创新型社会生活噪声污染防治体系构建研究

付莎

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

引言

习近平总书记多次强调坚持人与自然和谐共生，还自然以宁静、和谐、美丽，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。社会生活噪声具有量大、面广、分散、影响不持续、监管难度大等特点，2020年，全国生态环境、公安、住房和城乡建设等部门合计受理的噪声投诉举报中，社会生活噪声投诉最多，约108.3 万件，占总的噪声投诉量的53.7%[1]。社会生活噪声污染防治与人民群众生活密切相关，是最普惠的民生福祉的组成部分，是生态文明建设和生态环境保护的重要内容[2]。2021 年12 月，十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过了《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称新《噪声法》），自2022年世界环境日（6 月5 日）起施行。相对于修改前的《环境噪声污染防治法》仅强调达标管理和行为管控，在社会生活噪声污染防治方面，新《噪声法》增加了社会共治的原则，新增了关于公众参与和宣传教育、违法举报、信息公开、宁静区域创建、绿色护考、多元共治、社区自治、日常生活噪声防治、住房销售公告、社会调解等条款；在职责分工方面，新《噪声法》增加了基层群众自治组织应当协助地方人民政府及其有关部门做好噪声污染防治工作的要求；在管理手段方面，新《噪声法》增加了公共场所管理者应当合理规定娱乐、健身等活动的区域、时段、音量，可以采取设置噪声自动监测和显示设施等措施加强管理等内容。新《噪声法》着眼于充分发挥社会各界的力量和公众自治的能力，防止噪声污染[3]。为深入贯彻落实新《噪声法》，本文以现代化环境治理视角和社会治理视角深入剖析了我国当前社会生活噪声污染防治存在的问题；结合社会生活噪声污染防治的特殊属性及其防治的有效实践，分析新《噪声法》中防治措施的内在联系，提出构建创新型社会生活噪声污染防治体系，并以宁静区域创建作为切入点，提出推动创新型社会生活噪声污染防治体系的实质有效的政策展望和下一步工作建议。

1 以现代化治理体系视角审视社会生活噪声污染防治存在的问题

1.1 以现代化环境治理视角审视社会生活噪声污染防治

党的十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，提出了公众参与的政策要求[4]。《中华人民共和国环境保护法》第5 条规定了环境保护公众参与的原则，专章规定了信息公开和公众参与制度，赋予公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。2002 年，原国家环保总局发布了《关于开展创建安静居住小区活动的通知》（环发〔2002〕169号），围绕着政府主导、企业履责，提出考核指标，要求接受居民监督和投诉，保证居民满意度，旨在树立一批环境管理优秀、生活安静舒适的居住小区典范，以此进一步推动城市的环境噪声管理。2010 年，原环境保护部等十一部门联合发布《关于加强环境噪声污染防治工作改善城乡声环境质量的指导意见》规定，促进公众参与，广泛宣传噪声污染防治的法律、法规和政策，介绍噪声对人体健康危害的知识；建立环境信息通报制度，加大噪声违法的舆论监督和曝光力度。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调了建立环境治理全民行动体系，要求强化社会监督，发挥各类社会团体的作用，提高公民环保素养。2021 年，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》规定，加强噪声污染治理，加快解决群众关心的突出噪声问题；提高生态环境治理现代化水平，构建政府主导、部门协同、企业履责、社会参与、公众监督的生态环境监测格局。

以上法律法规和政策规定了在环境治理领域中，公众参与制度下公众的权力主要包括以下三个方面：①知情权，了解政府和企事业单位有关环境信息的权利，通过政府和企事业单位的信息公开，包括项目受理、审批以及监测结果等的信息公开得以实现；②参与权，参与政府环境决策的权利，包括对政府和企事业单位相关的环境行为进行批评，在各类政策文件以及建设项目环境影响评价文件公开征求意见期间，表达意见和提出建议的权利；③监督权，举报政府和企事业单位涉及环境的违法行为的权利[4-6]。

