地方政府条块回应性差异及其形成机制——政务公开领域的嵌入式案例研究

魏 姝 吴少微 杜 泽

一、问题的提出

在现代社会，衡量国家治理能力和治理水平的重要标志之一是政府能否及时、有效地回应公众的各种需求和诉求，即政府回应性。传统的政治学理论认为，政府的回应性主要来源于竞争性选举，因此非竞争性选举体制的回应性必然是不足的。但是，近年来的实证性研究却表明，许多转型期国家的政府在发展经济和回应民众诉求方面也有很强的动力，回应的效率和有效性可能并不逊色于竞争性选举体制(Chen et al.，2015；Meng &Huang，2019；Tang，2018)。在中国特定的制度背景下，中国政府逐渐发展出了独特的实现回应性的机制——中央政府出于稳定和合法性的考量，要求各级地方政府对公众的需求和诉求积极做出回应，并通过压力型体制下的绩效考核间接将民众诉求传递给地方政府，最终迫使地方政府在实际行动上对公众的需求做出回应(唐皇凤，2016)。近年来，电子政务、数字政府的兴起引发了更多学者对政府回应性议题的关注(Meng &Huang，2019)。学者们普遍认为，中国政府具有回应性，但政府的回应性一方面具有选择性，即会因利益诉求的主体、内容、表达渠道和方式等而不同(Chen et al.，2015；孟天广、李锋，2015)；另一方面具有明显的差异性，即不同地区政府、不同层级政府的回应性存在显著的差异(韩冬临、吴亚博，2018；唐啸等，2020；王晓梦等，2020；肖棣文等，2020)。前者体现的是社会中心视角的研究，后者体现的主要是政府视角的研究(赵金旭、孟天广，2021)。本研究属于后者，但与已有研究不同的是，本研究将聚焦作为中国治理体制核心特征之一的条块结构，分析“条条”与“块块”回应性的差异及其背后的逻辑，同时试图融入社会中心视角以形成更为完整的解释性框架。

众所周知，条块结构是中国治理体制的典型特征，也是中国地方政府基本的结构性关系(曹正汉、王宁，2020；周振超，2006)，因此“条块回应性差异”是理解中国政府回应性整体图景中不可或缺的部分。然而到目前为止，还很少有学者对“条条”与“块块”回应性的差异进行系统分析。对A市政务公开领域的持续追踪发现，其市属职能部门(“条条”)和市辖区(“块块”)在回应性方面表现出明显的差异：一方面，“块块”的回应性整体好于“条条”；另一方面，“条条”的垂直回应性(即对来自上级政府要求的回应)和水平回应性(即对来自本地公众、企业等利益各方的回应)呈显著正相关关系，而“块块”则或者呈显著负相关关系或者不相关。这为我们系统分析“条条”与“块块”的回应性差异提供了机会。本文拟以A市政务公开领域为例，通过嵌入式案例研究，系统分析地方政府的“条条”和“块块”在回应性方面的差异，具体来说将依次讨论以下问题：

第一，作为“条条”的市属职能部门和作为“块块”的市辖区的回应性有什么差异？包括其垂直回应性和水平回应性的水平分别如何、两者间的关系如何，等等。

第二，如何解释“条条”与“块块”在回应性方面的差异？外部压力、组织特征如何共同影响了其策略选择？是否可以将其整合到一个整体性的分析框架中以实现有效的理论对话？

第三，如何从条块特征出发进一步优化我国地方政府的回应性？

二、文献综述

政府回应性既是民主治理的基础，也是政府合法性的来源。一般认为，发达国家政府的回应性源自于普选式的民主，这也使得其关于政府回应性的讨论主要聚焦于非民选的行政官僚的回应性，并出现了两种主流观点：一种观点认为行政官僚首要的是回应代表公众的民选官员，另一种观点认为行政官僚首要的是直接回应公众。前者被称作垂直回应性，即对来自政治人物和上级组织要求的回应；后者被称作水平回应性，即直接对科层结构以外的社会组织、企业及公众的要求做出回应(段哲哲，2019；段哲哲，2021；Schillemans，2010)。传统上，公共行政研究以前者为重点，新公共行政、新公共管理兴起之后，官僚机构对公众压力(如媒体报道和社会抗议)的反应开始受到越来越多的关注，进而引发了学术界对两种回应性的关系(Alon-Barkat &Gilad，2016)以及行政官僚在直接回应公众时如何公平响应不同群体的多种需求(West，2010)等问题的讨论。

