我国近海岸垃圾的治理问题与对策研究

王奕璇

（大连理工大学，辽宁大连 116024）

1 引言

海洋的面积占地球面积的2/3 以上，如果海洋环境受到严重污染，将会打破整个地球生态系统的平衡。在海洋经济高速发展的同时，海洋资源也被过度开发利用，世界各国已经开始广泛重视海洋环境的保护。已有的数据表明，每天约有800 万件的垃圾流入海洋，高达640 余万吨［1］。经过水流运动，这些垃圾中的15%将被推上海滩，15%在近海面上漂浮，剩下的70%将会沉到海底［2］。近海岸垃圾对环境的影响和破坏尤其明显，近海岸垃圾污染已经演变成全球范围内海洋环境污染的难题之一，亟待解决。

2 我国近海岸垃圾治理的现状

2.1 我国近海岸垃圾的污染现状

有关数据显示，2019 年，在我国近海岸各类堆积物中，塑料垃圾堆积总量最高［3］，按质量计7.93 g/（m2·cycle），按数量计0.33 pcs/（m2·cycle）［件/（平方米·周期）］，与2018 年相比，塑料垃圾（常规塑料、聚苯乙烯泡沫塑料）的数量有所增加，而混合材料、木材和其他类型的垃圾已经趋于减少，沿海废弃物的数量和各种材料的积累每年都有所不同。2015—2019 年我国近海岸垃圾数量累积速率见图1。

图1 2015—2019 年我国近海岸垃圾数量累积速率

2015—2019 年我国近海岸垃圾质量累积速率见图2。

图2 2015—2019 年我国近海岸垃圾质量累积速率

据统计，全国58 个控制点的垃圾总堆积量为0.78 g/（m2·cycle），散装堆积量为24.63 g/（m2·cycle）。与2018 年相比，数量减少了34%，质量减少了4%。

2.2 我国近海岸垃圾污染的趋势

据统计，2019 年与2018 年相比，我国海洋垃圾数量和质量的积累有所下降。2015—2019 年我国近海岸垃圾累积速率趋势见图3。

图3 2015—2019 年我国近海岸垃圾累积速率趋势

2.3 我国海洋生态及近海岸垃圾治理的效果

党的十八大以来，国家各有关部门和地方建立健全法律法规与管理制度体系，修订《海洋环境保护法》，启动海洋石油勘探开发管理等配套条例修订；强化海洋生态保护，约30%的近岸海域和37%的大陆岸线纳入生态保护红线管控范围，海洋保护区总数达到270 余处。为统筹推进综合治理，印发实施《近岸海域污染防治方案》，2010 年以来实施重大治理项目400 余个。特别是着重提升基础能力，建立国家、省、市、县4 级海洋环境监测网络体系，年均布设监测站点1 万余个。国家也不断强化执法监管，实现11 个沿海省（区、市）中央生态环保督察全覆盖，持续开展“碧海”专项执法等行动。加强宣传教育和国际合作，组织开展多类型主题宣传活动，不断深化海洋垃圾（微塑料）［4］防治等领域国际合作，我国近海岸垃圾治理取得了明显成效。

3 我国近海岸垃圾治理存在的主要问题

3.1 政府对近海岸垃圾治理的监管力度不足

当前，尽管各级政府的监管力度越来越大，但部分地区对近海岸垃圾排放的种类、来源和数量的底数仍然不清。由于海洋生态监管职能多部门均有涉及，各部门的权责仍有不明晰或交叉重叠现象。特别是由于各地发展水平不同，个别地方财政投入不够，致使现代化监管手段不足或缺失［5］。政府在涉及近海岸垃圾治理的法律法规制定和科教宣传上尚显不足，治理政策的出台普遍滞后，引导性规范不明晰。