然而，在当前社会生活噪声污染防治领域，公众参与制度没有发挥应有的作用。随着“放、管、服”改革的深入推进，政府主导的手段和措施越来越少。同时，在深入打好以大气、水和土壤污染防治攻坚战的大背景下，政府在噪声污染防治领域投入也有限。例如，在设置空调器、冷却塔、油烟净化器、风机、发电机、变压器、锅炉、装卸设备等可能产生社会生活噪声的设备设施，居民楼内共用的电梯、水泵时，大部分已不需要进行环境影响评价，并且后期也没有监测的要求，公众的知情权和参与权受到影响，公众主要行使监督权。在政府主导、企业履责、公众监督的社会生活噪声污染防治体系中，原国家环保总局在全国城市开展创建“安静居住小区”的政策发布后，仅有部分城市如天津、上海、重庆等地得以落地实施，也并没有起到预期的效果。此外，在社会生活噪声污染防治领域，企业并不是参与的主体，而广大人民群众既是噪声的产生源又是噪声的受害者。因此，社会噪声的污染防治在公众参与方面有很大的发展空间，亟须研究以创建宁静区域[6,7]为抓手、完善社会生活噪声污染防治方面的公众参与制度，调动社会各界力量，用社会共治解决噪声污染问题。

1.2 以现代化社会治理视角审视社会生活噪声污染防治

居住社区（住宅小区）是居民生活的主要空间，是基层社会治理的重要内容[8]。社会生活噪声是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外干扰周围生活环境的声音[3]。从噪声投诉数据看，社会生活噪声已成为邻里矛盾的主要原因之一；从裁判文书网检索“邻里噪音”的结果看，邻里噪声引发的案件中有一半属于涉刑事案由。可见社会生活噪声也可能激化社会矛盾，还需要从社会治理的角度审视社会生活噪声污染防治。

党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化摆在突出位置，对加强和创新社会治理、构建基层社会治理新格局等工作提出了明确要求。党的十九届五中全会提出，加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移。2015 年，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》强调，发挥社区作用，充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能，推动制定社区居民公约，促进居民自治管理。2017 年，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求，加强城乡社区环境综合治理，做好噪声污染治理等工作，广泛发动居民群众和驻社区机关企事业单位参与环保活动，建设资源节约型、环境友好型社区。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，强调推动美好环境共建共治共享，要求建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，推动形成建设美好人居环境的合力。2021 年，住房和城乡建设部等十部门联合印发《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》，要求街道要发挥居民的主体作用，调动社区社会组织、社会工作服务机构、社区志愿者、驻区单位的积极性，共同参与居住社区治理；加强物业管理调解组织建设，积极促进物业管理矛盾纠纷就地化解；充分发挥业主委员会作用，督促业主遵守法律法规、议事规则、管理规约和业主大会决议，对业主违规违约行为进行劝阻。

上述中央文件和部门规章要求推动社会治理重心向基层下移，发挥社区作用，构建党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层社会治理体系。基层社会治理体系强调社会各界广泛参与的多元共治，还强调发挥居民自治功能的公众自治[8-10]。然而，在社会生活噪声治理领域，仍然以政府主导的环境治理为主。社会生活噪声存在噪声源多而杂、量大面广，监管难度大等问题，亟须充分应用社会治理的理念和方法，将社会生活噪声污染防治并入到社区社会治理中，推动多元共治和公众自治，即社会共治，以积极有效预防和化解由噪声问题引起的社会矛盾。

2 创新型社会生活噪声污染防治体系的提出

在社会生活噪声污染防治中，如何充分发挥公众参与制度的作用，推动社会共治呢？笔者认为，首先需要了解社会生活噪声污染的特殊属性及其防治的有效实践、新《噪声法》提出了哪些污染防治措施，进而分析措施的内在联系，提出构建创新型社会生活噪声污染防治体系。