学者们普遍认为，中国政府具有回应性，且逐渐发展出了独特的实现回应性的机制(唐皇凤，2016)。与此同时，各地政府不同程度地存在着选择性回应问题，即会因利益诉求的主体、内容、表达渠道和方式等的不同而在是否回应、回应的及时性和有效性等方面表现出明显的差异。例如，孟天广与李锋(2015)指出，时空因素、议题归属和诉求表达方式是政府回应性的主要影响因素；Chen等(2015)的研究发现，政府更容易对集体需求、经济问题和低成本的单一问题做出回应，且诉求中包含集体行动的威胁或向上级政府告密的威胁会促进政府的回应性。上述有关政府选择性回应的研究体现了一种社会中心视角，即主要从社会、公众及其诉求特征的角度分析政府回应性的差异，这有助于解释政府组织面临不同社会压力时的回应性差异，是典型的“压力-回应”模型的体现，即外部压力特征是影响政府回应性的关键影响因素。

近两年来，一些学者开始更多地从政府视角，即从政府自身的特征，如政府层级、权力配置、管理(激励约束)特征等来分析政府回应性的差异。Xue与Zhao(2018)指出，不同层级政府的回应性来源不同，同时也存在显著的制度激励差异，因此其回应性表现必然不同。赵金旭与孟天广(2021)的研究指出，乡镇政府更倾向程序性回应而区政府更倾向实质性回应。王晓梦等人(2020)的研究则发现，自上而下的目标责任制虽然强化了对上负责的政策执行动机，但在促使地方政府回应公民诉求方面的作用有限，从而引出地方政府垂直回应性和水平回应性之间关系的问题。段哲哲(2019)、肖棣文等(2020)的研究同样证明了垂直回应和水平回应之间存在一定的张力和冲突。总之，政府中心视角下的回应性研究有的侧重于分析组织在科层体系中的位置及其带来的激励(压力)差异对组织回应性的影响，有的侧重于分析组织结构和管理特征等对组织回应性的影响，从而有助于解释面临相似压力下政府的差异性回应策略。

总之，有关中国政府回应性的研究已经取得了丰硕成果，为人们理解不同地区、不同政策领域和部门、不同层级政府回应性的差异提供了基础。然而正如唐啸等(2020)指出的那样，“当前关于中国政府回应性的研究总体呈现热点议题驱动模式”，从而“没有能够像国际回应性研究那样形成体系化的研究脉络”。具体而言，已有研究在以下两方面还存在进一步拓展和深化的空间：(1)从研究内容来看，还很少有学者对中国背景下“条条”与“块块”回应性的差异及其背后的逻辑进行系统分析，而条块结构是中国治理体制的典型特征，也是中国地方政府基本的结构性关系(曹正汉、王宁，2020；周振超，2006)。作为理解中国政府回应性整体图景中不可或缺的组成部分，“条块回应性差异”研究亟待补课。(2)社会中心视角的研究和政府中心视角的研究处于相对区隔的状态，从而无法形成对真实世界的完整叙述和理解。下一步的研究需要融合两种视角，并形成统一的解释框架。

三、理论基础和分析框架

当我们将回应性问题从偏宏观的政府视角降维到中观的组织层面加以审视时可以发现，前文提到的社会中心视角和政府中心视角的研究实际上代表了理解组织行为逻辑的两种路径。一种是制度主义的路径(DiMaggio &Powell，1983)，强调组织的行为主要受到其所面临的外部社会结构和制度压力的影响和制约，外部制度规则和压力特征会对组织施加约束性影响，使得受到相同制度压力的组织趋于一致，而组织在行为和结构方面的差异则可以通过其面临不同的制度压力得以解释。按照这一路径，可以通过组织面临的外部压力(包括社会压力和科层体系自上而下的压力)特征及其差异来解释和预测其回应性。Oliver(1991)的“压力-回应”模型是这一解释路径的代表性成果，她整合制度理论和资源依赖理论，发展了一个包括默认、妥协、回避、反抗和操纵等五种类型的、组织面对外部压力时的策略反应图谱，并进而从压力的原因、来源、内容、强制性及背景等方面讨论了压力的本质和特征对组织策略选择的影响。Oliver的这篇规范性论文引发了大量后续的讨论，其中不少实证研究证实了其论文中的假设(Roautiainen &Jarvenpaa，2012)，前文提到的一些对中国政府回应性的研究也受到了这一模型的启发。此外，针对中国政府治理提出的“压力型体制”(荣敬本，1998)、“晋升锦标赛”(周黎安，2007)等也是这一解释路径的典型代表。显然，在这种解释路径中，组织是被动的，主要是基于外部刺激做出被动的反应。

