“ 双碳”目标下广东碳普惠制创新市场化生态产业扶贫新模式

陈俊喜 曹玉芳 赵雷

（1. 工业和信息化部电子第五研究所，广东广州 510610；2. 广东工业大学法学院，广东广州 510000）

1 引言

我国立足于高质量发展和绿色低碳转型的迫切需要，秉持构建人类命运共同体的理念，于2020 年提出力争在2030 年前实现碳达峰，努力争取在2060 年前实现碳中和的“双碳”目标，制定了明确的时间表和路线图。我国作为世界最大的发展中国家，若想在短时间内实现“双碳”目标，不仅需要进行绿色技术革新、产业优化升级，还需要充分调动公众参与的积极性，而碳普惠制作为一种激励民众参与的减排新机制，是对碳排放权交易制度的有益补充和拓展，可以有效调动全社会积极性，共同参与减少温室气体的排放［1］。

在我国地方碳普惠实践中，广东省推行较早且经验较为典型，2015 年开始启动碳普惠试点工作，2017 年将碳普惠制核证减排量（PHCER）纳入碳排放权交易市场［2］。

为有效激励公众参与减排，广东碳普惠制采用碳积分正向反馈方式，建立PHCER 备案管理制度［3］。PHCER 的省级主管部门是广东省生态环境厅，具体负责方法学审核和备案管理工作，省级PHCER 原则上等同于本省产生的国家温室气体核证自愿减排量（CCER）。目前广东省已备案的方法学主要涉及分布式光伏发电系统、林业碳汇、自行车骑行、高效节能空调、家用空气源热泵热水器等领域。

脱贫攻坚期间，我国大部分贫困地区建设了光伏扶贫电站，主要采用政府、企业或贫困户出资的方式，在屋顶、荒地、河滩等农村闲置地区建设电站，通过并网发电使贫困户分享发电收益。光伏扶贫作为产业扶贫的一种模式，既能够缓解一定的农村用电难题，又可以带动清洁能源产业的发展，而且在促进村级集体经济和贫困户增收，顺利打赢脱贫攻坚战方面发挥了积极作用［4］。传统的光伏扶贫模式主要通过发电收益和电费补贴为贫困村造血，但广东碳普惠制的推广，为贫困户增收、巩固脱贫成效提供了新的路径。按照《广东省安装分布式光伏发电系统碳普惠方法学》要求，省定贫困村可以根据光伏电站发电量测算PHCER，通过第三方机构出具核证报告和政府主管部门备案等多项流程后，在广州市碳排放权交易市场进行竞价交易，获得的碳普惠收益可用于村级集体经济增收和贫困户分红，助力脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。本文将以省定贫困村石狗塘村为例，具体介绍资料准备情况和项目申报流程，分析申报过程中遇到的问题及解决思路，并为后续项目申报和碳普惠制推广提出相应建议。

2 案例背景情况

石狗塘村是革命老区，地处广东省茂名市化州下郭辖区北部，占地约2.63 km2，下辖5 个自然村，全村共有1 060 户，总人口3 849 人。石狗塘村是广东省相对贫困村，共有建档立卡贫困户54 户179人。村经济发展受限于铁路横穿的制约，人均可耕地、林地面积稀少，无支柱产业，村民主要收入来源为务农和外出务工。根据广东省委、省政府统一安排，工业和信息化部电子第五研究所（以下简称“电子五所”）于2016 年5 月开始定点帮扶石狗塘村，选派第一书记和驻村工作队，积极发挥电子五所的行业优势，制定“科技＋扶贫”战略，圆满完成了脱贫攻坚任务。通过5 年的不懈努力，定点帮扶的石狗塘村贫困户全部脱贫，行政村顺利退出省定相对贫困村行列，为乡村振兴战略推进奠定了良好基础。

在定点帮扶期间，为实现长效帮扶，夯实增收基础，电子五所驻村工作队于2017 年在石狗塘村建设了197.22 kW 太阳能光伏发电扶贫项目。该项目总投资170 万元，通过前期论证、招标、建设监理等多项流程，于2017 年12 月完成并网验收，2018 年开始享受发电收益，年均发电量200 MW·h。根据帮扶单位、村委会、贫困户三方协议，脱贫攻坚期间光伏发电收益均分红给贫困户，每年可实现户均增收约2 000 元。帮扶期间，驻村工作队在研究广东省碳普惠政策的过程中发现，村里的光伏发电扶贫项目不仅能通过发电收益促进增收，还能依靠卖出二氧化碳减排量使贫困户获益，因此牵头联合茂名市其他4 个省定贫困村共同申报了分布式光伏发电碳普惠项目，依托电子五所行业优势，在电子五所认证中心技术团队的协助下，顺利完成申报资料准备、第三方核证审核、生态环境部门备案，最终在广州市碳排放权交易所完成拍卖，石狗塘等5 个省定贫困村共计825 t 二氧化碳减排量以31.03 元/t 的价格售出。按照碳减排量进行分配，石狗塘村共分得近9 000 元收入，贫困户不仅因此享受到光伏发电收益，还能获得“碳普惠”分红，为贫困村发掘了新的绿色经济增长点，探索出一条脱贫增收新路径［5］。

