土地资源承载力分析方法在医院项目前期规模论证的应用

文/袁铭

一、引言

土地孕育了人类，为人类提供了生存与发展的空间与环境，是人类社会最重要的自然资源和生存资料。土地承载力是指在一定时期、一定空间区域和一定的经济、社会、资源、环境等条件下，土地资源所能承载的人类各种活动的规模和强度的限度，即容纳的人口规模和经济规模的大小。显然，土地资源的承载力也是有限的，因此，人类的活动必须保持在土地承载力的极限之内。

资源环境承载能力是基于一定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模；资源环境承载力分析分为土地资源承载力分析和环境承载力分析两部分。土地资源承载力分析作为可持续发展理念的重要载体，在城市规划中越来越受到重视，并在国土空间规划中处于重要地位。土地资源承载力分析是资源环境承载力分析中最为核心和关键的内容，是规划环境影响评价中的一项重点工作。

规模论证及调整规划是在项目建议书阶段之前最为重要的前期咨询工作；是前期立项决策的重要依据，两项工作相互依存、互为支撑，需要资源共享、协作同步，实现目标一致、结论吻合；两者主要区别是咨询服务的对象及作用不同，咨询成果分别上报投资主管部门及城市规划局。规模论证是对拟建项目立项前的初步规划论证，通过必要的技术经济手段，经济合理地确定工程规模；从宏观角度考察，以实现有限资源的合理分配和充分利用，尽量满足市场需求，达到国民经济整体上的高速度、高效益。就医院项目而言，就是要分析和研究制约或影响项目建设规模的各种因素和条件，运用科学的方法，确定其最经济合理的建设规模，即规划占地面积、床位数、总建筑面积及总投资等指标。调整规划顾名思义就是按照城市规划管理部门的要求，对原规划进行调整，并通过审批流程。

本文案例在前期规模论证及调整规划咨询中，按照规模论证工作大纲的要求，首先是通过对广州市近期完成规划调整的8个医院项目进行梳理，着重对规划调整前后容积率变化进行分析，确定案例容积率调整的合理范围，为调整规划提供最基础、关键的数据支撑；其次通过网络公开资料，在全国范围内查询和收集近期已经建成的骨科专科医院资料，从宏观角度，进行同类项目关键指标的对比分析，确定案例在国内骨科专科医院的总体水平和远期建设国家骨科区域医疗中心目标的可行性；最后进行同类项目建设规模承载能力对比分析，科学合理地确定案例的规划占地面积、床位数、总建筑面积等关键指标。

因为单一因素的承载阈值存在缺陷，并不能从根本上确定项目区域土地资源承载状态；需要从多角度（建设规模、人口、经济、生态）的多指标土地资源承载力综合分析，只有这样才能反映项目所在地社会发展的真实状况，更准确、更有效和及时地完成规模论证及调整规划咨询工作。多指标的综合分析方法已成为此类咨询工作发展的新方向。

二、土地资源承载力分析评价目的、原则、依据及指标体系

（一）土地资源承载力分析评价目的、原则

土地资源承载力分析评价目的在于确定开发强度能否与土地资源环境承载力相协调，核心是解决区域社会经济与土地资源环境协调发展的问题。

土地资源承载力体现不同尺度区域环境与经济社会系统之间的物质、能量、信息方面的联系。因此，要实现全面、准确地反映土地系统各项规划指标的发展状况及相互之间的协调程度目标，必须遵循科学性、区域性、综合性原则，层次分明、指标简明、可操作性及可持续性原则。

（二）土地资源承载力分析评价的政策依据

土地资源承载力分析是资源环境承载力分析的重要内容，土地资源承载力分析的政策依据如下：

1.国家发展改革委联合12部委2016年下发的《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》，提出开展以县级行政区为单元的资源环境承载能力试评价工作，进行科学评价、精准识别承载能力状况；是推进资源环境承载能力监测预警信息化、规范化、制度化的依据。

2.自然资源部2016年下发的《国土资源环境承载力评价技术要求》适用于国家和地方土地资源承载力评价工作。文件指出：充分发挥国土资源环境承载力评价的作用和优势，尽快落实国土空间绿色治理的制度和行动，加快形成国土资源环境承载力评价的权威成果，将其作为绿色发展的重要基础。

