新时期“非零和博弈”关系下南通融入上海大都市圈方略研究

胡晓添

（南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019）

站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，上海在“十四五”规划中提出“整体重塑、全面优化市域空间格局，把新城建设摆在突出位置，加快打造经济发展的重要增长极，为上海未来发展构筑新的战略支点”的目标要求，并同步配套了五大新城“沪C”毕业生落户等一系列强力政策，这一战略的提出将会深刻改变上海大都市圈的整体发展格局。借此，南通作为上海大都市圈环沪核心城市之一，应进一步把握形势、认清现实、正视自身，充分解析苏州融入上海“大树底下种好碧螺春”的策略路径，以“非零和博弈”关系构建为前提，在新一轮区域“竞合”关系中探索深度接轨上海、服务上海、更好接受上海辐射带动的新理念、新思路、新路径。

1 上海之变：新时期上海发展动力转换新态势

1.1 “双向赋能”成为上海在区域发展中的新特征

习近平总书记曾指出，上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的大趋势下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中来思考和谋划。放眼“十四五”，上海市主要领导提出，放在长三角一体化的部署中看，上海的龙头地位没有变，但发挥龙头作用的机理在变。上海与周边的同城效应日益显现，过往的单向对外辐射，更多转为“双向赋能”，上海与苏浙皖之间逐步形成分工合作、互为补充，最终将各自优势变为共同优势的模式，这一变化契合上海作为国际大都市在新时期功能性城市区域化方面的新特征。

1.2 重塑优化成为上海在区域发展中的新要求

尽管《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）明确了“迈向卓越的全球城市”这一宏大目标，但面对发展压力（苏南地区城市人均GDP均超过上海）、人口压力（人口年龄结构失衡、人才集聚优势不够明显、城郊人口聚集二元化突出）、环境压力（在全球城市实力对比中环境指数短板凸显）等现实问题，上海在“十四五”发展规划中提出了促进人口、土地等资源要素优化布局，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化的新要求。

1.3 新城谋划成为上海在区域发展中的新载体

上海在“十四五”发展规划中提出将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，融入长三角区域城市网络，力求成为“上海未来发展最具活力的重要增长极和发动机”，并与中心城区一道，构成上海大都市圈的“核心内圈”（图1）。借此，上海将大部分“沪C”区域定位为独立城市，与南北转型区域形成联动发展，成为与临沪城市“双向赋能”的着力点和承载地。

2 新型关系：上海大变局下沪通关系再研判

2.1 上海之变[1]可能性背景解读

一是发展变革要求。面对国际国内发展的新形势，国家经济发展模式发生变革性的新变化。国家在“十四五”规划纲要中首次将“保持制造业比重基本稳定”作为深入实施制造强国战略目标之一，取代了“十三五”规划中“服务业比重进一步提高”这一目标。上海作为我国最为重要的制造业中心城市之一，2021年，规模以上工业总产值为39 498.54亿元，低于苏州的41 308.1亿元，已被苏州超越。这一现象印证了十余年前上海知名规划专家的预判，即周边城市对上海反聚集效应出现。对四个中心尚未充分建设却又承担着应对全球竞争重任的上海及其近郊区来讲，无论是产业还是空间发展上都将受到“釜底抽薪”式的遏制影响[2]，为此，上海适时提出了全力打响“上海制造”品牌，加快迈向全球卓越制造基地的行动计划。

图1 上海五大新城空间布局示意图①引自上海市《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》。

二是创新发展要求。无论是“上海2035”还是上海“十四五”规划，均将建设具有全球影响力的科技创新中心作为核心发展目标之一。上海市主要领导更是审时度势，针对上海科技成果转化率不高、科技成果流失、不少项目异地产业化的现象，要求上海在健全科技创新体系方面有所突破，突出生产环节中的高附加值对科技创新的反哺作用。围绕这一目标，上海市制定了战略性新兴产业和先导产业发展规划。

三是拱卫隆起要求。尽管上海五大新城在各自区域内均具备相对优势，例如，上海嘉定的经济总量和户籍人口数量仅为江苏昆山的60%左右，上海“十四五”规划仍以中长期集聚百万人口、留住上海中心城区产业转移、吸引长三角周边城市优质要素资源聚集为目标，旨在将五大新城打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点，从而构筑上海都市圈“第一圈层”。其实质突破了“上海2035”所提出的人口总量和用地规模“双控”的基本要求，这将深刻改变临沪城市的发展模式乃至整个长三角一体化的发展格局。

2.2 南通与上海关联关系再审视

一是南通虽“靠”上海但并不“邻”上海中心城区。通常认为，南通拥有“靠江靠海靠上海”的区位优势条件，但从行政区划图来看，南通市域东南沿江发展区域主要与上海的崇明岛“隔江相邻”（“崇明2035”提出规划重点地区至上海主城区60分钟可达），而南通中心城区实际是与苏州沿江县级市隔江相望，这与昆山、嘉善等地区和上海浦西区域直接相连有着“质”的区别。因此，传统观点的锚定思维易使南通落入“大都市阴影区”的“陷阱”。