3 分布式光伏发电碳普惠项目申报难点分析

3.1 申报流程

分布式光伏发电碳普惠项目申报主要涉及7 个流程（见图1）：确定项目边界和收益分配方式，数据收集与材料准备（按照减排量备案申请材料清单，准备申请表、承诺书、组织机构代码证、项目备案证、并网验收单、电费单等材料），委托独立第三方机构测算并出具核证报告，编制项目报告并提出项目申请，地市生态环境部门审批、省级生态环境部门审批（审批通过，完成项目减排量备案签发），广州市碳排放权交易所挂网竞拍获得收益。

图1 碳普惠项目申报流程

3.2 申报难点

3.2.1 做好材料收集工作，确保达到门槛条件

省定贫困村申报分布式光伏发电碳普惠项目分为7 环节。第一个环节是明确收益方和分配方式，因石狗塘村光伏电站是利用各级扶贫资金通过村委会建设的项目，所以收益方主体为村委会，经过村支委会和村民代表大会讨论通过，脱贫攻坚期间获得的碳普惠收益全额分配给贫困户。第二个环节是按照减排量备案申请材料清单要求收集相关资料，其中比较关键的是供电部门提供的电费结算单，因为发电量是计算PHCER 的核心指标，省定贫困村可以根据发电量初步测算本村光伏项目的PHCER，计算公式为：发电量（MW·h）×0.689 4＝减排量（tCO2）。以石狗塘村为例，项目申报时主要采集了2018 年和2019年的数据，其中2018 年共发电215.657 MW·h、2019年的发电量为198.825 MW·h，合计414.482 MW·h，换算成减排量约为286 t。但是根据广东省的相关规定，一般PHCER 要达到500 t 才能进行申报，如果单个贫困村达不到可以进行联合申报，所以为了达到基本门槛条件，电子五所驻村工作队牵头组织了茂名市其他4 个省定贫困村一起申报。

在资料准备方面需要注意的是，应保管好项目建设时期和验收阶段的相关材料，例如项目备案证和并网验收单等，因为驻村工作队一般2～3 年会进行轮换，在资料交接过程中可能会出现遗失情况；此外，在实际发电运维过程中，应留存好供电部门盖章的电费结算单，碳普惠项目核算主要是依据发电量，所以这一部分的内容最为重要。

3.2.2 选好独立核证机构，争取生态环境部门支持

第三个环节是申报材料准备齐全后，要寻找具有资质的独立第三方机构出具核证报告。选择合适的第三方机构也较为重要，建议选择有丰富的核证经验，出具过多项光伏发电碳普惠项目核证报告的机构。因为项目申报清单涉及的资料较多，多数省定贫困村均为第一次申请，一般都需要不断更新和补充材料，核证机构如果能够在申报过程中给予及时指导可以有效提高申报效率。因电子五所下属的广州某认证中心就是独立的第三方机构，所以依托帮扶单位的行业优势，石狗塘村分布式光伏发电碳普惠项目核证报告出具过程比较顺利。

第四个环节是准备好申报材料和核证报告，正式向地市级生态环境部门提交项目申请。第五个环节是地市级生态环境部门进行审核，在这个环节也需要地市相关部门的配合，有些地市没有申请过类似的项目所以没有经验，例如石狗塘村的光伏碳普惠项目是当时茂名市第一例，哪个科室接收材料都不太明确，最后在市扶贫办的协调下，茂名市生态环境局积极配合，确保顺利走完了前期申报流程。第六个环节是省级生态环境部门审批，在省生态环境厅层面，因为审批了较多的碳普惠项目，一般只要按要求提交了相关材料，地市生态环境部门进行了审批，省生态环境厅都会很快进行批复，流程较为顺利，广东省生态环境厅发布了项目减排量备案的函并抄送广东省碳普惠创新发展中心和广州市碳排放权交易所，完成备案登记工作，最终石狗塘村分布式光伏发电碳普惠项目核证减排量为286 t。

