PPP项目绩效评价中常见的问题及思考——一个宏观分析框架

文/赵周杰

一、引言

总体上说，PPP项目绩效评价工作在实践中的常见问题，有些属于专业技术性问题，有些则属于宏观系统性问题。一般情况下，专业技术性问题多呈点状分布、问题之间关联度不高、影响面较小，这类问题多是由于执行团队的技术能力和专业经验不足所导致的，容易识别和处理；而宏观系统性问题则多呈线状或面状分布、问题之间互联互通、影响面广，这类问题的识别和处理，往往建立在对PPP项目绩效评价工作体系的结构特征和内部逻辑的正确把握之上。本文梳理了PPP项目绩效评价中的常见问题，构建了这类问题分析和处理的宏观框架。

二、PPP项目绩效评价中常见的问题

（一）基本概念混淆不清

在PPP政策文件及项目案例资料中出现过的相关概念主要有绩效管理、绩效监控、绩效评价、绩效考核等，这些概念经常被混用、滥用。从概念结构上看，绩效管理属于由多个相关联的子概念组成的概念集群，而其他几个常见的概念基本都是绩效管理概念群下的子概念。PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动[1]。在PPP项目绩效管理的整个工作体系中，绩效监控重在对过程的客观记录和总结；绩效评价则是对结果的综合评价，有一定的主观分析色彩[2]；绩效考核与绩效评价的工作逻辑一样，但绩效考核通常用于上下级之间，工作依据是相关政策、制度规定和考核通知等；绩效评价则多适用于平级单位或平等市场主体（如合同甲乙双方）之间，工作依据以签署的目标责任书、合同文本等为主。

绩效管理是个宏观概念，在实践中直接应用的场景并不多，绩效监控经常被作为绩效评价/考核的前置准备工作。因此，这四个概念在应用上最常见的问题还是将绩效考核与绩效评价混同。相关单位要么不清楚二者之间的区别，要么已经习惯于以绩效考核指代绩效管理的所有相关工作。这容易导致相关单位只依据上级部门要求、同类项目经验、地方标准以及行业管理习惯去理解和落实PPP项目绩效评价工作，使绩效评价脱离了实施方案、PPP合同等前期成果所构建的绩效目标体系框架和项目实际场景，趋于行政化和机械化。

（二）绩效指标体系设置逻辑错误

能否以正确的思路构建项目绩效指标体系，从起点上决定了PPP项目绩效评价工作的质量高低。实践中的常见问题是专业机构往往缺少系统梳理项目前期成果的耐心，选择简单套用同类项目经验直接“设定”目标项目的绩效目标体系，再以此为基础细化设计绩效评价指标。这种做法存在底层逻辑上的错误：一是由于项目条件、参与单位相对议价能力等因素的不同，即使是同类项目在经过决策、审批、竞标、合同谈判等一系列流程后，最终所形成的绩效目标体系也不会是完全相同的；二是项目绩效目标体系并不是在绩效评价工作启动时才凭借所谓专业经验“设定”出来的，除非是重点绩效目标遗漏或部分绩效目标需要调整的情形发生，其他情况下所有绩效目标都需要从项目前期各阶段成果锁定的绩效目标群中去发掘和提炼。

单靠主观经验“设定”的绩效目标体系很可能与项目实际绩效目标有较大偏离，据此细化设计的绩效评价指标也就难免会产生一系列的不适用问题。

（三）绩效评价方案缺少可操作性

绩效评价思路和组织实施方案是体现绩效评价方案可操作性的重要内容，缺少可操作性的常见表现包括：

一是缺少对复杂项目包绩效评价推进思路的结构化设计。编制单位经常直接照搬实施方案或其他项目成果，简单整合一个绩效评价方案后“一方案走到底”。对于打包了多个行业类别子项目的复杂PPP项目包来说，不但不同类别子项目的建设内容、运维重点和工期计划等因素不同，甚至专业运营商也可能不同（这往往意味着绩效评价结果的最终承担主体不同），很难通过一个标准化方案和一个总体评价结果就概括完成整个项目包的绩效评价工作。因此，复杂的PPP项目包为了兼顾绩效评价工作的统筹管理需要和实操针对性要求，实践中一般适用“1个总体成果+N个分类/子项成果”的成果体系结构。

二是绩效评价的组织实施方案缺少针对性和深度。实践中的常见问题主要包括：没有明确主体单位，经常设置多部门共同主导绩效评价的工作机制，再加上缺少清晰的部门分工和有效的协同工作机制，导致执行效率低下；未能识别和预判现场工作中要关注的重难点问题，难以深入和精准地抓住主要矛盾，常常在绩效分析时才发现现场工作存在重要遗漏；未针对性识别绩效指标所对应的数据资料和现场工作安排，比如每项指标要完成绩效分析所需的现场档案和调研记录有哪些？如何获取？是否需要设计访谈计划或调查问卷等。