2.1 社会生活噪声污染的特殊属性

与大气、水、土壤等污染物造成的污染不同，社会生活噪声污染具有如下特点：一是社会生活噪声污染具有瞬时性、局部性的特点，取证难。噪声是一种能量，是一种通过介质（空气或固体、液体）传播并能被人听觉器官所感知的波动现象。与大气、水、土壤等环境要素的污染都不同，噪声污染没有物质的累积性，而具有瞬时性，声源停止振动，则噪声消失，存在取证难的特点。此外，与大气污染的区域性，水污染的流域性不同，噪声随距离的增大而减小，噪声影响范围有限，存在局部性特点。二是社会生活噪声属于感觉公害，具有个体差异性，评估难。乐器的声音对一些人来说是美妙的声音，而对于正在休息的人而言可能是噪声。社会生活噪声影响范围较小，但投诉处理部门普遍反映，与大气、水和土壤污染问题投诉不同，人民群众投诉噪声问题时的情绪特别激动，难以通过标准评估解决，在纠纷问题没有得到及时调解、邻里之前缺乏沟通等情况下，矛盾易激化，引发严重社会问题。三是社会生活噪声污染防治手段灵活多样。噪声的特性决定了噪声污染防治一般采取声源控制、传播途径消减和受体防护三个层次的手段。首先，声源控制是最为有效而直接的方法，包括制定产品噪声限值、划定噪声源与敏感建筑物的防噪声距离、制定严格噪声排放标准严格声源准入等，防止噪声污染。其次，对于受影响的个别住户或者局部地区采取安装声屏障、隔声吊顶等传播途径控制措施，防止、减轻噪声污染。再次，采取调整产生噪声的行为时间或者限制范围，避开邻居休息等易受影响的时段也能够防止、减轻噪声污染。最后，噪声污染无累积性、瞬时性、局部性以及个体影响性等特点决定了噪声影响内化为环境成本相对较低，通过经济补偿手段也能够很好地弱化居民对噪声的敏感性[11]。社会生活噪声上述属性及其治理措施的可达性决定了其采取多元共治和公众自治是适用的。

2.2 社会生活噪声污染防治的良好实践

虽然前文提到的“安静居住小区”建设效果并不理想，但却积累了一些对宁静区域建设的经验，相关探索仍在进行。2020 年，住房和城乡建设部从改善人居生态环境出发，将噪声污染防治融入绿色社区创建中，联合5 个部门印发了《绿色社区创建行动方案》，强调绿色社区创建要与加强基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设有机结合。要求加强噪声治理，提升社区宜居水平；对噪声扰民等问题进行了有效治理；噪声达标区覆盖率≥90%。全国各地纷纷开展了绿色社区建设工作。2020 年，河北省城市管理工作联席会议办公室印发《河北省绿色社区创建三年行动方案》，提出2020 年底前各设区市要创建不少于5 个绿色社区，定州市、辛集市要创建不少于2 个绿色社区。2021 年，河北省对创建经验进行推广，扩大覆盖面和参与度，各市30%以上的城市社区要达到创建要求；2022 年，创建行动要取得显著成效，各市60%以上的城市社区达到创建要求，基本实现“社区人居环境整洁、舒适、安全、美丽”的目标。而后，山东、内蒙古、广西、北京等均制定了绿色社区创建实施方案，启动了绿色社区创建行动，计划到2022 年底，60%以上的城市社区参与创建行动并达到创建要求。

地方积极探索了社区居民自治的有效性实践，如制定并推行规约等。2014 年，上海市生态环境局会同公安局、绿化市容局、城管执法局遵循“完善立法、慎用处罚、推进自治、广泛宣传”的原则，明确了“一套规约范本”——广场、公共绿地、居民小区等三项噪声控制规约，“一套编制程序”——《公共场所噪声控制规约工作手册》；并且在长宁、青浦、浦东、静安、普陀、杨浦、虹口、奉贤、金山区等9 个区试点，推广建立了规约管控制度。2015 年，基于原有工作成果，在全市推广规约制度，指导各区县、街镇制订辖区社会生活噪声规约，并总结编制了案例手册，促进该项工作的深化开展。从总体上看，规约推广实施以来效果明显，居民投诉明显减少，扰民矛盾得到缓解[12]。

