国土空间规划体系下普通国省道空间预控研究

徐 瀚 顾腾飞

（苏交科集团股份有限公司，江苏南京 210019）

开展普通国省道国土空间控制规划编制是实现生态文明建设、优化国土空间布局开发、推进“多规合一”[1]的重要举措，也是顺应城镇快速发展、预控重要交通用地、确保普通国省道公路顺利落地的重要抓手，对探索建立交通基础设施国土空间资源管理体制机制具有重要意义。

1 普通国省道国土空间控制规划面临的形势

落实国家发展战略要求普通国省道公路率先发挥先行引导作用。双循环发展格局不断构建，长江经济带发展等国家战略纵深推进，应充分发挥交通运输在城镇布局、产业集聚、区域协调发展中的先行引导作用，切实强化综合交通网络基础支撑，发挥公路网络基础服务功能，着力构建能力充分、覆盖广泛、便捷高效、开放互联的普通国省干线公路基础服务网络。

建设交通强国[2]、综合立体交通网要求充分发挥普通国省道公路的基础支撑保障作用。交通强国战略被提出，各地积极推进，陆续出台省级强国方案。公路是交通强国建设的重要组成部分和基础保障，应着力推动普通国省干线公路基础设施网络优化，强化干线公路与高速公路、重要枢纽、港口、机场、铁路货场的连通，推动干线公路运输服务提质增效，发挥公路科技创新引领作用，提升公路行业现代治理能力。

城市群快速发展要求加快构建与新型城镇化相适应的公路功能体系。党的十九大提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，要求加快构建与新型城镇化相适应的公路功能体系，服务城际交通联系，加快打造高快一体化的普通国省干线公路网，推动干线公路与城市路网双网融合，构建一体道路体系。

2 与“三线”冲突的协调处理方法

编制普通国省道国土空间控制规划时，应对线路走向与“三区三线”关系进行细致摸查[3]，对能否穿越相关区域、项目占地规模和占地类型是否符合相关要求给出明确结论。

2.1 江苏省普通国省道规划待建项目基本情况

江苏省普通国省道规划待建项目共300个。其中，普通国道项目80个，普通省道项目220个。全省建设总里程约6 926 km，按建设性质分，新建3 169 km、改扩建3 757 km；按建设标准分，一级公路6 444 km（快速化改造335 km）、二级公路482 km；按建设时序分，“十四五”开工5 555 km、“十五五”开工778 km。全省79个项目涉及断头路路段，待建里程1 362 km。全省规划待建普通国省道项目占用生态保护红线区域5 420 hm2，占用永久基本农田面积11 491 hm2，占用城镇开发边界面积9 497 hm2。

江苏省普通国省道规划待建项目廊道控制线如图1所示。

图1 江苏省普通国省道规划待建项目廊道控制线

2.2 与生态保护红线冲突的协调处理方法

（1）普通国省道待建项目对生态保护红线的占用情况。全省陆域共划定8大类407块国家级生态保护红线区域，总面积8 474.27 km2，占全省陆域国土面积的8.21%。全省陆域共划定省级生态红线一级管控区3 108.43 km2，二级管控区19 731.15 km2，占全省面积的22.23%。全省规划待建普通国省道项目共占用生态保护红线区域5 420 hm2，在项目用地总面积中占比约12%。

从占用生态保护红线区域的类别分析，项目占用国家级生态保护红线区域1 127 hm2、省一级生态保护红线区域83 hm2、省二级生态保护红线区域4 199 hm2、其他类别生态保护红线区域10 hm2。项目占用的生态保护红线区域中，约四分之一的区域为国家级和省一级生态保护红线区域。从穿越生态保护红线区域里程分析，规划待建项目穿越总里程达1 224 km，约占规划待建总里程的17%。从占用生态保护红线区域的项目数量分析，共187个项目涉及生态保护红线区域，约占项目总数量的62.3%。其中，普通国道项目55个，普通省道项目132个。