（四）不重视过程监控与绩效评价的协同关系

先监控后评价是一个完整的绩效管理循环的基本流程[2]。绩效评价结果是否客观、公正、全面，一定程度上取决于绩效监控中对项目相关数据资料掌握的完整程度和深度，而实际上绩效监控的重要性经常被忽视。一是实施机构形成了参照预算绩效评价的重结果评价不重过程监控的传统习惯，在项目即将竣工或运营年度即将结束时才启动专业机构的采购；二是专业机构没有建立起过程跟踪和调研的意识，只考虑在建设期或运营年度末再集中进场工作。此时项目建设或运营维护的现场工作已接近尾声，通常只能通过查看归档的档案资料和现场现状情况完成绩效分析，不仅现场勘查结果没有代表性，项目公司自行归档的档案资料也难以保证完整性与可靠性，再加上时间短、工作量大，难以深入调查事实细节，会导致绩效评价工作流于形式。

（五）绩效分析缺少逻辑性和深度

一是分析不全面、不深入。绩效分析应对所有绩效指标全覆盖，每一个指标都有完整的分析过程和结论。常见问题是：分析范围存在遗漏，未能对所有绩效评价指标逐个做出分析；分析的证据链不完整，不能严密地推导出分析结论。

二是对存在的问题及原因的分析不客观、没有针对性。提出问题应主要采用概括的方法，要原封不动地呈现项目上发现的问题，不做主观加工重在客观概括。常见问题是：对问题的提炼没有针对性，照搬其他项目上的常见问题，没基于绩效指标的分析结果概括问题，问题描述存在主观评价或臆断等。

三是提出的建议缺少适用价值。提出建议应主要采用归纳总结的方法，应基于对问题的分析，提出针对性解决措施。常见的问题是：提出的建议缺少结构，琐碎、散乱、主旨不明；未做要点提炼，建议空洞；建议与问题分析相脱节等。

三、对以上问题的思考：结构与逻辑

上文提及的常见问题，其成因一般来自多方面，但其中的基础性因素往往在于相关单位对PPP项目绩效评价的工作体系和结构特征缺少系统的认知，未能将绩效评价置于绩效管理体系中去研究，忽视了绩效评价与其他相关工作节点之间的协同关系，当绩效评价工作成为无根之木，缺少环环相扣的底层逻辑，自然会错漏频出。

在PPP项目绩效评价工作体系中主要存在确定绩效指标体系、实施过程监控和现场调研、实施绩效分析与评价三个基本工作模块，根据底层思维特征的不同，可以区分哪些属于宏观系统性工作，哪些属于微观细节工作，进而将这三个基本工作模块分别归类到宏观目标层和微观执行层中，由此形成以两个工作层和三个基本工作模块为基本架构的分析框架（详见图1）。PPP项目绩效评价工作质量的高低，很大程度上取决于能否准确界定三个基本工作模块在两个工作层中的分布特征，并处理好它们之间的衔接关系。

图1 PPP项目绩效评价的工作体系及逻辑框架

（一）两个工作层及其属性特征

两个工作层主要包括宏观层面的目标层和微观层面的执行层，用于根据底层思维特征的不同，划分PPP项目绩效评价工作体系中不同工作模块的属性。

1.目标层内的工作以宏观的系统性工作为主，强调工作的逻辑性。以目标层为场景的工作包括确定绩效指标体系和完成绩效分析与评价，前者以项目绩效目标体系为框架细化设置绩效指标体系和评价标准；后者以绩效指标体系为结构收集处理资料数据等事实证据，分步骤完成绩效分析。

2.执行层内的工作主要是微观的细节工作，强调工作的有效性。以执行层为场景的工作主要是过程监控和现场调研，此类工作要深入项目执行管理一线，直接面对项目现场的底层事实和资料数据。

（二）三个基本工作模块及其衔接关系的处理

三个基本工作模块包括确定绩效指标体系、实施过程监控和现场调研、实施绩效分析与评价，它们属性特征较为单一，要么属于目标层内的宏观系统性工作，要么属于执行层内的微观细节工作；相邻工作模块之间又形成三个中间工作节点，即具体化、结构化与反馈，它们既要输出上一阶段工作成果，也要对接并指导下一阶段的工作，往往既包含宏观工作单元也包含细节工作单元。

1.确定绩效指标体系。属于目标层内的系统性工作，关键是按以下流程正确把握处理逻辑：首先基于项目前期成果提炼项目绩效目标体系，其次基于项目绩效目标体系设置绩效评价指标，最后基于PPP合同约定并结合相关行业管理规范细化设定绩效评价标准。

2.具体化——以绩效指标体系为框架细化现场工作安排。属于由目标层的宏观工作向执行层的细节工作过渡的中间工作节点，这一工作节点要完成的主要成果是绩效评价方案。在确定绩效指标体系以后，绩效评价方案的编制过程就是将绩效指标分步骤具体化的过程：首先识别要完成每一项绩效指标分析所需的现场事实证据和数据资料，形成从目标层的绩效指标到执行层的产出数据资料之间的一一对应关系；其次规划如何高效、全面地获取这些数据资料，针对性细化项目现场的工作安排；最后设置相关配套控制措施及附件等。