总体而言，上述解释路径能够较好地解释组织面对不同(类似)压力时的不同(类似)反应，但是却不能很好地回答为什么面对类似压力的组织会采取不同的管理实践从而表现出不同的回应性。对应到本案例中的情形，即可以很好地解释为什么“块块”的回应性普遍好于“条条”，却无法对“条条”和“块块”各自内部的回应性差异形成有效解释。为此，就需要引入理解组织行为逻辑的另一个重要路径，即强调组织拥有理性选择能力和自主性的有限理性主义(March &Simon，1993)。其核心主张是组织或多或少都拥有一定程度的自由裁量空间，这就为组织做出自主性选择提供了可能。组织拥有一定的自主性，会根据自身的目标等在特定情境下做出自主选择，组织的目标、结构等影响和约束了其如何感知和解读组织面临的压力，进而做出策略选择。沿着该解释路径展开的实证研究表明，组织对制度压力的反应受到组织特征的影响，包括所有权结构(Goodrick &Salancik，1996)、信任和认同(Kostova &Roth，2002)等。Royston等(2011)指出，压力对所有组织的影响并不相同。外部压力通过组织场域，然后被组织本身的各种属性过滤，特别是组织在场域中的位置、组织结构、所有权和治理，以及它的身份。也就是说，组织是外部压力的过滤器，组织属性决定了其如何感知压力并构建反应。中国背景下基于行政发包制(周黎安，2014)、财政联邦制(Qian &Weingast，1997)等对地方政府自主性(何显明，2007)的研究也是这一解释路径的典型代表。

基于以上讨论并结合案例观察，本文认为，当组织面临多重外部压力时，其策略选择是在外部压力与其组织特征的共同作用下形成的。也就是说，要形成对政府回应行为逻辑的充分解释，必须整合前述两种路径。为此，基于已有研究并结合案例情境，初步发展出了一个包含外部压力特征、组织特征和组织回应性的整体性分析框架(见图1)。

图1 组织回应性的整合性分析框架

Royston等(2011)认为应当从组织在场域中的位置、组织结构、组织内部所有权和治理安排、组织身份等方面分析组织特征对组织面临外部压力时的策略性回应。由于篇幅所限，本案例研究没有涉及组织结构和治理安排的分析；同时，考虑到政府组织的内部所有权结构基本一致，这一因素也未包含在框架中。根据案例情境，我们将组织在场域中的位置具体化为组织的法定地位和职能定位，将组织身份具体化为组织目标的清晰度和组织的使命感、义务感。Oliver的“压力-回应”模型主张从压力的原因、来源、内容、强制性和背景五个方面分析压力对组织策略性回应的影响。本案例研究中，压力的原因、内容和背景变量基本相同，因此将重点分析压力来源(多元化程度和依赖程度)和压力大小对组织回应性的影响。需要强调的是，对于具体的政府“条条”或“块块”来说，这里的外部压力既包括社会压力，也包括科层体系内部自上而下的压力；对政府组织回应性的分析则包括了优先回应谁、回应强弱和两种回应的关系。

在这一分析框架中，政府组织的回应性受到组织特征和外部压力特征的共同影响：首先，组织特征会影响该组织所面临的客观压力特征，比如组织的法定地位和职能定位不同，其面临的外部压力也会有所差异(箭头①)，从而影响了它们的回应性(箭头②)。其次，组织特征还会影响该组织主观感知的压力特征，组织的使命感和义务感不同，其对外部压力的认知和解释也不同(箭头①)，从而影响了它们的回应性(箭头②)。最后，组织特征还会调节外部压力与组织回应性的关系，比如目标清晰度低的组织更容易受到外部压力的影响，其对压力的回应性可能会高于那些目标清晰的组织(箭头③)。下面我们将尝试运用这一分析框架对A市政务公开领域中市属职能部门(“条条”)和市辖区(“块块”)的回应性及其差异进行描述和解释。在对这一分析框架进行诠释和验证的同时，期望一方面为人们理解中国政府条块回应性差异提供一个整体性的逻辑与框架，另一方面推动政府回应性研究的理论化和系统化。

