地方政府债务对新型城镇化的非线性影响

孙 榕

(聊城大学，山东 聊城 252059)

城镇化水平是国家现代化的重要标识，是现代化道路的基石，没有城镇化的支撑与契合，就没有工业化、信息化和农业现代化的同步发展。截至2020年，我国城镇常住人口占总人口比重已达63.89%。城镇化的快速推进使我国经济得以高速发展，一定程度上促进了城乡居民水平的提高，然而一系列问题也接踵而至，如大量农业人口难以融入城市生活、各维度城镇化失衡严重等。

在新时代发展背景下，盲目推动城镇化已不可取，亟须对新型城镇化的影响因素进行探究，学术界基于不同视角展开讨论。王建康等(2015)、姚旭兵等(2017)分别从人力资本集聚和结构方面出发，实证分析得出人力资本水平的提高有效推动新型城镇化发展，而人力资本结构与新型城镇化之间存在非线性关系。郑强(2017)指出，我国科技创新促进了新型城镇化发展，而这种促进作用会随科技创新水平的提高和时间的推移而逐渐减弱。徐盈之和王秋彤(2018)实证证明，能源消费对新型城镇化存在促进作用，且跨越门槛之后这种促进作用更为显著。蔡兴(2019)运用系统GMM估计方法实证得出，教育发展促进新型城镇化水平的发展，且这一效应存在明显的地区和时间阶段上的差异。丁菊红(2020)、杨志辉和李卉(2021)认为，财政分权推动新型城镇化发展，在新型城镇化建设中发挥重要作用。还有学者研究城镇化与地方债务的关系，成涛林和孙文基(2015)、陈浩宇和刘园(2019)、卢洪友和朱耘婵(2020)实证分析得出，城镇化导致政府举债水平上升，进一步加剧了我国地方债务风险。杨云(2019)和史亚荣(2020)则证实城投债规模扩大提高了人口城镇化水平。

综上所述，当前学术界已经关注到地方政府债务与城镇化之间的关系，但大多数学者更关注于地方债务与传统城镇化之间的线性关系，而关注地方政府债务与新型城镇化之间关系的研究甚少。鉴于此，本文基于2010—2019年我国30个省份的省级面板数据，从理论和实证两方面考察地方债务对新型城镇化的影响机制及效果，结合各省新型城镇化发展现状提出优化地方债务支出结构等相关建议，以更好地推动新型城镇化发展。

相较于现有文献，本研究的贡献体现在两方面：一是基于新型城镇化新时期下的丰富内涵，构建综合评价指标体系，并运用熵值法对新型城镇化水平进行测度；二是构建静态和动态面板数据模型考察地方债务与新型城镇化之间的非线性关系，并进一步探究这种影响在区域之间的差异。

一、新型城镇化水平测度

(一)新型城镇化水平的评价指标体系

自新型城镇化概念正式提出以来，国内大量学者如洪源等(2017)、熊湘辉和徐璋勇(2018)、陈湘满和陈瑶(2021)对新型城镇化的内涵做出阐述，本文在此基础上，借鉴熊湘辉和徐璋勇(2018)的研究，将新型城镇化水平的评价体系分为以下五个维度：第一是人口城镇化，人口比重不断提升且受高等教育人数也在不断攀升；第二是空间城镇化，空间、土地上的拓展是新型城镇化的外在表现特征；第三是绿色城镇化，推动新型城镇化的前提是不以牺牲环境为代价的绿色城镇化，新型城镇化进程中应当有宜居的生活环境；第四是经济城镇化，经济发展水平逐步提高，产业结构逐步优化，对外开放水平日益提高，为新型城镇化提供资金保障；第五是社会城镇化，人们享有更好的公共服务，拥有更加完善的社会保障机制，凸显出新型城镇化“以人为本”的价值追求。遵循指标数据的可获得性和代表性原则，本文选取17个二级指标构建新型城镇化水平综合评价指标体系，如表1所示。

表1 新型城镇化水平综合评价指标体系

以上指标数据源自《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和国家统计局网站等，研究区间为2010—2019年我国30个省份，其中个别年份存在少量数据遗失，采用插值法予以补充。

(二)新型城镇化水平测度

本文采用客观熵值法对新型城镇化水平进行测度，具体步骤如下:

