我国危险废物处置收费政策的问题与建议

张筝，王夏晖，霍慧敏，武娟妮＊

（1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.生态环境部环境规划院无废社会创新中心，北京 100012；3.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029）

引言

2003 年“非典”疫情发生后，国务院批复实施《全国危险废物和医疗废物集中处置设施建设规划》，规划建设综合性危险废物处置中心31 个。为推动危险废物处置产业化发展，国家发展改革委等五部委联合发布《关于实行危险废物处置收费制度 促进危险废物处置产业化的通知》（发改价格〔2003〕1874号），开启了我国危险废物处置收费的序幕。价格机制是市场机制的核心，是市场机制中最敏感、最有效的调节机制，建立健全危险废物处置收费政策将对提升危险废物处置能力、促进行业产业化发展起到积极推动作用。十多年来，我国危险废物经营许可证数量和危险废物实际利用处置量均大幅增长，许可证数量由2006 年的881 份增长到2019 年的4195 份，增加约3.8 倍，实际利用处置量由2006 年的207 万t 增长到2019 年的3558 万t，增加约16.2 倍[1]。较之医疗废物，工业源、社会源危险废物数量庞大、种类繁多，涉及主体甚众，因而影响收费政策制定的因素更为复杂，政策实施和行业发展的关联也更为密切。新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记给出“加快补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面短板”的重要指示，危险废物处置行业面临新一轮较大规模的调整升级[2]。同时，作为经济体制改革的重要部分，价格改革持续深化，《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17 号）等文件中均要求完善助力绿色产业发展的价格、财税、投资等政策[3]。目前关于危险废物处置收费政策相关研究较少，梳理政策制定和执行情况，明确政策完善路径，对推动危险废物处置行业的健康发展、降低危险废物环境风险意义重大[4]。

1 危险废物处置收费政策发展历程

不同于美国等发达国家的市场主导型发展方式[5]，我国危险废物处置产业在起步阶段由国家统一规划建设处置设施并配套出台相关支持政策。2001 年以来，国家层面发布了一系列危险废物处置收费相关政策（表1），并在20 年的实施过程中根据产业发展环境对其不断调整细化。从危险废物处置收费政策的发展历程来看，大致分为两个阶段：2015 年前的主要目标为推动省级层面建立收费政策，这段时期出台的相关文件明确了收费政策的制定主体、制定原则等；2015 年后的主要目标为加速完善收费政策，这段时期出台的相关文件提出了“明确动态调整收费标准”、在全流程监控条件下“处置收费标准可由双方协商确定”等内容。国家层面发布的相关文件为省级、市级的危险废物处置收费政策指明了方向，促进了我国危险废物处置收费制度的建立及完善。目前全国绝大部分省份制定了危险废物处置收费政策，2018 年前后十余个省份对收费政策进行了完善。

表1 危险废物处置收费相关文件及要求一览

2 危险废物处置收费政策现状

2.1 定价主体

危险废物处置收费的定价方式根据定价主体分为政府定价、政府指导价和市场调节价三类。政府定价的定价主体为政府的价格主管部门。政府指导价具有双重定价主体，由政府按照定价权限和范围规定基准价格及其浮动幅度，同时市场活动的供需双方可在规定的浮动范围内协商定价。市场调节价的定价主体为市场活动的供需双方。目前，仅有内蒙古实行政府定价，甘肃自2021 年1 月由政府定价调整为政府指导价，绝大多数省份实行政府指导价，仅有山西实行市场调节价[6]。根据《关于实行危险废物处置收费制度 促进危险废物处置产业化的通知》（发改价格〔2003〕1874 号），危险废物处置收费的具体原则和办法由省级价格主管部门制定，具体收费标准由市级价格主管部门商有关部门制定。按照具体收费政策制定主体的行政级别，分为省级，市级，市、县级政府主管部门三类（表2）。

表2 各省份危险废物处置收费政策制定主体[6]

2.2 分档方式

危险废物处置收费主要按照处置方式或（与）危险废物种类进行分档计价。内蒙古、湖南、海南、广东汕头等地主要按照处置方式进行分档，处置方式主要包括直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚烧处置等。四川、安徽合肥等地主要按照危险废物种类进行分档，危险废物种类与各省份产业类型密切关联，分档方式差异较大，如四川省将危险废物分为可进行综合利用的特殊危险废物类、剧毒化学品类、废弃电器电子产品类、工业废水处理污泥类、其他危险废物类、危险废物包装物包装容器类六类。绝大多数地区的处置收费类型划分较为粗略，仅有浙江丽水和衢州、广东汕头等少数发达地区的地市进一步细化了热值、酸碱度、灰分的相关要求，根据危险废物处置的难易程度实行差别化收费。这种分档方式对所在区域危险废物分类水平、鉴别能力及处置利用能力的要求较高。废矿物油、废铅蓄电池等具有利用价值的危险废物，海南、四川等省份明确收费标准可由供需双方协商确定。废弃剧毒化学品等特殊危险废物通常单独作为一类，处置收费标准远高于其他类别的危险废物。收费标准未能覆盖的危险废物类型，可根据处置方式确定收费标准，也可由供需双方协商确定。

