关于我国国家公园体制试点建设与发展的探究

文/张红丽 李浩 李乐 景峰

一、引言

国家公园，是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。十八大以后，随着我国生态文明建设地位日益凸显，推动国家公园体制试点建设显得尤为重要[1]。党的十八届三中全会明确提出，将建立国家公园体制作为今后一段时期的重点工作任务，党中央、国务院相继出台了《建立国家公园体制总体方案》等一系列政策指导性文件，开启了国家公园体制试点建设、促进人与自然和谐共生的新篇章。

2016年，我国第一个国家公园体制试点启动建设，国家通过财政资金投入全面支持国家公园建设，试点工作已取得重要进展，但我国国家公园建设体制机制与发达国家相比仍有显著差距，发展模式仍处于探索阶段[2]。基于此，本文围绕我国国家公园发展现状、资金投入、体制机制和发展方向进行探索和研究，旨在为我国国家公园今后建设发展提供有效经验支撑与未来发展方向的参考。

二、我国国家公园的内涵与发展现状

1994年，世界自然保护联盟将国家公园定义为需重点保护的完整大面积的自然或接近自然的区域[3]。而我国对于国家公园的定位是要充分体现新时期生态文明建设理念，是由政府设立和管理的保护区，要具备国家性、代表性、公益性、共享性和绿色性等特征[4]。

国家公园在世界上已有150多年历史，而我国国家公园体制建设起步较晚，相较于国家自然保护区、风景名胜区等，存在数量差距大、发展时期短、发展基础薄弱等问题，尚处于“摸着石头过河”阶段。自三江源国家公园体制试点获批以来，截至2020年底，国家已批准了10个国家公园体制试点方案或试点实施方案，通过不间断的投资，国家公园体制试点部分建设内容取得初步成效，有效实现了发展和保护的平衡与共赢，同时也带动和反哺了国家公园周边地区的社会经济发展。2021年10月，我国正式设立三江源、大熊猫和东北虎豹第一批国家公园。但现阶段我国国家公园的发展仍存在管理混乱、体制机制不健全等问题[5]。因此，国家公园体制试点建设势在必行，需加大资金投入并进一步完善机制体制，加快推动生态文明建设进程，早日实现我国生态文明建设高质量发展。

图1 国家公园体制试点建设体制机制框架图

三、国家公园体制试点建设资金投入情况

自2016年国家公园体制试点批准实施以来，中央对试点建设投资力度不断加大，资金来源主要有中央预算内投资、中央财政转移支付资金和地方财政资金等。其中，中央预算内投资主要有国家公园体制试点、森林草原培育工程和藏区专项等专项资金；中央财政转移支付资金主要有林业生态保护恢复、林业改革与发展和中央财政草原专项转移支付等补助资金；地方财政资金主要包括人员机构运行和重点林草工程的配套资金。

从资金落实情况来看，我国国家公园体制试点建设投资主要以中央财政投入为主，地方财政支持为辅，其他形式资金来源极其有限。截至2020年，据不完全统计，除科技部支持各科研院所开展的科研经费外，10个国家公园体制试点中央及地方财政资金累计投入达到170多亿元。其中，中央预算内资金和中央财政转移支付资金占总投资的76%，已全部落实到位，地方政府财政资金占总投资的24%。由于国家公园体制试点所属地不允许搞开发，对区域内矿山、小水电采取了逐步退出措施，导致市县财税收入大幅下降，且所属地多为原国定贫困县，因此导致地方配套资金严重不足，资金到位率仅为30%，虽中央资金全部到位，但由于地方配套资金不足，严重影响试点建设进度。

从资金使用方向来看，由于我国国家公园体制试点发展起步晚，各试点资金主要用于监测站点、宣教科普中心、道路、标识界碑和生态环境保护修复等传统基础设施建设，且各试点资金使用侧重方向也存在差异。其中，祁连山国家公园体制试点资金使用侧重于生态修复及环境综合整治；东北虎豹、南山和大熊猫国家公园体制试点资金使用侧重于监测站点和宣教科普中心等公共服务类的土建工程；三江源国家公园体制试点资金使用侧重于道路、标识界碑等基础设施类的土建工程。