第一步，选取指标。设有s个年份，v个省份，n项测评指标，而xrij表示第r个年份第i个省份的第j项指标的值。

第二步，对指标进行无量纲化处理。

(1)

其中，i=1,2,3,…,n;j=1,2,3,…,n。

第三步，对指标进行归一化处理。

(2)

第四步，计算指标的熵值及其冗余度。

(3)

第五步，计算各项指标的权重。

(4)

最后，计算各年份各省份新型城镇化影响力指数。

Xinrij=Prij×Wj

(5)

(三)发展现状

本文根据测度出的新型城镇化水平，绘制出我国30个省份的新型城镇化发展水平排名表，如表2所示。由表2可知，新型城镇化水平存在省际差异。列居前五位的广东、江苏、山东、上海和浙江均属于东部沿海地区，优越的自然环境和地理位置对新型城镇化发展水平起到显著促进作用。而居于后五位的贵州、宁夏、甘肃、海南和青海，多处于内陆、边境地区，其恶劣的自然环境和薄弱的经济基础不利于推进新型城镇化发展。从整体上来说，新型城镇化水平在西部、中部和东部地区依次递增，表现出东强西弱的特征。

表2 2010—2019年我国30个省份新型城镇化平均水平排名

二、理论分析及研究假设

在新型城镇化建设过程中，城市对于公共基础设施需求持续增强，新型城镇化建设的巨大投资需求与地方政府有限财力供给之间的冲突愈加明显。为了得到足够的资金支持，地方政府在财权与事权不匹配的情况下，不得不通过扩大政府债务发行规模来筹集资金用于基础设施建设以推动新型城镇化发展。然而随着地方债务的迅速膨胀，地方政府的债务资金支出结构不合理问题逐渐暴露，将不利于新型城镇化发展。因此，在推动新型城镇化建设的过程中，需要分析地方债务扩张对新型城镇化发展的影响机制。

地方债务规模的扩张为新型城镇化建设提供了大量的资金来源，丰富的资金促进了基础设施建设的完善与公共服务体系的健全，引导农业转移人口流入城镇，提高新型城镇化建设效率，在一定程度上推动了新型城镇化发展。然而，新型城镇化建设过程中亟须解决的不仅是资金问题，更重要的是“人”的问题。

在分税制背景下，财权与事权不匹配问题突出，收支失衡使得地方政府不得不通过借债来缓解财政上的巨大压力。为弥补财政缺口，地方政府往往更倾向于将债务资金用于短期收益率较高的城市基础设施建设。由于我国城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的二元土地模式，促使地方政府为获得较大的土地收益利差，以低地价供给工业用地建设而以高地价供给商业和住宅类建设，逐渐形成以地生财、以地引财的发展模式。债务资金偿还能力与土地出让收入形成了密切的联系，因此地方政府倾向于将债务资金投向基础设施建设和土地收储项目。改革开放后，中央政府为了激励地方政府积极推动经济发展、实现经济赶超目标，建立的地方官员考核制度以经济增长指标为基准，一场晋升锦标赛由此拉开序幕。在这场晋升锦标赛中，地方政府更倾向于将债务资金投向于时间周期短的、城市内部方便实施的以及中央政府易于考核的城市基础设施建设。而对于短期内中央政府不易于考核的指标，如教育医疗水平、环境治理、文化娱乐等民生建设方面的投入则相对较少。

总之，单纯以经济增长为核心的债务支出投向尽管可以推动农村人口转移至城镇。但若一味追求经济建设，而不重视民生建设，不能给予转移人口足够的归属感，使其难以融入城镇生活，无法体现新型城镇化“以人为本”的核心要义，则是一种“畸形”城镇化，将不利于新型城镇化的可持续性发展，最终会抑制新型城镇化发展。基于此，本文提出以下研究假设:

H1 地方债务对新型城镇化存在先促进后抑制的非线性影响。

由于各省份的地理位置存在差异，使其发展机遇不同，从而使地方债务水平和新型城镇化发展水平也有不同。本文认为中西部地区经济发展与东部相比相对滞后，基础设施建设尚有完善空间。在相当长的一段时间内，国家以建设用地指标鼓励中西部中小城市发展。因而相比于东部来说，伴随着地方债务规模的膨胀，中西部地区地方政府为促进地区经济发展，改善经济落后的现状，更有动机将债务资金投向短期内能够带来经济利益的城市基础设施建设，而医疗、教育、卫生等方面的民生建设则无法得到足够重视，难以满足居民的美好生活需求，最终对新型城镇化发展的抑制作用也会更早发生。基于此，本文提出以下研究假设:

H2 地方政府债务对新型城镇化存在区域异质性的影响。

三、研究设计

(一)模型设定

为考察地方政府债务对新型城镇化的非线性影响，本文引入地方政府债务(Debt)的二次项，构建如下计量模型：

1.静态面板数据模型。

(6)

2.动态面板数据模型。

考虑到内生性问题，本文将新型城镇化(Xin)滞后一期作为解释变量引进模型，构建动态面板数据模型进行检验。

(7)

其中，lnXinit、lnXinit-1分别表示新型城镇化指标及其一阶滞后项；Debt表示地方政府债务水平;X代表控制变量；i和t分别表示省份和年份;εit为不可观测的个体效应；μit为随机误差项。

(二)变量选取与数据说明

被解释变量为新型城镇化水平(Xin) ，由上文中熵值法测度出的新型城镇化综合影响力指数表示。后文处理内生性问题时以城镇社会保险综合参保率(cover)指标来替代新型城镇化指标作为被解释变量，该指标用城镇基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等五大保险的参保率平均值衡量。

核心解释变量为地方政府债务水平(Debt)。鉴于可获取性和真实性，在地方政府债务相关研究中将城投债作为地方政府债务的测度口径较为常见，张莉等(2018)、曹婧等(2019)、黄寿峰和向淑敏(2021)普遍认可将城投债数据作为地方债务的替代指标。因此本文的地方债务指标用各地区融资平台发行的城投债债券余额占地区GDP的比值测度。

在控制变量中，政府能力(perc)用地方财政一般预算支出与年末常住人口的比值衡量；教育发展水平(edu)用普通高等学校预计毕业生数表示；居民消费水平(pi)用居民消费价格总指数来衡量；房地产发展水平(HI)用房地产开发企业本年度完成投资额测度；对外开放水平(open)由货物进出口总额占地区GDP的比重衡量。

本文选取我国2010—2019年30个省份的面板数据。所用数据来源于《中国统计年鉴》、Wind数据库以及国家统计局网站。为避免异方差影响，本文对非比值类的指标进行取对数处理。所有变量的描述性统计如表3所示。

表3 变量描述性统计

四、实证结果分析

(一)基本估计结果

1.全样本估计结果。根据Hausman检验结果，固定效应模型更为有效。因此本文对面板数据进行双向固定效应回归，结果如表4(1)列所示。从估计系数来看，核心解释变量的一次项Debt的估计系数为2.132，二次项Debt2的估计系数为-7.115，均在1%水平上具有显著性，证明我国地方债务水平与新型城镇化之间呈倒U型的非线性关系，即在到达债务平衡点前，地方债务水平的提高能够促进新型城镇化发展，而超过平衡点后，地方债务水平的提高将抑制新型城镇化发展，故H1得以验证。在控制变量中，政府能力、教育发展水平、房地产发展水平和对外开放水平均对新型城镇化有显著的正向推动作用，而居民消费水平对新型城镇化的影响不显著。

2.分地区样本估计结果。为进一步探究地方政府债务对新型城镇化的影响是否具有地区差异性，本文将我国 30个省份分为东部和中西部进行回归检验，结果如表4(2)(3)列所示。由表4可以看出，无论是东部还是中西部地区，核心解释变量的一次项Debt和二次项Debt2的估计系数均在1%的水平上显著，且方向与(1)列一致，再次验证了地方政府债务与新型城镇化之间存在非线性关系。具体来看，东部地区地方政府债务水平的一次项系数为2.633，二次项系数为-7.549，拐点为0.174，而中西部地区地方债务水平的一次项系数为2.327，二次项系数为-9.081,拐点为0.128。由此可看出，相比于东部地区，中西部地区地方债务影响新型城镇化的拐点较低，进一步印证了新型城镇化发展中东强西弱的特征，H2得以验证。

表4 基本回归结果

(二)稳健性检验

1.替换核心解释变量。本文采用核心解释变量(Debt)的滞后一期替代核心解释变量进行检验，如表5所示。据表5可知，核心解释变量的一次项Debt和二次项Debt2的估计系数显著性和方向均与表4一致，说明地方政府债务对新型城镇化存在非线性影响的结论是稳健的。