公众不断探索解决噪声污染有效手段，如逐步推广公共场所设置噪声智能监测设备和监测屏等。近日，福建开展“静夜守护”行动，在广场舞扰民的公共场所安装智能监测设备，并与公园综合信息管理平台联网，一旦噪声超标，智能设备就会发出提示，工作人员通过公共广播系统及时提醒[13]。定向发声技术在广场舞音响系统中的应用，噪声显示屏“电子耳”在公园、广场等公共场所的推广使用，加大了公共场所噪声的治理力度[14]。据新京报报道，近日，苏州的傅岳建立了微信公众号“安静之家”，如今已有近一万五千人关注，旨在宣传噪声知识，促使大家理性维权，反对以暴制暴，并从自身的改变做起，早日拥有属于自己的“安静之家”[15]。

2.3 创新型社会生活噪声污染防治体系

在环境治理实践中，其具体模式随着环境治理状况的不同而不同。为了强化社会生活噪声环境治理领域公众参与的知情权、参与权和监督权，保障多元共治程序的有效性，新《噪声法》明确单位和个人依法享有获取声环境信息的权利。一是新增环境教育和公众参与规定，鼓励社会各界开展噪声污染防治法宣传教育和科学普及，增强公众噪声污染防治意识，引导公众依法参与噪声污染防治工作；二是加大噪声信息公开力度，要求声环境质量标准适用区域范围、噪声敏感建筑物集中区域范围、声环境质量改善规划及其实施方案、约谈和整改情况等应当向社会公开；三是要求新建住房公开可能受噪声影响的信息以及住宅楼内共用设备设施的位置；四是细化了违法举报的程序和途径[3]。

考虑到社会生活噪声属性以及治理措施的可达性，在充分吸收社会治理的有效实践基础上，新《噪声法》新增了“公众自治”的内容，以期发挥公众自治能力，防止噪声污染：要求全社会自觉减少社会生活噪声排放，积极开展噪声污染防治活动，形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围；要求家庭及其成员应当培养形成减少噪声产生的良好习惯，日常活动尽量避免产生噪声对周围人员造成干扰，互谅互让解决噪声纠纷，共同维护声环境质量；要求基层群众性自治组织指导业主委员会、物业服务人、业主通过制定管理规约或者其他形式，约定本物业管理区域噪声污染防治要求，由业主共同遵守。新《噪声法》通过“宣传教育+多元共治、公众自治+基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人劝解调解+行政部门干预”模式，解决噪声敏感建筑物集中区域的社会生活噪声纠纷。该社会生活噪声污染防治体系将环境治理同社会治理有机结合，是环境保护公众参与的升级版，既强调公众要参与到政府主导的环境治理工作中去，又强调社会多元共治以及主体的自我管理，形成法治、德治、自治相结合的创新型社会生活噪声污染防治体系，如图1 所示。为了有效推动创新型社会生活噪声污染防治体系的落地，以点带面、点面结合，达到逐步改善声环境质量，实现生活环境和谐安宁的目标，需要着眼于宁静区域的创建。宁静区域创建制度是构建创新型社会生活噪声污染防治体系的重要制度，创建宁静区域也是社会生活噪声污染防治实现的目标。

图1 创新型社会生活噪声污染防治体系概念模型

3 增强创新型社会生活噪声污染防治体系实质有效性

社会生活噪声治理更多地要靠居民自觉以及相互间的理解和协调，创新型社会生活噪声污染防治体系的设立，一方面能够发动社会各界力量依法参与噪声污染防治，另一方面能增强居民的主人翁意识，主动减少和防止噪声污染事件的发生。实现创新型社会生活噪声污染防治体系，实质有效的形式是开展宁静区域的创建工作，当前亟须剖析问题的原因，给出对策和建议，推动全国范围宁静区域创建工作。

