上海“非改居”住房的公共服务设施可达性评价研究

李 垣 LI Yuan 孙 淼 SUN Miao 邝远霄 KUANG Yuanxiao

0 引言

公共服务设施指的是能够为居民日常生活提供各类公共产品和服务的空间载体，具体包括公共交通站点、中小学、医院、公园、购物场所及体育场馆等[1-2]。公共服务设施的优化配置能够有效提升城市运行的效率，对居民的生活产生积极影响。同时，居住空间是居民生活的主要载体，研究居住空间与公共服务设施空间的协调配置，能够更有针对性地提升城市人居环境水平，促进社会公平。2016年，上海市规划和国土资源管理局发布《上海市15 分钟社区生活圈规划导则（试行）》，规定以居住为主的社区应该在15 min 步行范围、3 km左右覆盖范围之内，配备基本服务功能与公共活动空间，才符合一个适宜的生活平台要求，体现出城市居住对公共服务设施的可达性要求。

1 “非改居”住房现状

近年来，上海出现了一种新兴的住房类型，即“非改居”租赁住房。不同于常规租赁住房，“非改居”住房主要源于工业厂房或商办楼，多是受政府或国有企业委托，经由代理经租机构修缮、改造和运营，转变成面向市场的租赁住房[3]。我国大城市对租赁住房的社会控制偏弱，由于缺乏法律保护，租房者通常处于谈判弱势，缺乏稳定感和城市归属感[4]。为了解决弱势群体的居住问题，上海一直在探索有效的住房保障体系。然而，截止到2017 年，上海546 万户家庭中，廉租房累计受益家庭仅有11.8 万户；与此同时，上海可售商品住房的价格在过去27 年间上涨了12倍。这促使了地方政府开始重构以租赁住房为核心的新住房保障体系。2012 年，上海市政府发布《上海市住房发展“十二五”规划》，首次提到了盘活存量以发展租赁住房市场；2017 年，党的十九大报告提出加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制。城镇住房的发展要求逐渐从“商品房为主”向“租售并举”过渡。这些举措为“非改居”住房的快速发展和正式化进程提供了契机[5]。

2016 年前后，上海市颁布了一系列税收、社保和城市管理政策以鼓励这种改造行为，如《关于加快培育和发展本市住房租赁市场规划土地管理细则（试行）》《住房租赁条例（征求意见稿）》等，重点为大学毕业生、外来务工者和普通白领阶层提供可负担的租赁住房。通过释放工商业空间和居住空间之间的级差地租红利，激发企业投入到“非改居”住房市场中。其租金往往低于同地段市场价格，并能提供酒店式管理服务。在5 年时间内，上海改造了超过200 处的约5 万套“非改居”住房。这些住房虽然为城市解决了部分中低收入群体的居住问题，但并未被完全纳入城市住房保障体系中。这主要是由于在城市选址与资源配置上存在一些问题，其中的一个重要指标就是住房15 min 生活圈内的公共服务设施可达性。经济和社会效应因而难以平衡，居民也无法获得相应的社会权益并建立身份认同。这对于上海保持城市吸引力和竞争力、实现建设卓越全球城市的远大目标，无疑是一种结构性挑战。

2 公共服务设施可达性的既往研究

上世纪80 年代，国外开展了关于公共服务设施可达性的研究，形成了丰富的测度与分析方法。其中，购物中心、公共空间、医疗设施等研究对象得到的关注最多，具体测度包括单位面积设施数量、最短距离法、高斯法、累计机会法、两步移动搜索法和重力模型法等多种方法[6-11]。这些方法通常更关注空间可达性的测度，而在时间地理学的影响下，一部分学者关注到了个体时空可达性的研究，除距离、数量、空间分布等因素之外，还关注到公共服务设施开放时间、个体交通方式选择、出发时间等因素对可达性的影响[12-13]。

国内在公共服务设施可达性的研究上近年来也取得了较快的进步，在既有测度方法的基础上，进行适当改进，对医疗机构、学校、公园绿地和养老机构等公共服务设施的可达性进行分析与研究。具体的改进包括改进重力模型、潜能模型、两步移动搜索法等。

既有研究多集中于对单一设施类型的分析，而针对不同类型公共服务设施进行综合评价的研究相对不足。本文以“非改居”住房为对象，综合评价其周边多类型公共服务设施的可达性，从3 个方面发展既有研究：①聚焦于改造型市场租赁住房（即“非改居”住房），这是近年来快速兴起却未被充分关注的一类城市住房；②综合评价上海“非改居”住房周边的公共服务设施可达性，探讨评价结果的特征与成因；③厘清造成不同城市区域住房公共服务设施可达性差异的影响因素，为城市高质量发展过程中“非改居”住房的政策优化提供参考建议。

