间是否变换运营单位的问题，需要通过条款和机制设定规避项目中断运营等情况的发生，保证项目正常运营和公共服务的供给。

3.优缺点。优点：运营业务及经营性风险均由专业的第三方承担，项目公司不具体负责运营业务，有助于社会投资人集中发展其他业务。缺点：项目经营性风险高，可承揽项目运营业务的第三方单位比较少。

4.实施项目。由于这种模式需要项目的变化条件明确、风险因素可辨、收益计算清晰，目前在国内新建轨道交通PPP项目中暂无应用，但在天津存量轨道交通PPP项目中有相关应用。

四、结束语

城市轨道交通PPP项目运营模式选择的要素很多，主要包括战略的匹配性、对运营的掌控力、降低成本、获取运营相关资源、对风险的考虑、创新发展需求和PPP项目特许经营合同约定、投标承诺等。

目前国内投资轨道交通PPP项目大多数社会资本方以施工型央企为主，PPP项目运营模式的选择要综合考量股东战略、联合体成员能力、运营成本与服务质量管理、投资收益把控、市场业务承揽等因素后再确定。为实现轨道交通高质量发展，参与轨道交通PPP项目投资的各类型央企应统筹集团资源，设立运营管理部门，高起点谋划、高标准管理，抢抓城市轨道交通发展机遇，打造特色的运营管理模式和运营品牌。