3.自然资源部2019年下发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》（简称“双评价指南”），是编制国土空间规划、完善空间治理工作的技术指导；其中城镇建设的最大合理规模和适宜空间等内容，是土地资源承载力分析的重要依据。

（三）土地资源承载力分析评价指标体系

土地资源承载力是反映区域土地、人口、经济、生态之间关系的一个综合指标，同时也是评价土地资源的重要因素和衡量人地关系的最为重要的指标。

根据土地资源的构成及内涵，土地资源承载力分析评价指标体系由土地人口承载力、建设规模承载力、经济承载力和生态环境承载力四个方面构建而成，通过从这四个方面对医院项目土地资源承载力状况进行分析与评价，可为项目前期规模论证提供可靠的依据。

三、土地资源承载力分析评价方法

（一）容积率

容积率是指建造房屋建筑总面积与对应的土地面积之比率；容积率是城市建设用地使用强度的综合性技术经济指标，反映了城市土地合理利用程度，影响容积率的因素主要是建筑高度和建筑密度。容积率是在城市区位条件下，从土地资源角度反映城市的经济规模和增值潜力，也是衡量建设用地利用经济效益的重要指标。因此，容积率可以作为分析评价医院项目土地建筑规模承载力的重要指标。

以广州市近期完成调整规模的8个医院项目为样本，容积率在3.6～7.28之间，平均值5.21；案例容积率为3.5，仅为样本平均值的67.17%。案例地块原规划容积率为1.9、规划调整为3.5；用地性质不变，仍然是医疗卫生用地。案例容积率低于样本容积率说明项目的舒适度较高、与周边环境协调性好；当然提高容积率，虽可以提高土地的利用效益，但建筑容量的增大，会带来建筑环境的劣化，降低使用舒适度。广州市近期完成调整规模的医院项目规划及技术经济指标详见表1。

表1 广州市近期完成调整规模医院项目规划及技术经济指标一览表

（二）土地资源建设规模承载能力对比分析

土地资源建设规模承载能力是在一定的经济社会发展需求和城市基础设施条件下，建设用地上所能承载的适宜建设用地规模，通常用建设用地开发强度和城乡建设用地比率来衡量。对于骨科专科医院则采取容积率、床均建筑面积、床均占地面积等指标进行同类项目对比分析。容积率是调整规划的最重要指标，其大小反映了土地利用强度及其利用效益的高低；床均建筑面积在《骨科医院基本标准（试行）》规定：三级骨科医院每床建筑面积不少于80平方米；床均占地面积参考《综合医院建设标准》（建标110-2021）的同等规模床均用地指标115平方米/床。

为提高规模论证及调整规划咨询工作成果对比分析的可比性、可信度，增加说服力和可操作性；将案例广东省骨科研究院长兴路院区〔简称广东（骨）〕与国内近期完成的3家骨科专科医院，进行同类型项目的土地资源建设规模承载能力对比分析。样本选取上海市第六人民医院骨科临床诊疗中心〔简称上海（骨）〕、深圳大学附属骨科医院〔简称深圳（骨）〕、西安市灞桥区十里铺骨科医院〔简称西安（骨）〕。

案例的容积率指标排名第2、床均建筑面积指标排名第4、床均占地面积指标排名第3；案例土地资源建设规模承载能力分析结论是容积率指标适宜、床均建筑面积满足三级骨科医院要求；需要说明的是四个项目处于超大城市的中心城区，床均占地面积指标与综合医院的标准值差距较大，暂不作为必备指标考虑；总体上案例建设规模的规划指标是科学、合理及可行的。骨科专科医院建设规模承载能力对比分析柱状图详见图1。

图1 骨科专科医院建设规模承载能力对比分析柱状图

（三）多指标土地资源承载力分析方法

医院项目前期规模论证及调整规划咨询工作，可以借鉴城镇土地资源承载力分析的方法；选取适用于医院建设项目的指标，从多角度（建设规模、人口、经济、生态）逐一分析，最后进行综合分析评价，得出建设项目的土地资源承载能力分析结果。