全省普通国省道规划待建项目占用生态保护红线区域情况如表1所示。

表1 全省普通国省道规划待建项目占用生态保护红线区域情况

（2）普通国省道待建项目与生态保护红线的冲突处理方法。针对需穿越自然保护区缓冲区或水源保护地二级保护区的项目，应充分论证穿越必要性并提出确保环境质量不降低的措施。在工程措施方面，应采取桥梁等无害化穿（跨）越方式。以桥梁形式穿越生态保护红线，原则上采取一跨过水域形式，设置完善的桥面径流及事故废水收集处理系统。施工期应做好土地资源、植物资源的保护，采取必要的生态补偿措施，如在征地范围内公路中分带、侧分带及公路两侧栽植适宜的乔、灌、草植物，用于边坡防护和生态环境恢复。运营期应加强绿化苗木的管理和养护，确保道路绿化长效发挥固土护坡、减少水土流失、净化空气、隔声降噪、美化景观等环保功能。应采取必要的水污染控制和环境风险防范措施，如生态红线范围内的桥梁两端设置应急池[4]，具备沉淀、隔油和事故蓄毒功能。

2.3 与永久基本农田冲突的协调处理方法

（1）普通国省道待建项目对永久基本农田的占用情况。根据《江苏省土地利用总体规划（2006—2020年）》（调整方案），2020年，江苏省耕地保有量不低于456.87万hm2，基本农田保护面积不低于389.6万hm2，建设用地总规模不高于236.13万hm2。其中，交通水利及其他建设用地规模47.09万hm2。全省共268个普通国省道规划待建项目涉及永久基本农田，占用永久基本农田面积11 491 hm2，在项目用地总面积中占比约26.16%。其中，普通国道共71个项目涉及永久基本农田，占用面积3 569 hm2；普通省道共197个项目涉及永久基本农田，占用面积7 922 hm2。全省规划待建项目占用的永久基本农田面积中，近七成为普通省道占用，全省220个普通省道项目中，近九成占用永久基本农田。

普通国省道规划待建项目占用永久基本农田面积如图2所示。

图2 普通国省道规划待建项目占用永久基本农田面积

（2）普通国省道待建项目与永久基本农田的冲突处理方法。必须占用基本农田的项目，对占用必要性、合理性和补划方案进行论证。后期设计过程中，结合项目沿线地形地貌、交通状况等建设条件，采取多项工程技术措施，尽量少占永久基本农田。压缩路基横断面尺寸，采用分段渐变形式征用土地，在保证公路行车安全、通行能力、服务水平等前提下，调整路基宽度尺寸，尽量压缩路基宽度；针对路线穿越农田路段，适当设置路堤矮墙收缩坡脚，减少路基占地。纵面设计在构造物较多的路段，适当加大坡度、减小坡长、减小竖曲线半径，尽量控制填土高度，减小占地面积。综合设计取土方案，加强对取土场的调查和地下水位的观测记录，通过逐坑多点取样试验，准确判断取土场土源的可利用性，提高取土场占地利用率。永久基本农田补划方面[5]，采取工程技术措施以及技术管控等管理措施，确保占补平衡。

2.4 与城镇开发边界冲突的协调处理方法

根据《江苏省城镇体系规划（2012—2030年）》，全省规划建设“一带两轴，三圈一极”的“紧凑型”城镇空间结构。2030年，全省形成17个特大城市、12个大城市、32个中等城市、540个镇构成的等级规模体系。全省共191个普通国省道规划待建项目涉及城镇开发边界，约占项目总数63.6%；占用城镇开发边界面积9 497 hm2，在项目用地总面积中占比约21.6%。其中，普通国道共53个项目涉及城镇开发边界，占用面积3 152 hm2；普通省道共138个项目涉及城镇开发边界，占用面积6 345 hm2。

规划待建项目与城镇开发边界的关系总体分为穿越型、紧邻型、远离型，应尽量减少线路对城镇开发边界的侵入。选择路线时，对项目沿线区域的自然地理条件、国土空间规划及产业布局等各种控制因素综合分析，确定较合理的路线方案。路线经过人口稠密地区，应采取“离而不远，近而不进”的原则，路线布设尽量避让规划发展区，减少对城市开发的影响。城镇开发需要以交通作为骨架支撑，路线不可避免进入城镇发展区时，应与区域规划相协调[6]，为城镇开发提供支撑。

3 结语

在新的国土空间规划体系背景下，深入研究社会主义现代化建设、双循环格局构建、交通强国建设、新型城镇化建设等形势对普通国省道国土空间控制规划的要求，以江苏省普通国省道国土空间控制规划为例，系统分析普通国省道规划待建项目与“三区三线”的冲突情况，提出普通国省道线位与3条控制线的冲突处理建议，对指导普通国省道国土空间控制规划具有重大意义。