四、案例描述与研究方法

(一)案例描述：“条条”和“块块”的回应性差异

A市自2017年起开始推行两套政务公开评价体系，一套是从工作视角考核市属职能部门和所辖区政府是否按照上级要求完成了政务公开任务(以下简称“工作视角的评价”)，该评价体系由A市政务公开办在国办、省办的政务公开工作考核指标体系基础上设计而成(1)工作视角的评价指标体系包括“政务公开制度建设”“五公开推进情况”“依申请公开”“组织体系和监督保障”“基层试点工作推进”“工作创新”等6个一级指标；“完善本单位政务公开制度”等21个二级指标；“明确主管部门、专门机构及工作人员”等49个三级指标。指标内容在整体上侧重于政务公开工作的制度建设、组织建设、工作投入和推进等。评价由政务公开办抽调相关工作人员进行，其中少部分指标根据“网上抓取数据”打分，大部分指标根据各区各部门自报材料进行打分。，体现的是对来自上级政府工作要求的回应，也是A市政务公开办推动同级部门和下级政府积极响应政务公开工作的抓手。在这一套评价体系运行了几年之后，A市政务公开办为了进一步改进工作，提出从更为综合的视角，特别是从辖区公众、企业的角度来审视和评价政务公开的实际效果。为此，A市政务公开办委托第三方开发了一套公共价值视角的政务公开评价体系(以下简称“公共价值视角的评价”)，并从2017年开始正式实施(2)公共价值视角的评价体系以公共价值理论为基础，其指标体系包括了“主动公开与重点领域”“依申请公开”“制度建设”“政策解读”“与公民互动”等5个一级指标；“决策公开”等22个二级指标；“公民主动参与的渠道是否畅通”等57个三级指标。该评价体系所有的指标都可以通过抓取网上数据或实验方式完成，由第三方进行独立的年度评价。。相较于工作视角的评价体系，该评价体系一是增加了更多反映企业、公众等用户需求的指标，如作为一级指标的“与公民互动”等，并且显著提高了此类指标的权重；二是删减了“政务公开考核制度及实施情况”等纯工作视角的指标，从而在整体上更多体现了政府对来自公众、企业需求的回应。基于此，本案例研究以工作视角的评价结果代表政府组织的垂直回应性，以公共价值视角的评价结果代表政府组织的水平回应性。从理论上来说，政府的垂直回应性和水平回应性应是一致的，即归根结底都是对公众需求和诉求的回应。但在现实中，上级政府的要求往往代表的是更大范围内公众的需求和诉求，其具体内容与本地公众的需求和诉求可能出现一定程度的差异，从而使得面临多任务竞争的地方政府不得不在垂直回应和水平回应之间做出取舍。两套评价体系的平均得分比较见表1。

表1 两套评价体系的平均得分比较

从课题组掌握的2017年与2018年的A市政务公开评价结果来看，有如下几个突出特征：首先，从表1可以看出，各被考核单位(包括“条条”和“块块”)工作视角下的评价得分远远高于公共价值视角下的评价得分；结合成对样本检验的结果来看，各考核单位在两套评分体系下的得分确实存在显著差异(2017年与2018年成对样本检验的p值都为0.000)。其次，“块块”在两套考核体系下的得分均明显高于“条条”，公共价值视角下的分差更大；结合独立样本检验的结果来看，“条条”和“块块”在工作视角的评分体系下得分差异并不稳定(2017年独立样本检验p值为0.069，说明“条条”和“块块”的得分存在显著差异，2018年p值为0.199，未通过显著性检验)，而在公共价值视角评分体系下“条条”和“块块”的得分则存在显著差异(2017年与2018年独立样本检验的p值都为0.000)。这说明：(1)“块块”和“条条”的垂直回应性普遍好于其水平回应性。(2)“块块”的回应性整体上好于“条条”，虽然垂直回应性的差异在统计上并不总是显著，但其水平回应性显著好于“条条”。

此外，从表2可以看出，工作视角下排名第一的N区在公共价值视角下的排名是倒数第三或倒数第一，而公共价值视角下排名第一的M区在工作视角下或者居中或者倒数第二。与此同时，作为“条条”的职能部门则不存在这种显著的差异，例如，民政局在两个视角下的排名都靠前，而住房公积金管理中心的排名都靠后。

表2 “块块”和“条条”在两套评价体系排名中的差异

为了进一步确认两种回应性之间的关系，我们分别对“块块”和“条条”的两种评价结果进行了相关性计算。结果显示，“条条”在两种评价体系下的得分显著正相关(2017年相关系数0.39，2018年相关系数0.432，P<0.01)；“块块”在两种评价体系下的得分或者显著负相关(2018年相关系数-0.791，P<0.01)或者不相关(2017年相关系数-0.027，P>0.1)。也就是说，无论是量化的分析还是典型个案的观察都表明，对“条条”来说，其完成上级任务越好，公众的感受也越好；而“块块”则不然，要么是完成上级任务越好，公众的感受越不好，要么二者没有关系。