土地资源承载力分析包括土地资源建设规模承载力分析、土地资源人口承载力分析、土地资源经济承载力分析、土地资源生态承载力分析。分析方法可采用层次分析法，是对一些较为复杂、较为模糊的问题作出决策的简易方法（简称AHP）。四项因素的重要性顺序为：确定建设规模最为重要、人口其次、经济再次、生态最次。初步拟定的土地资源承载力分级评价表详见表2。

表2 土地资源承载力分级评价标准

由于各个指标的数值范围、计算单位都有所不同，为进行统一的综合评价，要进行归一化处理；推荐采用“标准位评分法”，即指标根据有关的国家标准或企业标准来比较，没有标准的以理想值或期望值为参照标准（标准值）。

计算公式：F=ΣWi×Ci/Xi

式中：Xi、Ci、Wi分别为第i项指标的实际值、标准值、权重，F为归一平均值。

由于土地资源承载力评价系统复杂多样，许多指标之间不存在关联；为了解决数据的可比性，需要通过极差变换法对各评价指标进行无量纲化，便于采取统一的方法进行评价。主要指标可以分为正向指标、适度指标和逆向指标；逆向指标经过标准化处理后均化为正向指标。

四、案例分析

（一）案例简介

案例是广州市天河区与南方医科大学第三附属医院共建广东省骨科研究院长兴路院区。项目位于天河区长兴路南侧，总用地面积约1.47万平方米、可建设用地面积8429平方米。2021年4月启动规模论证及调整规划，2022年3月完成立项程序。

近期规划：总规模为300个床位，总建筑面积5.14万平方米（计容建筑面积2.95万平方米、不计容建筑面积2.19万平方米、规划建设机动车位480个）、总投资52,718万元、单位投资1.03万元/平方米、床均投资176万元/床。

远期规划：总规模为500个床位，总建筑面积9.2万平方米（计容建筑面积5.55万平方米、不计容建筑面积3.65万平方米、规划建设机动车位900个）。总投资107,718万元、单位投资1.17万元/平方米、床均投资215.4万元/床。

（二）土地资源承载力分项分析

为了得到各方面信服、认可的规模论证结论及通过调整规划审批，必须通过定量方法，全面、准确、系统地分析土地资源的承载力。从土地建设规模承载力、土地资源人口承载力、土地资源经济承载力、土地资源生态承载力四个方面入手，逐一分析，进行综合计算，最后得出土地资源承载能力综合分析的结论。

1.土地资源建设规模承载力分析

建设规模承载力的大小很大程度上决定了人类可居住、活动的空间范围，一般可用建筑容积率等指标进行衡量。案例调整规划容积率指标按照3.5进行控制，与广州市主城区已批医院项目容积率的平均值5.21对比，相对较低；说明案例具有良好医疗环境和可持续发展前景；其调整规划具有可行性及可实施性。另外，地块110kv高压架空线走廊占用了6282.95平方米的建设用地，是总用地面积的42.72%；占用了大量的核心城区的土地资源，对城市风貌景观和公共空间活力及建设项目的影响也较为严重。高压架空线入地，是未来超大城市更新的必需内容和必然趋势。案例远期规划将高压架空线入地，充分利用中心城区的土地资源，其建设规模承载力及建设用地增值潜力较大。

2.土地资源人口（住院病人及医务人员）承载力分析

土地资源人口承载力是指在医院项目建设用地红线范围内，土地资源的生产力和一定生活水平下所承载的人口限度。反映的是土地生产力对一定生活水平下人口的限定,是确定土地资源环境的利用阈值；人口是土地资源承载力最直接的表现。住院病人及医务人员是医院项目承载的常住人口，门急诊服务的患者，由于难以计数，可比性也不高，为便于操作，暂不予考虑。

案例近期规划床位数300张，住院病人及医务工作人员为890人；案例远期规划床位数500张、住院病人及医务工作人员为1430人。广州市主城区近期完成调整规划8个医院项目的床位数平均为1300张，住院病人、医务人员及其它工作人员人数的平均值为3500人。

广州市近期完成调整规划的8个医院项目，其中大型医院6所、中小型专科医院2所；其单个医院常住人口的平均值具备广泛的代表性；可以作为理想值或期望值的参照标准，单个医院常住人口以3500人为样本标准值。