3.1 明确有关部门的噪声防治职责，联合发布宁静区域创建指导意见

宁静区域意味着区域声环境质量总体水平的提高，室外声环境应满足1 类声环境质量标准要求，室内也需要达到民用建筑隔声设计规范中良好室内声环境的要求，需要加强室外和室内声环境的监督管理。在新《噪声法》实施之际，各地应落实《噪声法》第七条规定——县级以上地方人民政府应当明确有关部门的噪声污染防治监督管理职责，进一步明确生态环境、住建以及公安等部门在社会生活噪声污染防治工作中的职责分工。明确宁静区域创建制度的牵头部门，制定和实施宁静区域创建计划；建立协调联动机制，加强部门间协同配合、信息共享，联合发布宁静区域创建指导意见，推动宁静区域创建指标融入城市生态环境质量水平提升的各个领域中。

3.2 落实地方政府责任，将噪声污染防治纳入考核评价体系

当前宁静居住区域的创建也仅是在北京、上海、天津和重庆等城市得以落实和推广，主要原因是这些城市噪声污染相对严重，生态环境管理人员比较重视。此外，这些城市的房价比较高，可以采取市场和经济手段推动宁静居住区域的创建工作。为了将良好经验做法推广至全国范围，当前亟须加强政府主导的环境治理体系的构建。一是提高各级党委政府部门对噪声污染防治的重视程度，将宁静区域创建纳入行政考核评价指标体系，加大经费投入，鼓励、支持噪声污染防治科学技术的研究开发、成果转化和推广应用，加强噪声污染防治专业技术人才培养。二是将噪声作为产品属性纳入产品质量管控的范畴，制定政策促进低噪声设备设施技术开发和推广应用。

3.3 完善管理和技术指标体系，提升宁静区域创建质量

宁静区域的创建需配套构建一套完整的管理和技术指标体系：一是制定各类宁静区域创建的管理公约范本，指导业主委员会、物业服务人、业主制定适合本区域的管理公约，由业主共同遵守，互相监督。二是将区域内产生噪声的设备设施与敏感建筑物分离设置，敏感建筑物楼内共用设备设施（电梯、水泵等）采取低噪声或减振降噪措施，防止噪声污染。三是区域内应严格落实防噪声距离、人车分离、禁鸣限行等有效措施，限制产生较大噪声的摩托车以及非道路移动机械的进入和使用。四是严格限制区域内建筑施工活动，严格夜间施工管理，限制大型施工设备的作业时间和行进路线；进行室内装修活动应遵守相关规定，严格控制作业时间。五是各类服务业排放噪声应优于相应的排放标准，并采取防止噪声污染的有效措施。六是区域内进行娱乐、健身等活动，应遵守相关规定，控制播放音乐和演奏乐器的音量，禁止设置高音喇叭。

3.4 加强宣传教育，全面推动社会共治

充分发挥企事业单位、公共场所管理者、基层群众性自治组织、物业服务人等在噪声污染防治中的作用，推动多元共治；充分发挥广大人民群众的积极性和创造性，推动公众自治。因此，一是加大宣传教育，通过学校课程、志愿者组织、广播电视节目、出版物和其他手段，在各个层面多个方位向公众提供和传播关于噪声对公共健康和其他影响的信息和教育材料以及噪声污染防治的有效方法和手段，广泛开展城市文明教育，大力弘扬社会公德。增强全社会噪声污染防治意识，形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围。二是建立技术援助平台，利用社会组织的能力构建噪声污染防治技术援助平台，提供法律法规知识、防治噪声的有效措施和方法等信息，构建专家团队为各地噪声污染防治工作提供技术援助，为公众和地方政府提供噪声污染防治交流平台。三是总结成熟、可复制的宁静区域创建经验，编制相关图书、手册，广泛推广使用。

综上，社会噪声污染防治需要充分发挥公众参与制度的作用，全面推动社会共治，以宁静区域创建制度为切入点，通过有关监管部门联合发布宁静区域创建指导意见；地方政府落地实施，完善管理和技术指标体系；加大宣传教育，提高德治和自治水平，以点带面逐步拓展宁静区域范围。使得法治、德治、自治相结合的创新型社会生活噪声污染防治体系实质有效，落实新《噪声法》中关于社会生活噪声污染防治的要求，实现社会生活环境的和谐安宁。