(二)研究方法

案例研究的质量与多证据来源密切相关，基于此，本研究收集整理了多方面的证据资料：一是2017—2018年A市各职能部门(包含参公单位，共58个)、各区(共11个)政务公开领域工作视角评价的排名情况和平均分，公共价值视角评价的排名和得分情况。二是A市政务公开领域的政策文件、工作总结和会议材料等书面材料。三是以课题合作形式参与了A市2017—2019年间政务公开领域的重要会议、培训等活动，以参与式观察方式获得一手材料。四是利用问卷收集有关压力的量化数据(3)课题组于2018年向A市11个区政府和58个市职能部门负责政务公开工作的人员发放了问卷，回收有效问卷123份，其中20份来自区政府，103份来自市级职能部门，最终所使用的单位外部压力数据是该单位所有参与问卷调查人员感知压力的平均值。，采用Motowidlo等(1986)开发的经典四条目量表来测量政务公开工作人员感知的外部压力，量表信度检验结果为0.894。五是选取了A市在公共价值视角下排名靠前和靠后的“条条”(民政局和住房公积金管理中心)和“块块”(M区和N区)作为典型案例，目的是通过对典型组织的访谈，理解“条条”和“块块”面对压力时的策略选择逻辑。访谈对象的选择标准是：了解政务公开工作和考核评价的情况、能提供不同角度的信息，包括案例单位的政务公开工作分管领导、负责人和一线工作人员。具体访谈对象共14人：两位来自A市政务公开办(编号a1a2)，七位来自民政局和住房公积金管理中心(编号分别为x1x2x3，y1y2y3y4)，五位来自M区和N区(编号m1m2，n1n2n3)。数据收集的主要方式是半结构化访谈，时间为2019年7-9月。所有访谈资料均被录入电脑形成文字稿，并与其他证据资料共同组成了案例研究资料库。

五、案例分析与研究发现

(一)“条条”与“块块”的组织差异及其对压力特征的影响

作为中国地方政府基本结构性关系的条块结构，是研究中国政府治理无法回避的主题。“条条”的设置是国家职能分工的结果，体现了自上而下的权威关系和动员机制，是属事责任；而“块块”是作为治理层级存在的，承担着所在层级治理的整体责任，体现了属地治理，是属地责任(任勇，2017)。法定地位、职能定位的差异使得“条条”和“块块”往往按照不同的治理逻辑运行。

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。地方政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。从上述规定可以看出：(1)“块块”和“条条”的法定地位不同。“块块”是一级政府，同时向上一级国家行政机关和本级人民代表大会负责；“条条”是具体工作部门，主要接受本级政府和上级主管部门的领导和指导。(2)职能定位不同。作为“块块”的地方政府，其职能是自上而下压力导向和自下而上需求导向的复合体；而“条条”的职能则主要体现的是自上而下的压力导向。这意味着，“块块”比“条条”的独立性更强，且需同时对上级政府和代表本地公众需求的人民代表大会负责，往往是上级政府和社会(媒体、公众舆论)直接问责的对象。也就是说，“块块”同时直接面对社会压力和科层压力，而“条条”直接面对的主要是科层压力。那么，在压力型体制下，“条条”和“块块”面对的科层压力有什么不同吗？

众所周知，中国政府体制的核心特征之一是属地化管理，即把行政区域划分为一个个的“块”，赋予“块”政府对所辖地区统筹管理的权力，同时承担治理责任(周振超、李安增，2009)。这种属地责任包括目标考核和风险应对(如维稳、安全生产事故等)两个方面(陈家建、张洋洋，2021)，从而借助于空间的清晰性实现了模糊和不确定责任的明晰化(颜昌武、许丹敏，2021)。在这种体制下，无论是完不成考核目标还是风险应对不力，“块块”都可能成为被问责的对象。在压力型体制下，“条条”同样面临自上而下的考核压力，但由于很难将具有高度不确定性和综合性的风险应对责任明确地分解、明确到某个具体的职能部门，因此，“条条”一般不直接承担风险应对的责任，而转而由其所在的“块块”承担相应的责任。这就意味着压力型体制下的“条条”和“块块”虽然同时面对自上而下的科层压力，但“块块”面对的科层压力更大。

对A市政务公开工作人员的问卷调查证实了这一点。“块块”上的工作人员感知压力的平均值为3.65(满分为5)，而“条条”上的工作人员感到的压力平均值为3.37，“块块”明显高于“条条”，且独立样本的t检验显示“块块”和“条条”上的工作人员感知的压力水平存在显著差异(p值0.068，小于0.1)。此外，访谈资料表明，政务公开领域的问责机制也鲜明地体现出前述特征，即虽然“条条”和“块块”处于相同的考核体系下，但问责的压力往往集中在代表一级政府的政务公开办及其分管市(区)领导身上，而很难传导到具体职能部门身上(“板子拍不到责任人身上”)。

首先，当公众对政府的政务公开不满而提起诉讼时，站在被告席上的往往是代表一级政府、分管政务公开的市(区)领导，而不是具体职能部门或相关决策领导。也就是说，公众直接施加的诉讼压力主要指向代表一级政府的政务公开办及其分管领导。

行政诉讼要求行政负责人出庭，也就是你(是)领导你要站到被告席上去……他们认为我站在被告上其实就一定是很丢脸的。他有压力，对，他就会比较有压力……最后只能是我们分管领导，就是我们办公厅的主任，或者是分管的副秘书长他们来出庭。对，分管政务公开的(领导)出庭，他还不是说分管比如城建或者分管拆迁的(领导)，其实还是打不到他们身上。只有你比如说打到分管拆迁的领导身上那才有用。(受访者a2)