土地资源人口承载力分析是在既定建设用地规模下科学确定适宜的人口容量限度的方法。分析结论是案例近、远期规划的常住人口均未超过样本标准值，人均建设用地占有明显优势，符合可持续健康发展的要求，土地资源人口承载力较强。

3.土地资源经济（单位投资）承载力分析

土地资源经济承载力是指在一定的社会经济技术和城市的区位下土地的经济价值产出能力。案例以单位建设规模投资强度作为评价土地资源经济承载力的指标。参照广州市近期完成调整规划的8个医院项目，床均投资额在119.8～436.8万元/床之间，以其平均值为样本标准值即241.9万元/床；案例近期规划床均投资为176万元/床、远期规划床均投资为215.4万元/床。

公立医院是以谋求社会效益为目的的公益性项目，一般不作经济效益分析；这里只能以医院床均投资作为土地资源经济承载力分析的指标，案例近、远期床均投资均低于样本标准值，说明案例项目单位投入少，经济承载力较强。

4.土地资源生态（绿地率指标）承载力分析

土地资源生态承载力指在一定的区域环境下、保持生态性能稳定并趋于良好所需的生态用地限度。土地资源生态承载力集中体现了城市经济社会发展水平，特别是城市经济建设与生态平衡之间的协调与矛盾关系。

根据《综合医院建设标准》（建标110-2021）第三章第十七条中新建医院绿地率不宜低于35%的规定；广州市近期批复的主城区新建医院规划的绿地率35%。为简化分析，将绿地率35%作为评价土地资源生态承载力标准指标，判断其土地资源生态环境承载力是否达标。

广州市近期完成调整规划的主城区8个医院项目，其中2个新建项目的绿地率是35%；6个原址扩建项目的绿地率均低于25%；总体床均绿化面积10平方米、平均绿地率25%。案例由于近期充分利用架空高压线路下部空间绿化和建筑采取立体绿化及屋顶花园等措施,初步统计总的绿化面积为8977平方米、床均29.92平方米、绿地率高达61.07%。案例远期规划高压架空线入地增加建设用地，绿地率按照规范的35%达标控制即可。

城市绿化是现代化城市建设的重要组成部分，绿地率是其重要标志之一。土地资源生态承载力一般用森林覆盖率、建成区绿地率等指标进行分析。案例近期规划绿地率高达61.07%，表明区内建设用地尚有一定的生态承载力潜力；远期绿地率35%，符合综合医院规范及广州市规划的绿化指标规定，生态承载力满足可持续发展要求。

（三）土地资源承载力分析评价结论

建设规模承载力、人口承载力、经济承载力及生态承载力权重由项目组及各方专家确定；指标层、规划值及标准值从分项分析数据获得。具体权重赋值、指标选取可以根据项目实际情况进行调整；案例中生态承载力的绿地率为逆向指标，计算时需要调整为规划值/标准值。近期规划土地资源承载力评价结果详见表3、远期规划土地资源承载力评价结果详见表4。

表3 案例近期规划土地资源承载力分析表

表4 案例规划远期土地资源承载力分析表

通过上述分析并汇总后，可直观得出案例规划近期土地资源评价值为2.16、远期土地资源评价值仅为1.68。由土地资源承载力分级评价标准判定，案例近期规划土地资源承载力能力级别为很强、案例远期规划土地资源承载力能力级别为较强；说明案例建设规模、规划指标及分期实施方案科学、合理、可行；能够满足项目区可持续健康发展要求，案例地块土地资源可得到高水平利用。

五、结束语

土地资源承载力分析作为规划环评中的核心内容之一，为城镇总体规划和区域规划工作提供科学指导；对于促进区域经济可持续发展具有十分重要的意义。在医院项目规模论证及调整规划等前期咨询工作中，借鉴土地资源承载力分析方法，得到土地资源承载力的定量分析数据，为规模论证及调整规划工作提供科学、可靠及有利的技术支撑。

本文通过土地资源承载力分析方法在项目建设规模论证应用的实际案例分析，提出一种适用于医院项目前期咨询的工作方法，同样也可适用于其他各类建设项目。希望能够为项目规模论证、调整规划等前期咨询工作提供借鉴，并在各项咨询工作中得以推广应用，取得成效。