3.2 企业的排废监管和自我约束失范

海洋经济产业的蓬勃发展，逐步扩大企业对海洋资源的消耗，日益频繁的生产活动导致巨大的垃圾排放量，给海洋环境带来危害。许多企业没有得到有效的管束，企业为了追求经济利益，在生产过程中向海里排放大量垃圾，缺乏环境保护意识，忽视环境保护责任，造成近海岸垃圾的污染问题。

3.3 公众对近海岸垃圾治理的积极性和参与度不高

在传统的认知理念里，人们都认为大海是广阔无垠的，大海能够无限接纳人类生活中所产生的废弃物，却忽略了一个简单的事实，即海洋生态一旦遭到严重破坏，有可能无法恢复或需要用相当长的时间去修复［6］。有些人认为自己的受教育程度不高，没有相应的知识水平参与到近海岸垃圾的治理中；有些人认为近海岸垃圾治理问题是政府的任务，和自己无关；还有一些人有参与的意愿，但往往参与垃圾治理只是一时兴起，缺乏长期参与的积极性。

4 我国近海岸垃圾治理问题的原因分析

4.1 近海岸垃圾治理的管理机制不健全

近海岸垃圾治理一直以来都被公众认为是政府的治理任务，政府在长期的单一治理过程中，忽视了对企业和公众参与积极性的调动，没有广泛普及环保的公共治理理念，致使我国近海岸垃圾治理效果不理想。管理机制不能有效运行，造成近海岸垃圾的违规排放行为时有发生。被倾倒的废物有的来源于沿河偷排，有的来自岸边捕捞的渔业，也有的来自海上作业的运输业和旅游业，因为缺乏严格的管理机制来约束企业的生产行为，企业为了经济利益不断对环境造成伤害。

4.2 政府在近海岸垃圾治理中的主导作用发挥不充分

政府在近海岸垃圾问题治理的过程中身兼数职，是政策的执行者以及治理活动的监督者、近海岸垃圾治理相关法律法规的制定者，还是公共设施的提供者和维护者，过多的角色定位使其承担的责任超载，庞大的工作量给政府带来了重重压力，政府未能对自己的职能进行科学定位［7］，在近海岸垃圾治理的多方主体中没有体现其主导地位，这有碍于各主体综合职能的高效发挥，致使近海岸垃圾的治理远远达不到理想的效果，难以引导公众、企业参与到近海岸垃圾污染的治理中来。

4.3 近海岸垃圾治理中的非政府组织发展不成熟

由于非政府组织具有自愿性、草根性、公益性、非地域性等特征，其在近海岸垃圾治理中发挥着重要作用。目前，我国近海岸垃圾治理的非政府组织数量非常有限，以粤桂赣地区统计数据为例，该地区关注议题为“垃圾循环利用”的环保公益组织数量为27个，关注议题为“海洋保护”的环保公益组织数量为39 个，如海洋生物保护协会、海洋生态环境保护协会等社群组织。我国近海岸垃圾治理的海洋环境保护协会寥寥无几，许多海洋环保非政府组织均面临专业治理人才紧缺、资金不足的压力，与近海岸垃圾治理相关的协会更是稀少，非政府组织发展落后，很难协助政府共同完成近海岸垃圾的治理。

5 强化我国近海岸垃圾治理的对策建议

5.1 加快建立和健全海洋环境保护法律制度体系

健全的海洋环境保护法律制度是近海岸废物处理和治理工作顺利进行的制度保证。在法律法规制定过程中，针对近岸海域垃圾处理规定、监督和惩罚，要更加严厉、要求更高。目前，除了全国性海洋倾废法律法规之外，立法和行政机关也制定了一批适合我国国情的地方性海洋倾废法律法规，对规范近岸海域倾废起到重要作用。但在实践过程中也出现了一系列新问题，需要进一步制定或完善法律法规，确保条款更加细化，更具可操作性。

