引江济淮工程移民征迁特点及实物量认证在城区中的实践

高旭辉，常 鹏

(甘肃省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，甘肃 兰州 730030)

水利工程建设征地与移民搬迁安置是水利工程开工建设的先决条件，20世纪我国相继建设的刘家峡水库、丹江口水库、三峡水利枢纽等大型工程，从大量的水库移民工作中取得了丰富的经验与教训。1991年开工建设的小浪底水库工程中，应贷款方世界银行的要求在国内首次开展移民监理，后改为监督评估，一直延续至今。在取得以上经验的基础上，国家于2006年颁布国务院471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，2013年、2017年又两次进行了修订，成为水库移民补偿与安置的法规性文件。

水利工程中移民监督评估单位(简称监评单位)在中标进场后，对移民的补偿与安置的方式、效果等，自然成为监督评估工作重点。其中对移民补偿工作的一项重要环节是对移民规划设计前期调查的实物量与实施阶段征迁实物量，进行对比认证。

近年来，随着国家构建水安全战略的需要，加大全国水网工程的建设中，一批骨干调水工程的相继上马。由于调水工程线路长，多涉及有江河湖泊、水库池塘、农村与城市等，移民搬迁不再局限于农村。随着近年来城市化建设的迅速推进，各地方已形成了一系列的征迁文件规定和流程，与水库移民实物认证、补偿安置的做法有较大差异，形成具有城市特点的征迁和安置政策及做法。2017年水利部完成对“引江济淮工程建设征地移民安置规划设计报告”的批复后，项目进入实施阶段，在后续的省、市政府出台关于征地拆迁配套文件中，根据实际情况，更强调“征迁”二字，以避免使用“移民”产生有后扶政策的误解，引江济淮工程移民安置就是此种典型的案例。

因此，本文就引江济淮工程农村与城区征迁的不同特点，移民监评单位对移民规划设计实物调查成果(简称“规划版”)与当地政府城区征迁实物调查(简称“第三方版”)报告两种不同版本之间的认证和衔接作一介绍，供水利移民界同仁借鉴。

1 工程及移民概况

引江济淮工程是全国172项重大水利工程中的标志性工程，也是安徽省基础设施建设“一号工程”。工程供水范围涉及皖、豫两省15市55县(市、区)，总面积7.06万km2，输水线路总长723km，工程等别为Ⅰ等，总工期7年，工程静态总投资为844亿元。

其中安徽段工程涉及永久征收土地82231亩，临时征用土地154981亩，搬迁人口72316人，拆迁各类房屋274万m2，其中征地移民补偿投资达312亿元，约占总投资的37%。

工程移民征迁涉及的沿线25个县(区)，征迁工作量85%集中在合肥市境内，且以城区征迁安置为主，市各区(县)在征迁方面的做法和安置均与传统的水库农村移民安置有很多不同之处。特别是在征迁方面，根据已有城建征迁规定和惯例，地方政府采用聘用第三方评估公司对移民拆迁前的实物量进行调查评估，形成第三方调查报告。其调查评估的方式和方法、丈量尺度等与水利移民规划设计单位初设调查数据均有所不同。

2 水库农村移民安置与城区征迁安置的不同特点

无论水库工程还是调水工程，一般都会涉及建设征地和移民安置问题。对于农村移民安置中土地补偿和地面附着物及青苗补偿，按照国家土地法及省、直辖市颁布的补偿标准进行补偿，两者补偿数量都比较易于统计，补偿方式大同小异，无大的差别。但引江济淮工程城区征迁安置与水库农村移民安置比较来看，既有相同点也有不同点。

相同点：最终目的和遵循的法律一致。

不同点：规模、安置方式、补偿方式、涉及工程位置、管理模式、结束期等都不尽相同。举例如下。

安置方式：通常水库农村移民安置常采用异地集中搬迁或本地后靠安置，需新建集中安置点配套学校、医院、超市等公益基础设施；引江济淮工程城区征迁安置户，则采用城市化安置，就近规划建设征迁安置点，纳入城市新城规划建设中统筹考虑，一次性解决了移民城镇化问题。其中安置点建设管理方面主要由城市建设相关部门主导和监督。

补偿方式：按照国务院水库移民安置条例的规定，水库移民安置实行开发性移民安置方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。一般采用大农业安置，给移民搬迁户重新划拨土地、重新集中建房安置，加后期20年扶持相结合的方式。引江济淮工程城区征迁安置中，被征迁户大多已在城市打工或具备城市就业的良好条件，采取了适当调拨被征收剩余的土地，进行征地补偿，重新就近集中在城区中建房安置等形式，对被征迁房屋采用产权调换和货币补偿相结合的一次性补偿。

水库农村移民安置与引江济淮工程城区征迁安置特点对比，见表1。

结束期：一般水库农村移民安置，在工程移民结束后，继续进入后期扶持阶段，后扶期限为20年；而引江济淮工程城区征迁安置，随着工程开工，征迁已基本进入后期，安置完成后，移民(被征迁户)不纳入后期扶持范围。