其次，当政府因政务公开而败诉时，领导总是将责任归因到代表一级政府的公开办身上，而不是归咎于不愿意公开信息的职能部门或者相关决策者。

关键是传导机制能不能传导到决策者，比如说我们因为自己行政不规范然后引起信息公开复议或者诉讼败诉了，这个板子很可能没打到那个决策的，或者是那个职能部门身上，打到的是政务公开的部门身上。(受访者a2)

总之，法定地位、职能定位的差异使得“块块”比“条条”面临更多元、更大的外部压力，从而进一步影响了其回应性。

(二)“条条”的垂直回应性和水平回应性

1.组织面临的压力越小，回应性越差

根据Oliver的“压力-回应”模型，组织面临的压力越小，其回应性越差。如前所述，不同于“块块”同时直接面对社会压力和科层压力，“条条”直接面对的主要是科层压力，而且在属地管理、属地责任的政府体制下，其科层压力也小于“块块”。这就使得“条条”的回应性普遍弱于“块块”，尤其是在水平回应性方面——表1中，公共价值视角下“块块”和“条条”的得分差更大，且独立样本t检验显示“条条”和“块块”的得分存在显著差异。

2.压力相当时，组织特征影响其回应性

如前所述，“条条”直接面对的主要是自上而下的科层压力。由于处于同一行政辖区的同一考核体系内，因此各职能部门在政务公开领域面对的科层压力是大体相当的，包括压力的大小、压力来源的数量和对压力源的依赖等。那么如何解释各职能部门在回应性方面的差异呢？为什么有些部门回应性更好，而有些部门回应性较差呢？对职能部门评价结果的分析及典型部门的访谈表明，当组织面临的外部压力大体相当时，其回应性主要受到两个方面的影响：一是组织使命感和义务感，二是组织目标和任务的清晰度。

A市对职能部门政务公开的评价中，根据各部门的职能定位和工作性质，将所有部门划分为A、B两类，前者是对外政务公开义务较强的部门，如民政、教育、环保等大部分经济民生部门；后者则是对外政务公开义务较弱的部门，如档案局、机关事务管理局等以政府本身为主要服务对象的部门。从两类部门的得分情况来看，在体现垂直回应性的工作视角得分中，A类部门平均得分与B类部门平均得分相差很小；而在体现水平回应性的公共价值视角得分中，对外政务公开义务较强的A类部门明显高于对外政务公开义务较弱的B类部门(见表3)。结合独立样本t检验的结果来看，两类部门的垂直回应性的差异并不稳定，但水平回应性的差异显著且稳定。2017年，A类部门与B类部门在两种评价体系下的得分都存在显著差异(p值都是0.000)，表明A类部门无论是垂直回应性还是水平回应性都显著地高于B类部门；而在2018年，A类部门与B类部门在工作视角下的得分差异不再显著(p值0.587)，但在公共价值视角下的得分差异依然显著(p值0.007)。

表3 A、B两类职能部门的平均得分差异

此外，对典型部门的访谈发现，职能部门对自身定位、职能和使命目标的认知都在很大程度上影响了其回应性。

我们没有理由不把政务公开工作做好。为什么？因为我们民政部门是人民满意的优秀单位……你既然是人民满意的单位，你就要对得起优秀单位的称号。所以大家都有压力，从我到他们办公室，大家都有，就是工作要干好，没有什么可退让或者是可松懈的空间……我们下一步要再上一个台阶，就是说要把这项工作渗入到民政部门工作的血液里面，就是渗入到我们的骨子里面。(受访者x1)

本身民政工作，你本身就是非常重要的民生部门，所以很多的工作你都是跟政府政务公开是分不开的……民政也没有多少工作是不能公开的，对吧？……所以你做的工作，你做的业务工作，你本身就是要让老百姓知晓，你作为一个民生部门，你在三个聚焦上面，你做了哪些事情，你要及时向社会公开，让社会公众知晓你民政做了哪些事情。(受访者x1)

可以看出，民政部门的组织身份从两个方面影响了其对外部压力的感知和解读，或者说其主观感知到的压力特征，进而形成了其面对压力的策略选择：一是组织成员对其组织战略定位的看法。民政局长期在各项评比中名列前茅，而且还是人民满意的单位，这无形中增加了其继续保持先进的压力和动力，以高水平的回应性使“人民满意单位”名副其实；二是组织成员对其组织使命和职能目标的看法。民政爱民、民政为民及聚焦群众关切的组织使命使其高度重视对社会和公众的回应性。也就是说，组织不是被动地对外部压力做出反应，而是通过组织身份对其进行过滤、解释，进而做出策略性选择。