二是南通的交通条件存在被加速边缘化可能。在诸多上位规划示意图中，南通地处上海“1小时经济圈”范围之内，但根据同济大学钮心毅教授团队专项研究成果进行验证[3]，在围绕上海中心城区的交通等时圈中，根据目前的交通格局，南通城区（86分钟）与绍兴城区相当，甚至比南京城区多出10分钟，而启东（71分钟）和海门（99分钟）分别与丹阳、镇江城区相当。沪通铁路建成后，上海中心城区跨城时空效用将可能优先加速苏州沿江县级市与上海的一体化进程，南通方面仅如皋和海安将可能有所获益。此种局面，待北沿江高铁、海太通道等过江通道建成后，有望根本性扭转。

三是南通与上海跨江融合成效不及预期。当前南通已拥有上海市北高新（南通）科技城、上海外高桥集团（启东）产业园、上海杨浦（海安）产业园、上海嘉定工业区如皋产业园、海门海宝工业园等多个跨江共建平台，但由于政策设计架构、运营模式、扶持力度等方面的原因，未能真正达到早期所设想的“上海研发、南通孵化”“上海成果、南通转化”合作共赢的良好局面。

3 新形势下南通深度融入上海的可能性策略

3.1 沪苏跨江融合契机重现

一是上海拱卫锚定与开放联动战略长期并存。在上海新一轮市域空间布局中，与发展拱卫带“新城发力”并行的是以提升沿江沿海发展动能为目标的“南北转型”。其中，“南转型”以作为“上海制造”重要承载区和科创成果转化区的金山区为主战场，规划依托沿湾多层次交通走廊，建设联动沪杭的中继站和对接浙江的桥头堡。张江长三角科技城（金山—平湖）已成为长三角联动发展“两两合作”示范区，这表明加速与跨省毗邻区域协同发展是上海“南北转型”的主要策略之一。

二是上海“北转型”过程中南通机遇再现。上海“北转型”涉及崇明和宝山两个区域，其中，世界级生态岛崇明是上海贯彻落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”战略要求及上海补足全球城市生态环境短板的主要承载地。因此，在“东平—海永—启隆”跨省城镇圈协同发展策略中，南通更多承担的是共同建设长江口生态保护战略协同区的任务。然而有所区别的是，作为上海历史上最为重要工业区之一的宝山，如今也已成为亟须转型的“工业锈带”，正在对标上海自贸区的创新经验，提出“科创宝山”品牌战略，加速推进“北转型”的发展战略[4]。实际上，上海已提出宝山要实现科技创新区域转型再塑，推进央地协同创新和资源释放，通过宝武等提升产业科创属性，促进园区由制造为主向“制造+研发+孵化+服务”复合功能转变，推行“创新中心+产业基地”合作模式，同时提出要依托上海北站（宝山新杨行站）和国际邮轮港的建设，提升沿江综合立体交通走廊的节点功能，加强与沿江沿海地区的联动。上述举措为南通接轨上海提供了新的发展契机。

三是全力打造沪苏跨江融合先行区恰逢其时。上海宝山提出要充分发挥自身通江达海的区位优势，强化全球资源配置和开放枢纽门户等功能，必定会着力推进其自身的生态环境整治和配套功能建设，必将会为新的科创要素腾挪更多发展空间，然而尚未明确与之相协同的“两两合作区”。建议南通要锚定上海宝山，秉承“接入宝山就是融入上海第一站”的理念，深度学习深汕特别合作区的成功经验，全方面策应宝山战略、全开放对接宝山需求、全身位融进宝山发展，全力建设上海“北”的沪苏跨江融合发展先行区。

3.2 无缝接入上海新通道

一是上海正在开拓新通道、打造新枢纽、构建新势能。上海“十四五”综合交通规划就国家“八横八纵”铁路干线中沿江高铁的战略布线进行了优化，形成了北沿江铁路和沪通铁路“并线合建”的基本思路，使得位于宝山区的上海北站将很有可能成为沪通铁路、南沿江高铁、北沿江高铁、京沪高铁二线、沿海高铁在上海的到发站。与此同时，在市域线方面，上海北站将通过沪通二期东联浦东枢纽、临港新片区，借助北南线南联虹桥枢纽、上海南站，依托宝嘉线西联嘉定、安亭、昆山，利用沪通城际北联崇明直达南通新机场。显见，南通如与上海北站这一新枢纽相接，将真正实现与上海在时空距离方面的极大改善。