5.2 建立近海岸垃圾污染救济和生态补偿制度

要改善海洋污染状况，就必须建立海洋生态破坏补偿制度，明确违规企业和个人的具体责任，并令其作出相应的补偿。在制定赔偿制度时，要引入相关的监管平台对海洋污染进行评价，建立长期的赔偿责任机制，以获得较为合理的赔偿结果。对近海岸垃圾造成的海洋污染，尽快建立起健全的污染救济和生态补偿制度，维护近岸海域居民的合法权益，为恢复受污染的海洋生态环境采取补救措施，既符合生态学的规律，也是生态伦理学遵循的道德原则。

5.3 推进近海岸垃圾分类工作

近海岸垃圾分类有多种方法，按对生物是否有毒可分为有毒垃圾和无毒垃圾；按在海水里能否自动溶解分为可溶解垃圾和不可溶解垃圾；等等。结合垃圾的有毒性和可溶解性，又可以将近海岸垃圾划分为有毒可溶解垃圾、无毒可溶解垃圾、有毒不可溶解垃圾以及无毒不可溶解垃圾。有毒垃圾、不可溶解垃圾一律不得倾倒进海洋里，只有无毒可溶解垃圾才可以倾倒进海洋。对于有毒垃圾，要在排放进海洋前采取消毒措施；对于不可溶解垃圾，可使用化学反应等措施作溶解处理，达到倾废要求后才能排进海里。沿海沿河城市要确保污水全部进行有效处理后再进行排放。

5.4 完善近海岸垃圾监测系统

一般来说，大多数海洋污染事故都是紧急事件，迅速蔓延，危害很大。虽然近几年我国近海岸垃圾监测系统建设越来越快，但仍无法适应形势发展需要。需充分利用技术手段进行监控和预警，包括通过大数据、遥感技术等对近海岸垃圾倾倒行为进行监控，一旦达到危害级别则发出预警。特别是应大规模引入人工智能、区块链技术，实现对近海岸垃圾进行追踪、识别、溯源，为海洋污染控制提供数据支持，为近海岸垃圾的精准治理提供高科技支撑。

5.5 加强海洋生态环境科学管理

第一，应建立科学的管理制度。我国有很多与海洋环境工作相关的机构，其中一些部门的职责尚不明确。近海岸各级生态环境、城市综合执法、海洋渔业、海事等部门要进一步明确各部门职责，细化管理权限，建立相关的合作机制，促进各部门之间的数据共享与协作。加快打造专业的海洋生态环境监测队伍、监管应急队伍、技术支撑队伍和执法队伍。第二，要压实各级政府责任。从省级层面统筹，坚持属地原则，对所辖海岸线和海域分段分批确定近海岸垃圾治理责任单位，严格落实“湾长制”，建立省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）5 级监督考核机制，组建近海岸垃圾专业环卫队伍，提升垃圾清理和处理能力，实现近海岸环卫工作科学化、精细化、规范化管理。第三，要加强海洋生态科学规划。邀请有关环境保护的专业人士、专家学者组成咨询机构，编制近海岸垃圾污染防治专项规划，并在制定政策时提供建议。第四，创建海洋垃圾治理新格局。政府在近海岸垃圾污染防治专项规划的执行过程中，要对其进行有效的后续评估，并不断进行改进。特别是要加大环保宣传力度，提高公众近海岸生态保护意识，广泛动员各种非政府组织、非营利组织、企业和公众积极参与，建立起一个政府主导、多主体参与的近海岸垃圾治理新格局。

6 结语

随着海洋经济的快速发展和人口不断向沿海城市迁移，我国近海岸垃圾治理水平在快速提升，但仍存在一些尚需解决的问题。必须发挥好政府在海洋生态环境科学管理中的主导作用，不断健全海洋环境保护特别是近海岸垃圾治理的法律制度体系，建立近海岸垃圾污染救济和生态补偿制度，加速推进垃圾分类和处理工作，完善近海岸垃圾监测系统，加强海洋生态环境科学管理，动员企业、非政府组织、公众共同参与，精准施策，形成合力，确保我国近海岸垃圾治理工作取得更大进步。