表5 替换核心解释变量

2.UTEST检验。本文已采用固定效应模型进行检验，此处借鉴Lind和Mehlum(2010)的做法，用UTEST检验地方政府债务与新型城镇化是否存在倒U型的非线性关系，利用Stata15 计算所得结果如表6所示。据表6可知，极值点为0.149，地方债务的取值范围为[0.001,0.340]，可知极值点处于取值范围内,并在1%的统计水平上拒绝原假设。同时,斜率Slope下界显示为正而上界显示为负,因此进一步证明地方政府债务与新型城镇化之间存在倒U型关系。

表6 UTEST检验结果

(三)内生性处理

本文中地方政府债务扩张与新型城镇化发展之间存在双向因果关系进而会引起内生性问题。这种双向因果关系主要体现在两个方面：从影响机理来看，一方面是地方政府债务规模扩张会对新型城镇化的发展产生影响，另一方面是新型城镇化发展的巨额融资需求也会对地方政府的借债行为产生影响，从而作用于地方债务；从指标体系的构建来看，本文新型城镇化指标体系构建共采用了17个经济指标，其中部分指标会对地方债务产生影响。鉴于此，本文采用替换被解释变量和动态系统GMM估计方法处理上述内生性问题。其中，本文借鉴蔡兴(2019)的做法，使用城镇社会保险综合参保率(cover)指标替代新型城镇化指标作为被解释变量，充分反映新型城镇化“以人为本”的核心要义，如表7所示。据表7(1)(2)(3)列可以看出，替换被解释变量后，核心解释变量的一次项和二次项仍在1%的水平下分别显著为正和为负。据表7(4)(5)(6)列可知，采用系统GMM估计方法后，AR(2)的P值处于0.100-0.800之间，表明模型不存在二阶自相关性，Hansen检验P值处于0.600-1.000之间，表明不存在工具变量过度识别问题，因此模型设定合理，其得到的结果在显著性和方向上均与前文结果一致。内生性问题处理之后的结果进一步说明，地方债务对新型城镇化存在非线性影响的结论稳健。

表7 内生性处理

五、结论与政策建议

作为推动新型城镇化发展的主体，地方政府发行债务为新型城镇化提供了资金支持，对新型城镇化发展产生了重要影响。在坚持“以人为本”的新型城镇化建设进程中，分析地方政府债务对新型城镇化发展的影响机制，对推动新型城镇化发展和地方政府相关制度改革具有一定的理论和现实意义。

本文依据新型城镇化在新时代的丰富内涵，利用2010—2019年我国30个省份的省级面板数据，选取17个指标构建新型城镇化综合评价指标体系，采用熵值法测度我国新型城镇化水平，并建立静态面板模型和动态面板模型，考察地方政府债务对新型城镇化的影响。研究表明：在全国层面，地方政府债务对新型城镇化的影响呈倒U型，究其原因是地方政府债务资金“重基建而轻民生”的支出结构所致；在区域层面，相比于东部而言，中西部地区拐点较低，地方政府债务水平提高更容易对新型城镇化产生负向作用。

基于上述研究结论，本文针对性地提出相关建议。一是明确中央和地方的职权划分，给予地方政府充足的自主决策权，同时要避免地方政府一味追求高回报、高收益。首先，应改革地方政府官员的政绩考核机制，在机制中引入有利于新型城镇化发展的指标，特别是与民生问题相挂钩的指标；其次，应加强对债务资金投向的监管，保证有限的债务资金用在人民身上，充分体现“以人为本”的新型城镇化发展本质。二是以辩证的眼光看待地方政府债务对新型城镇化的作用，地方政府债务水平提高并非绝对有利或者绝对有害，关键在于根据新型城镇化的实际需求探寻最优的债务支出结构，寻找适度的债务规模，合理控制地方政府债务规模，以充分发挥地方政府债务对新型城镇化的积极效应。三是由于地方政府债务对新型城镇化存在区域异质性的影响，因此应根据各地区新型城镇化发展的实际需求统筹规划债务资金的投向，将新增的债务资金重点投向民生建设，不断完善公共服务体系，但要避免“一刀切”的做法，充分考虑各个区域存在的差异性。