与民政局形成鲜明对比的是住房公积金管理中心。

公积金中心可能性质不一样，是个(参公)事业单位。它没有用政府职能部门的要求来要求自己，觉得自己本身也和职能部门有点不一样。虽然有压力，……有的单位就是认为分数少几分我也不在乎就是了。有的人就是不在乎的，对这种你就没有太多的办法，我反正就排不高了。……就是说这个单位的性质决定了的它可能在整体上不会太高……他肯定就不在乎了。(受访者a2)

与政府职能部门有所不同的身份认同及在各项评估中长期靠后的组织定位，使得公积金中心在政务公开领域存在懈怠、敷衍的情况，其负责政务公开的办公室人员对政务公开的一些基本规则甚至处于不太清楚的状态。

这个我们就会有一些理解上的偏差……大家可能都知道政务公开，也都知道其重要性，但是具体去操作的时候可能往往就是不知道正确的规范要求：比如你到底哪些要公开，以什么形式什么格式公开？能公开的内容、具体操作可能还是有点模糊。不知道这个工作……怎么去(做)更符合要求？(受访者y1)

作为负责政务公开的办公室本身都不熟悉规则，就更难去推动和监督其他科室去做好政务公开工作了，甚至连“规定动作”都难以完成，表现出对外部压力的回避和反抗。

此外，从典型部门来看，组织目标和任务的清晰度也会影响其对外部压力的回应性，即调节压力特征和组织回应性之间的关系。根据组织社会学的研究，组织的目标不清晰，或者由于组织存在多重目标而出现“优先目标的模糊性”，那么组织就更容易对外部压力做出回应，以获得社会的承认(DiMaggio &Powell，1983)。以民政局和住房公积金管理中心为例，民政局的职能包括社会组织管理、社会救助、基层政权建设、行政区划和地名、婚姻登记、殡葬管理、残疾人权益保护、养老、儿童福利保护、慈善事业、社会工作、福利彩票等，其中既有针对弱势群体的保护和救助，也有面向全体公众的婚姻、殡葬服务；既有社会建设职能，也有政权建设性质的职能，职能目标多元而复杂。住房公积金管理中心则负责住房公积金的缴存、提取、贷款等业务审核办理及资金的管理运作，其所有职能都围绕公积金的管理和运作展开，职能目标单一而清晰。这就使得相较于单职能目标的住房公积金管理中心，多职能目标的民政局更重视对外部压力的回应。

3.较为单一的压力源，使“条条”的两种回应性之间不存在竞争关系

与“块块”不同，“条条”直接面对的主要是自上而下的科层压力。在较为单一的压力源下，“条条”面临的任务和注意力竞争程度明显低于“块块”，从而使得“条条”可以更多地根据其组织定位和使命对任务进行排序，决定政务公开工作的优先级，进而表现出垂直回应和水平回应的一致性。访谈发现，市级职能部门并未感到两种评价体系之间的张力，认为两套评价体系可以合并。

我看两个体系很多地方比较类似，我个人觉得是可以合并为一套体系。而且合并以后，我们这边开展工作也更加方便一些。(受访者x3)

由此我们看到，“人民满意单位”的自我认知和定位、“民政爱民、民政为民”的使命感使得民政局一方面积极主动地对照工作视角评价体系持续改进绩效，另一方面主动回应公众需求，认为政务公开工作本身就是为老百姓服务的，只有把工作视角与公共价值视角结合起来开展政务公开工作，才能避免供需脱节。

我们出台政策首先看的就是什么是老百姓最关心的……你考虑工作，你肯定是要先从老百姓的需求(出发)，而不要从你实际部门(出发)，那你就是供需脱节了。(受访者x1)

(三)“块块”的垂直回应性和水平回应性

如前所述，由于面临的压力大于“条条”，“块块”的回应性整体上好于“条条”，特别是水平回应性(表1)。那么在“块块”内部呢？是什么因素导致了不同区政府的回应性差异？

1.组织面临的压力越大，回应性越强

从“块块”内部来看，由于同处A市管辖范围，处于相同的考核评价体系下，制度层面的、自上而下的科层压力大体相当。但是，N区在2017—2018年被选为基层政务公开标准化规范化国家级试点单位，从而极大程度地吸引了上级领导的注意力，受到领导高度重视，并进一步转化为强的政治激励和压力，使得N区连续两年在工作视角下的评价中名列第一。

把我们作为试点的单位，这很重要……市委书记、区长特别是我们常务副区长，这项工作在短时间之内，把这样一个方案，进行实质性推进。咱们领导要求区长来担任，为了开展项目，设置了专门的人员集中办公。一方面是我们工作汇报，更重要的是对于我们工作进行现场指导。(N区2018年政务公开试点工作会议资料)