2.3 收费标准

危险废物处置收费标准遵循“补偿成本，合理盈利”的原则。采用市场指导价的情况下，各地收费政策较多规定收费标准上限或上浮上限，下浮不限。部分省级管理部门确定了收费标准的大致范围，另由市级或市、县级管理部门确定具体收费标准。各省份危险废物处置收费标准差异较大（表3）。总体而言，填埋处置的收费标准普遍低于焚烧处置，内蒙古、海南直接填埋处置的价格约为焚烧处置价格的一半。部分地区在收费政策中对成本构成或收费标准涵盖内容进行了界定，四川、湖南的收费标准中明确不包括危险废物的收集、运输费用，海南的收费标准中明确包含危险废物运输、贮存、处置过程中发生的相关费用。

表3 部分省份危险废物不同处置方式收费标准 单位：元/kg

2.4 调整情况

2018 年以前，全国大多数省份未对收费政策进行调整，仅有内蒙古、海南、甘肃等少数省份近年来对收费政策进行不定期更新。近年来，部分省份建立了收费政策调整机制，广西、江苏、湖南明确政策有效期为5 年，甘肃明确政策有效期为1 年。内蒙古于2016年、2017 年、2019 年更新收费政策，直接填埋、固化填埋、焚烧处置价格分别由2016 年的0.6 元/kg、1.6元/kg、1.7 元/kg 调整到目前的1.8 元/kg、2.7 元/kg、3.5 元/kg，分别上调200%、69%、106%。海南省的危险废物处置收费政策分别于2012 年、2016 年、2018 年进行更新，直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚烧处置价格分别由2012 年的2.0 元/kg、3.2 元/kg、3.9 元/kg、4.0 元/kg 调整到2018 年的2.4 元/kg、3.6元/kg、3.6 元/kg、4.5 元/kg，除物化填埋外，处置价格均有不同程度上调。

3 主要问题分析

3.1 部分省份尚未出台有效危险废物处置收费政策，危险废物处置收费无章可循

河北、辽宁、黑龙江、陕西等省份发布的危险废物处置收费政策仅包含医疗废物处置收费标准。部分省份将定价权限下放至市级或市、县级管理部门，仅在《政府定价目录》等文件中列出危险废物处置收费政策制定主体、定价范围等内容。在这种省级层面未对收费政策进行指导的情况下，尤其对于青海、宁夏等西部市、县级管理部门力量较为薄弱的省份，收费的政策制定和落实可能存在较大难度。山西自2015年起实行危险废物处置收费市场定价，然而并不具备充足的处置能力、全流程监控等实行市场定价的先决条件，政策名存实亡。此外，跨市、跨省处置危险废物的收费政策较为鲜见，区域内危险废物的合理流动缺乏政策指导。

3.2 危险废物处置收费政策内容存在若干缺失，难以较好指导市场行为

一是大多省份对具有利用价值的危险废物未能明确收费办法，或收费办法不尽合理，仅有少数地区在收费政策中予以明确。山东省规定有利用价值的危险废物，其回收价格由供需双方协商议定；南通市规定对委托方不能明确危险废物特性和污染物成分指标的，或者有利用价值的危险废物，处置收费标准和方式由双方自主商定。对废矿物油、废铅蓄电池等具有利用价值的危险废物，部分地区仍遵循“谁委托，谁付费”原则，这种背离市场规律的做法令此类废物更易流入非法渠道。

二是各地收费政策普遍未能涵盖水泥窑协同处置方式。水泥窑协同处置是危险废物处置能力的重要补充[7]，截至2019 年6 月，我国23 个省份具有水泥窑协同处置核准经营规模476 万t/a，占危险废物处置能力的28.1%[8]。水泥窑协同处置危险废物成本为500～600 元/t，仅为传统回转窑焚烧处置成本的四分之一[5]，此外水泥企业还可因协同处置危险废物享受相关税费优惠政策。缺乏合理的收费政策引导，极易导致水泥窑协同处置能力的盲目扩张，对危险废物焚烧处置设施的生存空间造成挤压。

三是缺乏系统科学的危险废物填埋处置成本核算方法。危险废物填埋场退役资金预提缺乏科学测算方法，危险废物填埋场长期以来仅一次性缴纳了较小金额的保证金，远不能满足退役后几十年间的维护需求[9]。填埋场退役后的实际维护费用并未纳入运行成本，导致填埋处置的收费价格偏低。在监管不到位、入场标准执行不严格的情况下，委托者往往倾向于采用更为经济的填埋处置方式。