从试点实施情况来看，试点项目实施进度与资金到位率和投资额度有关，投资额度小，但资金到位率较高，开工率也较高，如钱江源、武夷山、神农架、普达措和南山国家公园试点项目在资金到位情况下当年均已开工，三江源、大熊猫等国家公园试点投资额度较高，相应项目数量也多，但资金到位率相对较低，开工率较低。

四、试点成效

2017-2019年，国家连续三年安排中央预算内投资配套支持，体现了中央对国家公园体制试点建设的政策引导和项目带动作用，为下一步健康有序推进国家公园试点建设创造了有利条件，奠定了坚实基础。

（一）配齐基础设备、构建监测网络

中央预算内约50%以上的投资用于试点内监测保护站点及其配套设备和工器具购置等方面，初步建立了生态环境监测网络，逐步配齐监测巡护设施设备，搭建了专业的科研监测平台，推进研究成果转化与孵化基地建设。如东北虎豹国家公园体制试点投资上亿元用于监测保护站点建设，依托北京师范大学东北虎豹监测与研究中心，组织开展关键领域技术研究，建立健全科研平台和基地，构建“天地空”一体化监测网络，综合运用野外调查、红外相机、无人机和卫星等技术手段，对园区生物多样性、东北虎豹活动规律及其生存环境进行动态监测。

（二）打造科普基地、营造宣传氛围

各试点公园积极建设科普宣教设施和标牌标识系统，已成为当地开展自然教育、科学普及和居民生态体验的重要活动场所之一，宣传教育氛围良好。截至目前，国家公园体制试点内共计建设了11座科普宣教馆。四川省利用试点支持资金建设了大熊猫科教中心场馆和宣教标牌；神农架国家公园体制试点成功举办了中国首个“文化和自然遗产日”活动暨中国世界自然遗产推进会，发表“中国《神农架宣言》”，成为我国唯一获得联合国教科文组织人与生物圈保护区、世界地质公园、世界自然遗产三项殊荣的地区。

（三）理顺管理体制、搭建“三管”模式

根据《建立国家公园体制总体方案》，各试点初步探索构建了中央直接管理、中央与地方协同管理和中央委托地方代管三种运行管理体制[6]。其中，东北虎豹国家公园体制试点由中央直接管理，大熊猫、祁连山2个国家公园体制试点由中央和地方政府协同管理，三江源、普达措等其它国家公园体制试点由中央委托地方政府代管。各国家公园体制试点在解决多头管理的碎片化问题、构建统一规范高效的管理体制方面进行了积极探索，均成立了相应的国家公园管理局，基本建立起分级管理架构，迈出统一管理的第一步。

（四）探索社区管制、培养专职人员

各国家公园体制试点在创新经营管理和促进社区发展方面都开展了有益探索。在建立社区共管机制方面，各国家公园体制试点都按照管理需要设立了生态管护公益岗位，吸收当地居民参与国家公园保护管理，减小保护区内人类活动造成的破坏。如东北虎豹国家公园管理局为吉林省深度贫困地区汪清县安排了三百余名建档立卡贫困人口生态护林员岗位；三江源国家公园体制试点共有一万余名生态管护员持证上岗，户均年收入增加约两万多元，全面实现了“一户一岗”；神农架国家公园体制试点聘用七百余名当地农民作为生态公益管护员，并为其购买兽灾补偿商业保险，鼓励积极主动参与保护。

（五）探索林地改革、落实生态保护

各国家公园体制试点利用中央预算内资金建设生态保护与修复工程，探索集体林地改革模式，有效地保护了公园内重要生物资源和生态环境，自然植被覆盖率得到大幅提升，在一定程度上改善了野生动植物生活环境，扩大了野生动植物种群数量及生存空间。如东北虎豹国家公园体制试点监测结果显示，2019年起，东北虎豹种群明显增加，新繁殖的老虎幼崽已达到10只，新繁殖的幼豹至少6只。