3 研究设计

3.1 研究区域及数据来源

本文聚焦上海具有代表性的“非改居”住房。2019—2021 年间，通过同上海拥有这类住房数量最大的5 家代理经租机构（即魔方、湾流、城方、BASE 和V 领地）的合作，确定了75处“非改居”住房作为样本，分布在由城市快速路划分出的“外郊环、中外环、内中环、内环内”4 个不同的城市圈层空间内。“非改居”的住户以外来务工人员和毕业不久的年轻白领居多，其研究数据来源于百度地图的开源数据，以及面向业内专家、“非改居”住房居民的调查问卷。

3.2 指标构建

公共服务设施包括公共交通、商业、医疗、娱乐、绿地、体育、教育等多种类型。针对本文研究的特定居住类型与特定居住人群，展开问卷调查，让他们在各类设施中选择跟生活密切相关的类型。在最终回收的198份有效问卷中，采用70%以上居民选择的公共服务设施类型，最终形成以下5 个评价指标（表1）。

表1 “非改居”住房的公共服务设施可达性评价指标

3.3 研究方法

采用地图分析法和层次分析法，对上海“非改居”住房周边的公共服务设施可达性展开评价，主要是对5 个一级指标、17 个二级指标进行数量统计与分析评价。首先，基于上海市15 min 社区生活圈概念，以每一处“非改居”住房为中心，评价其15 min 步行范围内的基本服务功能与公共活动空间，即基于百度地图，向外计算15 min 步行可以到达的点，将其相连成线，形成15 min步行生活圈；其次，以“非改居”住房为圆心，将周围2 km 范围内百度设施兴趣点（Point of interest,POI）中的17 个二级行业分类（地铁站、公交车站、购物中心、百货商场、超市、便利店、菜市场、综合医院、专科医院、诊所、急救中心、电影院、剧院、网吧、游戏场所、休闲广场、公园）转换成ArcGIS 中的生成点；最后，将二者叠合构成评价指标中的公共交通、商业、医疗设施、娱乐设施和绿地空间的可达性等5 个方面图示。其中，所有的“非改居”住房都按照A（内环内）、B（内中环）、C（中外环）、D（外郊环）4 个层次进行了标号（图1）。

图1 15 min 生活圈中的公共服务设施分布情况

（1）基于地图分析，获得每一处案例周边的公共服务设施数量，以三分位数法划分为3 个区间，形成一个研究区域范围内针对每一项设施指标的评价标准，即：设施数量少（1分）、设施数量尚可（2 分）、设施数量多（3 分），三者分别对应可达性的差、中、好（表2）。

表2 各类公共服务设施评分标准

（2）采用层次分析法，对5 个一级指标和17 个二级指标的重要性进行专家打分，以获取每一项指标的权重。参与评分的是22 位从事住宅研究、设计及“非改居”住房开发运营的专业人士，每一份评分表都通过了一致性检验。这些参与评分的专家被认为具有同等重要性，因此，最终权重取每位专家权重评分的平均值（表3）。

表3 各项评价指标的权重

（3）依据设施打分以及权重结果，对每一个“非改居”住房周边设施的评分进行加权计算，可以获得所有案例的5 项指标评分及综合评分。公式如下：

式中，X为综合评分；x为分项得分；f为分项权重。

4 “非改居”住房的公共服务设施可达性评价

4.1 市域层面的弱可达性

基于实证分析评价（表4）可知，上海现有“非改居”住房周边公共服务设施的可达性整体偏弱。在参与研究的75 个案例中，仅有9 个（12%）总体评分达到了2 分以上，即周边公共服务设施可达性较好。各个分项指标的表现也大致相同，超过一半案例得分在1～1.5 分范围内，说明设施可达性偏低。对5 个分项展开横向比较，相对较好的是公共交通可达性，而娱乐设施与绿地空间这两个与受众群体生活关联度高的设施可达性得分较低。

表4 公共服务设施可达性综合评价数量分布

结合表3 的指标权重来看，在一级指标层面，公共交通可达性对于上海“非改居”住房的重要性最高，往下依次是商业、娱乐设施、绿地空间，而医疗设施最低，原因在于居民以健康程度较好的青年群体为主，医疗需求较低；在二级指标层面，由政府直接投资开发并纳入城市总体规划的地铁站可达性的重要性最高，综合医院、休闲广场等设施可达性的重要性较高，而专科医院可达性的重要性最低。