3.实施过程监控和现场调研。属于执行层内的细节工作，目的是按绩效分析所需颗粒度深入系统地从现场挖掘数据资料。其主要工作内容包括：做好各绩效指标的全过程适时监控和调研记录；分阶段汇总整理各绩效指标所对应的相关数据资料，适时掌握各指标项的实际产出进展、过程中产生的相关问题及处理情况；期末完成综合产出成效的集中调研，进一步完善证据链，针对性深化对重点问题的摸底调查，打包整理相关档案资料。

4.结构化——归类处理现场数据资料。属于由执行层的微观工作向目标层的宏观工作过渡的中间工作节点，主要工作成果是汇编项目档案与现场工作日志。对现场资料进行汇编的过程也是根据绩效指标体系所确定的结构，对现场档案资料进行结构化处理的过程，以形成绩效分析所需的逻辑清楚、结构完整的数据库和证据链。

5.实施绩效分析与评价。属于目标层内的系统性工作，这一工作既要以一定的逻辑完成对单个绩效指标的深度分析，也要基于一定的结构做好对整个建设期或运营年度绩效完成情况的总结性评价。其主要工作内容包括：梳理项目实施过程及相关情况；基于项目档案资料和现场调研情况做出绩效指标分析（定性结果和定量评分）；识别问题、分析原因、提出结论和建议。

6.反馈——动态调整的抓手。在绩效分析工作完成后，应汇总绩效分析结果编制绩效评价报告。基于绩效评价结果反思和评估后续绩效评价周期内的绩效目标和指标体系是否需要优化调整。

四、优化绩效评价工作的对策与建议

本节以上述三个基本工作模块在两个工作层中的分布特征及其衔接关系为主线，对绩效评价工作的优化提出如下对策与建议：

（一）要以项目全过程管理的视角确定绩效指标体系

绩效指标体系的设置属于目标层中的宏观系统性工作，系统梳理项目前期推进脉络和各阶段相关成果是这一工作的逻辑起点，只有这样才能获得统揽全局的完整视角，全面识别项目在前期决策、审批、采购和谈判等过程中所形成的绩效目标群，针对性设置目标项目的绩效评价指标体系。在实践中经常存在绩效指标体系的不完整、不适用以及与合同约定相冲突等问题，大多源自于工作思维和视野的局限，对项目前期相关成果锁定的基础性约束条件识别不完全。

（二）绩效评价方案要“顶天立地”

所谓“顶天”是对逻辑性的强调，主要是指绩效评价方案中的绩效目标和指标体系的设置要在上文所述的全局视野下完成，追溯至项目决策启动的起点；所谓“立地”是对可操作性的强调，主要是指绩效评价方案中的推进思路和组织实施方案可有效适应项目实际场景，并有高效执行的活力。绩效评价方案的常见问题大多是由于工作思维的偏差导致的：以微观、片面的思维研究设置项目绩效指标体系将导致适用性缺陷；或以宏观框架性思维规划现场工作安排将导致泛泛而谈、缺少计划深度和可操作性。

（三）监控和调研要深入底层掌握一手资料

了解项目现场资料数据的分层结构特征有助于高效完成调研收集工作。一般居于现场数据库底层的主要是一手资料，以现场检测记录、产值计量记录及其他相关原始凭证资料等为主；居于现场数据库表层的主要是二手资料，以项目管理日记、进度月报、相关汇报及调研笔记等为主。这一阶段的常见问题是以宏观思维从事细节工作，导致浮在表层做监控或调研，走马观花地收集二手资料，底层工作不扎实，对现场问题和资料数据的掌握不精准、不深入、不全面。现场监控和调研要能追根溯源至现场数据库底层的基本事实，收集掌握现场一手资料，以尽量深化对相关问题的摸底了解，并对相对容易获取的二手资料进行可靠性验证。

（四）要集中对现场获取的数据资料做结构化总结

通过跟踪监控和现场调研将获取大量数据资料，但这些资料在无序状态下并不能系统展现指标完成情况。因此，应在现场工作结束后及时以绩效指标体系为框架集中梳理归纳现场获取的数据资料的结构，针对每项绩效指标分别汇编项目档案与现场工作日志，查漏补缺，完善指标分析的逻辑链条，形成与绩效指标一一对应的、结构清晰的事实数据库和证据链。

（五）要以绩效指标体系为结构逻辑完整地实施绩效分析

绩效分析既是目标层内典型的宏观系统性工作，也是绩效评价收尾的总结性工作。实践中常见的问题多是由于以微观视角进行绩效分析所致，视野的局限会有以下后果：一是会导致绩效分析范围不完整，分析的逻辑链存在断点；二是结论缺少系统性，顾此失彼，把项目整体绩效完成情况的总结性评价处理成细节问题的简单罗列等。这一工作的处理重点是前期以经结构化处理的事实数据库和证据链为主线，逻辑完整地做出分析；最后再以绩效指标体系为框架，结构清楚地归纳结论、提出建议。