从以上水库移民安置和城区项目安置的特点可以看出，由于引江济淮工程城区征迁安置方式是采取纳入城区规划中建设安置点，一次性解决了征迁移民城镇化问题。

表1 水库农村移民安置与引江济淮工程城区征迁安置特点对比

根据实际调研情况分析，引江济淮工程城区被征迁户大多在城市打工，有城区就业的良好条件，具备移民安置城镇化的前提。但城区房屋价格较高，被征收房屋户对认证面积十分关注，直接影响到安置后的生活居住条件。为求得自身利益最大化，移民安置过程中的各种诉求名目繁多。这对监评单位提出了更高要求，既要满足工程建设需要，维护初步设计移民安置规划的权威性，又要实事求是维护移民征迁户合法权益，避免引发群体事件影响社会稳定，做到公正、公平认证房屋面积，审慎、合理处置移民诉求，成为城区征迁的核心和难点之一。

3 “规划版”和“第三方版”两种版本实物量确认的难点

按照水利工程中监督评估移民征迁实物量认证惯例，是依据批准的移民安置规划报告中的实物调查数据，对照在征迁实施阶段的变化，经监评单位复认证后，作为征迁实施方与被征迁户签订协议及兑付、结算的依据。

由于监评单位涉及区县均聘用了第三方评估公司对移民征迁前的实物量进行调查并出具了调查报告，反映在引江济淮工程中监评单位对移民征迁实物量确认时就出现了“规划版”和“第三方版”两个版本，难免出现不同的数值和异议，给确认工作带来新的处理课题。

经对“规划版”与“第三方版”比较，主要有以下几方面不同。

3.1 对征迁房屋丈量登记方法不同

(1)按照第三方评估以往的拆迁惯例和做法，测量房屋时默认一间房子的宽3.5m，房子纵深为前后屋檐之间的距离；而设计院初设调查时，房子纵深为前后外墙之间的距离。

(2)第三方调查时，将部分主房屋计入到了附属建筑物中。如初设中的部分杂房或砖瓦房面积计入了圈舍及附属物中；将部分主房屋边上的小厨房、洗澡间及小仓库等，还有部分征迁户的棚舍管理用房登记为大棚。

这样计入的主要原因是：合肥市征收集体房屋补偿分为产权调换和货币补偿两种。为防止不合法抢建，根据集体房屋征收补偿基本政策规定：

计算补偿有效面积：除有合法证照外，征收房屋面积大于人均60m2，均按照60m2计算有效面积，超出面积不予补偿。

产权调换标准是：对被征收人按照人均30m2实行产权调换，剩余有效面积按照被征收房屋平米造价结合房屋新旧程度予以补偿。

货币补偿标准：按对应安置房屋所在区域房地产市场评估基准价，乘以安置面积予以补偿。

所以在第三方测量时很多拆迁户将超出60m2的面积纳入圈舍、厕所及附属设施中进行登记，有其合理性和缘由。

(3)两个版本调查时间上有时差，初设调查在前，第三方调查评估在后，致使第三方调查时对初设调查完成之后的部分倒塌房屋面积未丈量计入。

3.2 部分拆迁工作采用整村推进的方式

近年来，随着安徽省城市化的快速发展和推进，使得农村或郊区征迁成为了常态。由于引江济淮工程征迁工作大部分穿插在这些改造县(区)范围内，涉及的部分县(区)为平衡城市征迁补偿标准与引江济淮工程移民安置补偿的差异，减小征迁阻力，均采取与城市化改扩建同步实施，整村推进的征迁方式，导致引江济淮工程的移民安置与城市规划征迁边界相互交叉混合。其中也难免有一些县(区)存在部分“搭车”现象，给引江济淮工程征迁实物量的界定与划分带来一定困难。

3.3 部分征迁实物已灭失

由于引江济淮工程工期紧、任务重，开工迅速，部分县(区)在引江济淮工程移民监评单位未进场前，已招标第三方评估公司对征迁实物进行了评估，并进行了清表处理。评估的数据并未得到水利移民规划调查单位等各相关方的确认，致使监评单位进场后在对实物量确认时发现，第三方评估数据与初设规划中的实物量数据相差较大，且由于实物已灭失无法进行现场复核。

以上3种问题的出现，使监评单位在实物认证时采用的以水利行业常规认证方式受到了挑战。为此，需要面对现实，创新认证方式，以适应水利工程在涉及城市征迁时的实物认证方法。

4 对难点问题采取的解决方式

经监评单位与规划设计编制方、项目法人等多方研究沟通，对“规划版”和“第三方版”两种不同版本，很难取的数据上的统一，主要采取以下方式方法进行处理，并取得了较好的效果。