4.2 圈层区域层面公共服务设施可达性不均衡

根据公共服务设施数量在不同区域的分布情况，分别选取不同区域“非改居”住房周边各类设施数量的平均数与中位数进行比较（表5），可以判断出各圈层之间的公共服务设施可达性不均衡：公共交通、商业、医疗和娱乐设施4 类一级指标的数量，从内城中心向城市边缘逐层递减；绿地空间指标相对均衡，数量自内向外下降不多，外郊环的“非改居”住房周边，绿地空间数量甚至比中外环有所回升。

表5 各类设施在不同圈层的数量分布

继续深入评价每个案例的设施分布情况（图2），可以看出：评分较高（2 分及以上）的9 个案例都位于内环线以内的黄浦江以西地区；评分适中（1.5～﹤2 分）的案例也主要分布于中环线以内区域；而中环线以外的绝大部分案例评分较低（1.5 分以下），即公共服务设施可达性差。地方政府供给“非改居”住房的公共服务设施数量从市中心向外圈层式减少，也反映出城市15 min 生活圈规划的圈层特征。

图2 案例评分分布情况

各圈层的分项指标比较中，公共交通与商业可达性评分仍旧以内环内区域为最高，但与内中环之间的评分差异并不显著；医疗、娱乐和绿地空间可达性的评分差异在各圈层内及圈层之间均不突出。实际上，这些指标在多数案例中都无法获取良好评分。因此，尽管总体评分呈现圈层递减趋势，但这主要归因于公共空间与商业在可达性评价中的较高权重，其他3项指标的评分影响相对不明显。

4.3 “非改居”住房选址的内在动因

显然，上海“非改居”住房周边的公共服务设施可达性并不理想：在

城市层面可达性较弱，而在各圈层之间则表现出不均衡。事实上，上海乃至全国的住房保障体系建设，直到近年来才开始涉及“非改居”住房，面向选址的法律法规、政策和经济支持仍有待改善。①受当前基于用地分类的控制性详细规划制约，建筑功能调整的弹性空间有限，改造的制度成本高、行政流程复杂、潜在风险大。因此，“非改居”住房愈加倾向于选址在行政管理偏宽松的边缘地带，如城乡结合区、待动迁区和工业园区等。②另一方面，“非改居”住房主要依靠市场力量推动，其底层经济逻辑是获取工商业和居住空间之间的级差地租。随着红利逐渐消失而新盈利路径尚未出现，投资方只得选址更偏远的郊区和质量更差的建筑，并大幅提高租金。③在市场和政府之间，有关存量空间资源的信息获取是不对称的，投资方在老城内找到零星的闲置厂房和办公楼并不容易，因而更倾向选址在集中办公区或工业区内。这不仅导致“非改居”住房的选址出现郊区化、去正式化和园区化趋势，也折射出公共服务设施可达性并非选址的核心标准这一现实。

5 讨论与建议

本研究展示了上海“非改居”住房周边15 min 生活圈内的公共服务设施可达性评价结果。除了高度城镇化的上海内城部分地区外，多数案例的公共服务设施可达性较弱，且呈现出显著的区域不均衡。对于年轻白领或外来务工人员而言，公共服务设施的不可达不仅会增加获取城市权利的经济成本，削弱幸福感，更会降低他们对于上海这座城市的归属感与身份认同。在人口出生率低、人口集聚放缓的上海，这种消极影响对其构建卓越的全球城市战略是极为不利的。因此，在此建议将“非改居”住房的选址全面纳入城市的住房保障体系建设中，主要从以下3 个方面入手。

（1）“非改居”住房的选址应与旨在盘活存量的战略规划相结合。地方政府在控制租金的同时，应将公共服务设施的可达性作为关键评价因素，并运用现代化的规划管理工具予以支持。比如，搭建开源的城市存量资源空间信息数据平台，为投资方开展系统性选址提供数据支撑。

（2）“非改居”住房的选址应与本地的可持续城市更新相结合。研究表明，地铁站、综合性医院、休闲广场等大型公共服务设施在可达性评价中的权重较高。提高上述设施的可达性，有利于显著改善“非改居”住房的居住便利度，并为实现本地的可持续城市更新创造条件。因此，一方面，应加快盘活靠近上述设施的存量工商业空间的转型，创造以大型公共设施为核心的“磁石效应”；另一方面，应投入更多的城市公共资源进入传统衰败地区，如老旧社区和老工业园等，催生可加快区域转型更新的“触媒效应”。

（3）改善“非改居”住房自身的可达性亦非常重要。探索“居住化改造”向“社区化改造”的升级路径，要求配建一些在可达性评价中权重较高的中小型非公共性设施，如便利店、超市、电影院等，从社区或街区角度开展规划，配套相应设施，从而“对症下药”地解决公共服务设施可达性的问题，“针灸式”提升居住社群的住房可负担能力。