3.2.3 及时完成市场开户，邀请企业参与竞价

最后一个环节是在碳排放权交易市场完成交易，在这个环节主要有两个关键节点，一是完成交易市场的开户工作，二是促成最后的竞价拍卖。省定贫困村一般都需要在碳排放权交易市场提交新开户申请，开户需要准备村委会的相关材料以及明确项目的分配机制，后续竞拍成功后，收益会直接划拨至开户账户。由于石狗塘村的项目共涉及5 个村委会，为了明晰产权情况，每个村委会分别进行了开户申请，方便后续收益发放。在开户通过后，应积极联系碳排放权交易市场相关负责人员，及时提交项目相关的证明材料，审核通过后会在广州市碳排放权交易市场发布竞价公告，竞价公告发布后可以邀请相关企业参与竞价，石狗塘村的项目最终以31.03 元/t 的价格成交，除去手续费共计为贫困村带来8 830.21 元的收益。虽然金额不多，但是相当于为贫困村准备了一个“绿色存折”，只要光伏电站正常发电，完成项目申请每年都可以存入一笔绿色收益，特别是在目前没有发电补贴，只能通过发电增加收益的情况下，碳普惠为分布式光伏发电项目提供了市场化生态扶贫的新模式。

3.2.4 完成碳普惠收益分配，做好项目材料交接工作

在交易市场开户的主体一般是村委会，所以碳普惠的收益是直接转入村委会的账户，收益到账后要按照事前约定分红给贫困户，因此建议在项目申请前一定要提前签订好协议，明确最终的分配机制。此外，在碳普惠申请过程中，驻村工作队一定要注意寻求村委会的配合，争取在材料准备和申请流程中都要让村干部参与，毕竟驻村工作队总有撤队或轮换的时候，要把项目材料都交接给村干部，方便他们后续再次申请，只要光伏电站持续发电，原则上每年都可以进行碳普惠项目申请。但很多村委会可能会认为申请流程复杂，准备材料繁琐，过于依赖驻村工作队而不愿意自己再去申请，从而浪费政策红利，所以应善于调动村干部的积极性，夯实主体责任，为乡村振兴奠定良好基础。

4 碳普惠制推广对策建议

4.1 确保政策连贯，积极宣传引导

广东碳普惠制自2015 年启动试点工作，已积累了6 年左右的丰富经验，广东共有21 个地市，但目前政策覆盖的城市还仅限于6 个试点地区（在脱贫攻坚期还覆盖了非试点地区的省定贫困村）。在脱贫攻坚结束后，为有效巩固脱贫成效，顺利推进乡村振兴，政策应保持连贯，特别是对于非试点地区乡村振兴任务较重的地区，通过碳普惠项目的申报，为乡村振兴拓宽一条增收渠道，切实将“绿水青山”转化为“金山银山”，因此建议在总结试点经验基础上，在条件成熟的情况下尽早面向全省进行推广。同时应加强地市生态环境部门对政策的学习贯彻，制作指引手册，以便提高后续申报效率，优化申报流程；在政策宣传贯彻方面也要加强力度，特别是县镇村层面，要充分发挥科技特派员的作用，尝试开展碳普惠专项培训，组织地方积极申报碳普惠项目。

4.2 建立协调机制，促进区域合作

目前广东碳普惠机制的适用范围仅局限于省内，暂时无法扩展到省外，可能出现省内的光伏发电项目或林业碳汇项目开发出来的PHCER 交易受限，因资源无法有效配置，市场的调配力度有限，成交价格也会受到较大的影响［6］。建议国家层面出台相关政策或建立协调机制，有序开发全国的碳交易市场，促进跨区域间的合作，畅通全国碳交易机制，打破省域项目开发壁垒，统筹建立碳普惠综合服务平台，尽快形成碳交易市场综合体系，有效发挥全国统一碳市场在乡村振兴战略推进中的补充作用，推动自愿减排量要素、资金要素、市场要素有序流动，全面支撑“三农”优先发展战略［7］。

4.3 激发参与热情，提升开发效率

碳普惠制的推广关键在于激发公众、社会组织和企业参与的积极性，不仅要做好政策宣传贯彻，还应加强绿色低碳生活方式的引导，使其自觉融入“碳达峰碳中和”的实际行动中，为“双碳”目标顺利完成贡献力量。可尝试成立绿色基金，不断推动碳普惠模式创新［8］，同时鼓励有条件的地区，特别是县级或镇级乡村振兴部门提高主动担当意识，夯实主体责任，加强分析研判，统筹区域内的碳普惠项目开发，集中优势资源，提高申报效率，有效解决光伏碳普惠项目部分村庄达不到门槛条件的问题，同时应加强与控排企业的交流合作，确保减排量能够顺利交易，为区域打通绿色低碳收益新渠道，进一步推进乡村振兴［9］。