二是南通将可能成为上海主城区生产力连绵带北向节点区。基于规划的视角，沪通铁路二期工程实际上是上海优化实体经济布局的重要抓手。参考已有信息，沪通铁路二期大概率将从太仓经过嘉定的徐行站接入宝山的上海北站，直接浦东的外高桥，通过曹路站直通上海东站，再向南延伸至奉贤的四团站，贯通上海的城市提升区、海运中心、空运中心及制造业中心，接驳上海沿湾交通走廊，南通将处于上海环绕主城区主要生产力连绵带的北向延伸区域。

三是南通顺势融入上海沿江沿海发展带时不我待。与嘉定新城作为上海西北片区相关产业区域控制中心的特定意图区相较，以宝山为联动节点的上海沿江沿海连绵带，既是直接承载上海核心要素辐射带动的“内壁”，也是上海多重资源对外开放合作的“触媒”。南通可借助上海“十四五”综合交通规划中“支持规划建设南通新机场”的策略，直接联动浦东枢纽，依托中天钢铁等重特大项目落地的通州湾新出海口，与曾因钢铁而兴的宝山共筑“双城记”，以期通过构建上海北部物资大通道，充分发挥南通作为地级市在资源丰度、规模体量、发展空间等方面的相对优势，有效吸引上海方面的产业流、人才流乃至信息流，落实好上海大都市圈“1+8+5”行动体系中长江口和海洋港口两大空间板块协同策略。

3.3 基于上海侧的路径举措

为紧扣“双向赋能”的契合点，南通应洞察上海更高质量发展过程中的真实需求，积极实现多策创新。

一是积极主动服务上海。随着长三角一体化战略向纵深推进，上海大都市圈中大多数城市进一步深化明确与上海的接轨策略。当前利益驱动、创新驱动、数据驱动业已成为上海大都市圈协同发展的新型动力机制。建议南通在上海大都市圈城市群中进一步找准自身定位，探求协同发展策略，积极服务上海，同时注重配套政策的迭代升级，不断优化营商环境，始终与上海在生产成本、人力成本、商务成本、政策成本等方面拉开层次，用更惠政策、更优服务、更多要素、更大力度来吸引产业和科创资源，力求在上海大都市圈“1+3+6+12”多层次功能体系中[5]实现主城区由第三层次向第二层次的跃升，所辖县市（区）跻身第四层次，奠定长三角北翼中心城市的地位。

二是优化区域合作机制。以习近平总书记所认可的深圳“前海模式”为原本，建议南通系统总结已有沪通共建园区的经验与教训，利用南通与上海之间的“势能差”，在区域合作机制体制方面有所创新，即聚焦规划共谋、利益共享、费用共担、指标核算等机制核心问题，厘清权力、责任、利益等难点重点问题，充分借鉴“安亭—花桥—白鹤”跨行政区“六个协同”的策略，探索“上海主导、南通协同”的共赢合作模式，在更高层面、更深层次、更大空间创建国家级的沪苏跨江融合发展联动区。近期重点建设“G40高端智能制造走廊”长江以北第一节点，远期谋划依托新增过江通道，实现从“高铁+地铁”向“直连直通”深入中心城区的高效组织模式转变，推动“城际枢纽”融入地区中心并激活功能，突出“站城”一体和无缝衔接，从而实现“沪通”同城化的理想模式。

三是强化产业技术合作。深入研究上海大都市圈可能形成的基于价值链的产业垂直分工与技术水平分工的经济格局，围绕南通六大主导产业，组织专业力量进一步厘清上海方面的产业链、供应链、技术链、产品链、创新链，积极招引与南通密切关联的上海优势产业，从而构建政府引导、市场主导下区域内错位有序、分工协作的产业发展布局。与此同时，充分依托海工装备、智能装备、新能源等区域内相对优势产业，借助南通新机场、新出海口、新过江通道等一批重大工程，进一步对接宝山、外高桥、浦东机场等地区的产业资源，聚焦海港、空港及智能机器人、钢材电商贸易、生物医药等宝山区战略性新兴产业，打好“产业地”这张牌。

四是打造现代“产业公地”。与上海及苏南地区城市相较，南通在经济总量、人口数量、科创资源等主要发展指标方面存在一定的差距。基于现状，建议南通依托上海交通大学南通基地，联动宝山区招引复旦大学、上海大学等优质智力资源高等学府，合作共建高能级科研平台，共同设置新型研发机构，进一步完善职业教育与普通高等教育的人才梯度培养体系。位于南通中心城区的南通创新区应进一步汇聚汇集优质科创资源，在现有用地布局中有机增加生产性功能用地，聚力打造硅谷式的“产业公地”，同时在上海大都市圈内率先建立创新地（科研技术成果研发地）与产业地（科研成果产业化投产地）的税收共享机制，实现创新链与产业链的深度融合。