五、存在的问题

虽然国家公园体制试点建设取得了一定的成效，但在顶层设计、管理体制和建设方向等方面仍存在一些问题。

（一）试点总体规划编制滞后，建设方向不够明确

除三江源国家公园体制试点外，大部分国家公园体制试点总体规划于2019-2020年期间编制完成，滞后于试点批复时间3至 4年，导致初期各地对试点的建设重点和方向认识不清晰，试点整体布局、功能结构划分不明确，多数试点仍在沿用原自然保护地或国家森林公园的建设标准和内容，部分前期工作缺乏整体性、科学性和系统性。

（二）“多头管理”问题尚未根除，管理机构建设滞后

各国家公园管理局均在2016年之后成立，成立时间较短，且由于国家公园管理体制尚在前期摸索阶段，存在“拼盘”现象。不同试点范围存在交叉、毗邻、重叠等区域，不同保护地由不同部门管理，管理职责不明晰，机构设置重叠，严重影响了保护成效和管理效率。此外，部分试点分级管理体制虽已确立，但下级机构组建、机制建设明显滞后，基层管理缺失。

（三）项目谋划存在缺陷，偏离试点设立初衷

目前，各国家公园体制试点在其自然资源确权尚未完成，本底情况尚未理清的情况下，多数仅就监测、宣教、生态保护等单个目标开展相应建设工作。同时，各试点建设项目尚未形成成熟的申报体系，上报项目的建设方向和聚焦点不明确，缺乏对生态保护整体性、资源利用合理性以及实际操作可行性的综合考虑和协同安排，偏离了保护自然生态系统原真性和完整性、与社区共建共享的体制试点设立初衷。

（四）试点建设资金未统筹整合，间接影响建设效果

国家公园体制试点资金渠道较多，但是相互间缺乏衔接，部分建设内容存在交叉重复，且考核侧重点不同，导致国家资金不能有效发挥合力作用。同时，项目资金下达渠道是由各公园体制试点所在省向国家申报，而部分基层国家公园管理机构与地方相关管理部门缺乏必要的沟通协调，导致项目申报和实施过程中存在制约，间接影响国家公园体制试点项目的建设效果。

六、建议

国家公园体制建设是一项长期、复杂和艰巨的任务，必须持续做好支撑配套工作，不断巩固和扩大成果。因此，需要及时总结各国家公园体制试点经验，做好顶层设计，有序推动“十四五”期间各项工作。

（一）推进国家公园立法，建立法律保障体系

当前，我国尚未出台任何一部关于自然保护地的国家级法律法规，有关国家公园和保护地的规划、设立和管理，还停留在部委层面。建议理顺、整合现有各类相对成熟的保护地法规和条例，加快推进国家公园立法进程，尽快出台《国家公园法》，构建以国家公园为代表的自然保护地法律法规体系，促进国家公园建设与管理步入法制化轨道。

（二）加大改革攻坚力度，理顺垂直管理体制

要充分借鉴相关公园垂直管理经验，并结合国家公园建设目标，理清各类保护地功能定位，理顺相关部门之间人权、事权和执法权，尽快制定自上而下的国家公园管理机构设置三定方案，明确中央与地方事权划分。

（三）明确公园设立标准，有序推进国家公园建设

鉴于10个国家公园体制试点设立时间长短不一，建议“十四五”期间应优先布局体制试点工作完善的国家公园，对于筹备中的国家公园，应明确设立标准，成熟一个设立一个。同时，依据各国家公园总体规划确定的建设目标和空间布局，按照轻重缓急原则，有步骤、有计划地推进项目谋划工作，并出台相关配套制度与规定文件，实现项目建设各个环节规范开展、有据可依。

（四）有效整合中央资金，构建多元资金投入渠道

目前国家公园资金渠道涉及财政、发改、科技、自然资源、水利和林草等部门，建议统筹各项资金渠道，研究设立国家公园专项资金，在扩展外部资金来源的基础上，充分发掘我国国家公园发展的内生动力，拓宽资金来源途径。同时创新投融资渠道，充分发挥中央资金“四两拨千金”的引导作用，鼓励和引导金融及社会资本参与国家公园建设和运营，努力构建中央资金与金融、社会资金并举的多元化资金筹措机制。