(1)对地方政府委托第三方评估公司进行实物调查的，由地方政府对第三方调查成果进行初审，并将初审成果汇总成册提交原规划设计单位和监评单位。监评单位会同规划设计单位对初审成果与批复的初设规划调查成果以村为单位进行核查比对。

依据SL 442—2009,《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》，表2.5.4“主要实物调查精度表”房屋项中，在可行性研究阶段，允许误差精度±3%，作为数据对比时的误差基数。共同以村组为单位，对初审征迁户实物量汇总成果“第三方版”数据，与初设规划调查成果“规划版”进行逐村组、逐户比对、复核。

若误差超过±3%，由地方政府牵头，组织相关单位对超范围的村(镇)进行逐户比对，找出误差所在，由相关方给出详细的解释与证明材料，并在得到规划设计单位、移民监评单位和项目法人的认可后，与最终的确认成果一同归档；

若误差在±3%以内的，经原规划调查设计单位同意，可按第三方评估公司调查成果进行确认。

(2)地方政府结合城市规划采用“整村推进”征迁的，由地方政府安排专人与规划设计单位、监评单位对接，边拆除边划分涉及本工程影响范围的征迁实物量，并留存相关实物认证材料。这样既不影响征迁进度，也对征迁实物可现场复核，使得征迁实物量更快、更准确的进行统计。

(3)对于部分实物已灭失，无法进行现场核实的，优先考虑采用批准的规划调查成果。确实不能达成一致意见的，可组织相关单位结合航拍照片、实物照片，以及村委相关证明材料等进行综合考虑，形成统一意见。

5 工作成果归纳

通过对引江济淮工程征迁实物量认证，对工作过程中产生的一些问题进行分析处理，我们形成了一套进行征迁实物量确认的流程方法，供相似工程及相关人员参考借鉴。

5.1 组成“六方认证”工作组

根据安徽省人民政府关于做好引江济淮工程建设征迁工作的通知，引江济淮工程由所在市、县(区)人民政府、项目法人、规划设计单位、移民监评单位、被征迁户六方责任主体(简称“六方认证”)组成的工作组对相关征迁户实物量进行签字确认。

5.2 确定工作程序及方法

5.2.1造册初审

由所在县(区)人民政府、组织乡镇(社区)按征地范围划分区域，以村为单位对第三方评估公司完成的征迁户实物量数据进行电子表格化统计、审核，并汇总成册，经与批复的初设规划调查成果同一村组征迁户目录对比、审核，形成初审成果后，提交规划设计单位和移民监评单位。

5.2.2“规划版”和“第三方版”差异比对

经复核，若整村实物调查误差在±3%范围内，认为数据属误差允许范围，进行下一步程序，由相关县(区)人民政府牵头组织规划设计单位、移民监评单位对成果进行签字确认；若整村实物调查误差超出±3%，则再逐组、户比对，由规划设计单位与移民监评估单位共同对数据差异部分进行梳理、统计，找出差异所在的村、组、户个体，将其结果反馈相关县(区)人民政府，要求查找原因，重新复核。

5.2.3实物复核

县(区)人民政府，对规划设计和移民监评单位提出实物量超出误差允许范围，要求重新复核、提出异议的，若仍认为初审成果确实是事实存在、合情合理的部分，应由县(区)人民政府对差异产生的原因进行解释说明，形成文字证明材料，并召集项目法人、市引江济淮办、市引江济淮公司、规划设计单位、移民监评单位、乡镇(社区)政府等“六方”相关单位，对差异部分进行实物现场复核，通过会议形式确认。

图1 征迁实物成果确认流程图

对于征迁实物已灭失的，则以初设规划成果为基础，结合航拍照片、实物照片、入户调查登记等所有的过程资料，与初审成果进行补充复核，必要时提供相关县(区)、村(镇)的证明材料，通过会议形式确认。

5.2.4成果最终确认

本着实事求是的原则，经比对、复核后，各相关方对差异部分统一意见，形成最终实物量认证成果。由县(区)人民政府组织规划设计单位、移民监评单位、市引江济淮公司、市引江济淮办、项目法人顺次签字确认，加盖单位公章，作为县(区)与被征迁户签订征迁协议和兑付征迁资金的依据。若各单位未能达成一致意见的，则由县(区)人民政府上报市引江济淮工程领导小组处理。工作程序如图1所示。

6 结语

移民安置工作中征迁实物量的认证，是水利水电工程征迁安置工作最重要的组成部分。做好征迁实物量的认证，是控制工程总体投资、保障征迁质量、维护各相关方权益和社会稳定的基础性工作，也是维护移民合法利益的依据。在引江济淮工程移民征迁安置过程中，监评单位对两种版本的调查成果，结合地方移民征迁既有政策，创新工作思路，探索移民和地方政府可接受的方法和对策，在符合国家法律法规的框架内做到既要保证工程建设需要又能维护移民合法权益的效果。虽然增加了监督评估认证难度和工作量，但实现了多方达成共识的效果。供同行业类似项目借鉴。