3.3 危险废物处置收费政策的动态调整机制尚待完善，部分省份政策沿用十多年之久

危险废物处置收费政策的动态调整机制普遍未能建立，2018 年前，大多数省份的收费政策已沿用十多年，目前也仅有少数省份明确了政策调整周期。一方面，危险废物分类、鉴别、处置相关政策标准体系加速完善，管理水平及鉴别能力不断提升，而大部分地区的收费政策分档方式仍然较为粗略，在收费标准协商空间有限的情况下，不利于提升危险废物产生单位加强危险废物精细化管理的积极性。另一方面，危险废物处置污染控制标准的趋严和人工、原料等成本的上涨不可避免地导致危险废物处置成本上升，收费标准长期不调整可能使得处置企业难以获得合理回报，从而影响处置设施的正常运营。

3.4 危险废物处置收费政策的制定和执行过程缺乏有效监管，收费乱象时有发生

危险废物处置收费政策的信息公开状况不佳，收费价格核算与交易过程的透明度较低。目前仅有上海等少数地区在生态环境局网站上对持有危险废物经营许可证的企业及其经营价格进行了公开。江苏等省份的收费政策中虽提出了在收费场所醒目位置公示收费项目和收费标准的要求，但大多企业对于各类危险废物处置费用核算方法、处置收费价格等信息以商业机密等为由未公之于众。与此同时，一段时期内我国东部地区危险废物的市场供需严重不平衡，处置企业哄抬价格、漫天要价现象屡禁不止，大多数收费乱象游离监管之外，仅有少数得到了处罚[10]。

4 政策建议

近年来，随着危险废物处置能力的不断增长，以及监管能力、执法力度的不断加强，大多数省份的处置市场基本达到供需平衡，且市场规范化程度大幅提升，危险废物处置价格逐渐回归至合理区间[11]。同时，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）要求“最大限度降低固体废物填埋量”，《危险废物填埋污染控制标准》（GB 18598—2019）升级了填埋处置的污染控制要求，填埋处置资源的紧缺和处置成本的提升必将导致处置价格的上涨。在此背景下，本文对“十四五”期间危险废物处置收费政策的制定和实施提出如下建议。

4.1 因地施策健全收费政策，处理好政府与市场关系

危险废物处置收费政策的制定主体及主导强度应依据当地市场状况及环境管理水平确定。对于供给基本可以满足需求、市场成熟度高、监管水平较好的东部沿海省份，收费政策宜在政府指导下，逐步增大市场主体主导空间，条件成熟的时候实现市场调节价；对于处置能力尚不能匹配需求、市场成熟度一般、监管水平仍在提升的中西部省份，宜采用政府指导价，依托收费政策维持健康的市场秩序；对于危险废物产生量仍在快速增加、处于工业化中期的内蒙古等西部省份，一段时间内采用政府定价较为合适。长三角、珠三角、京津冀、成渝等地区应尽快出台跨市、跨省处置危险废物的收费政策，确保区域内危险废物的合理流动和资源的优化配置。

4.2 科学开展处置价格核算，助力绿色价格机制形成

组织开展危险废物处置成本调查，省级层面出台主要危险废物处置方式或主要危险废物种类的处置成本核算方法指导性文件，结合各地实际采用具有可操作性的分档方式，利用收费政策进一步凸显资源价值及环境成本，提升企业减废治废的积极性。对于有利用价值的危险废物，可由供需双方自主协商确定价格。水泥窑等工业窑炉协同处置危险废物达到一定比例的，应由省级层面明确处置价格范围。各省（区、市）应基于对危险废物填埋场剩余库容、危险废物填埋场退役后维护费用的调查评估结果，科学确定危险废物填埋处置价格。

4.3 加快建立动态调整机制，激发产业创新发展活力

采用政府定价或政府指导价的收费政策应明确调整周期或适用期限。收费政策制定主体应至少每5 年开展一次较为全面的危险废物处置政策实施情况调查评估，对当前收费政策的定价主体、分档方式、收费标准在今后5 年的适用性进行预判。同时，充分考虑所在区域供需结构、原料供给、监管执法等对收费政策的影响，为收费政策的优化调整提供依据。收费政策执行5 年以上未进行调整的地区，应尽快开展评估工作，并根据评估结果更新收费政策。

4.4 实施部门联动管理监督，强化收费政策执行成效

利用信息手段提升危险废物处置收费政策制定和执行成效，要求地方生态环境部门将成本核算、合同价格等信息纳入固体废物管理信息系统。借助“无废城市”建设推进契机，在危险废物产生量较大的城市，将危险废物处置收费政策的完善作为市场体系建设的重要内容，列入“无废城市”建设任务清单。加强发改、生态环境、工商等收费政策制定、执行相关部门的协调配合，将危险废物经营单位擅自提价、漫天要价等行为列入危险废物联合执法的打击内容。各地危险废物处置收费政策应在生态环境或相关部门的官方网站上进行公示，同时应通过固定渠道定期发布危险废物处置企业的收费政策执行情况。将危险废物处置企业收费政策执行情况及信息公开情况列入企业环保信用评价指标及环境违法行为有奖举报范围。