好坏和领导重视是有直接的关系，像2017、2018年的政务公开从省到市、到区都很重视，整个效果非常好。今年没有试点了，说实话力度比原来要弱。(受访者n1)

那么各区面临的社会压力是否存在显著差异呢？我们用各区每年接收到的依申请公开数量测量其社会压力。从表4可以看出，M区的依申请公开数量连续两年排名第二，其在公共价值视角下的排名则连续两年第一；N区的依申请公开数量连续两年排名倒数第一，其公共价值视角下的排名则分别位居倒数第三和第一。同时，我们进一步计算了公共价值视角下排名和依申请公开数量的相关关系，发现两者显著正相关，2017年相关系数0.629(P<0.05)，2018年相关系数0.756(P<0.01)。而工作视角下排名与依申请公开数量之间没有显著相关关系，2017年相关系数0.069(P>0.1)，2018年相关系数-0.26(P>0.1)。也就是说，各区直接面临的社会压力越大，其水平回应性就越好，但对其垂直回应性没有影响。

表4 A市各区依申请公开数量和政务公开评价排名

2.压力来源的多样性带来垂直回应和水平回应的背离

如前所述，作为“块块”的基层政府面临自上而下和自下而上的多重压力。同时，众所周知，在压力型体制下，基层政府普遍面临责大权小、资源有限的任务困境，往往面临严重的任务拥挤与竞争(崔晶，2020；颜昌武、许丹敏，2021)，因而不得不通过妥协策略，在多项竞争性的任务中进行取舍。具体到政务公开领域，“块块”既是自上而下的政务公开工作的问责对象，也是辖区公众、企业等在政务公开方面提出诉求和指责，甚至是诉讼的直接对象。有效回应上级和回应辖区公众、企业往往意味着要在诸多任务上同时发力，当其面临资源和时间约束时，则不得不在科层压力和社会压力之间做出取舍和选择，从而使得其垂直回应和水平回应相互背离。

基层事情太多了，阶段性的重点工作很多，很容易冲淡……他也重视，但是他没有很明确的一些事的话，一段时间他完了以后，负责人员调整以后，(就出现)不重视的情况。(受访者n1)

在责大权小、资源有限的困境下，区政府明显感到了两种评价体系之间的差异和张力。

工作视角的考核它一定是强制性的，公共价值视角的指数它是具有建议性的，还具有引导性的，你这个地方你做得好，你这个指数特别好，但是你的考核未必就比其他地方高，因为考核是强制性的……它一定是平均数甚至是基本线……它是一个规定动作。在完成规定动作的基础上，对事业发展来讲，这个指数更有意义。(受访者n3)

在这种情况下，“块块”不得不在两套指标体系所指向的任务中进行取舍和选择。例如，N区就认为目前政务公开工作仍处于初级阶段，大家应优先完成工作视角的考核，而不太关注公共价值视角的指数。

任何工作都是有阶段性的，咱们国家现在处于初级阶段，任何工作都不可能一蹴而就，一下子就到高级阶段。所以政务公开这个工作也是个不断完善的过程，它也是一个过程……刚开始大家优先完成考核，不太关注指数，但是过一段时间就会发现大家在考核中的差不多的情况，开始去实现指数。(受访者n3)

3.对压力源的依赖性影响其回应选择：垂直回应性对水平回应性的挤出

当“块块”面临多重压力下的任务拥挤和竞争时，不得不通过妥协策略，在科层压力和社会压力之间做出取舍和选择。例如，按照最低要求满足水平回应的压力，而把主要精力用于回应科层压力；或者努力实现对多方压力回应之间的平衡等。现实中究竟会采用哪一种策略，一方面取决于组织对压力源的依赖性以及不同压力源的压力大小，另一方面也取决于组织如何认知和解读这些压力，而这又与组织特征相关。众所周知，中国单一制的国家结构形式使得同一层级政府在组织特征上表现出很高的相似性，尤其是在同一地区范围内，即本案例研究中的“块块”在法定地位和职能定位、目标清晰度、使命感义务感等方面大体相似。这就使得当其面对多重压力导致的任务竞争时，主要根据组织对压力源的依赖性以及不同压力源的压力大小做出策略选择。

在压力型体制下，中国地方政府在权力、资源等的合法性方面毫无疑问都更直接依赖于上级政府而不是本地公众，这就使得当“块块”面临多任务竞争时往往优先选择回应科层压力，因此我们在案例中看到，“块块”的垂直回应性普遍好于其水平回应性(表1)。并且，“块块”的垂直回应性对其水平回应具有挤出效应。

作为试点单位的N区受到省市区领导的高度重视，面临着比其他区更大的科层压力，因此其在工作视角评价中一直排名靠前。但其在公共价值视角排名中一直靠后，这一方面可能是由其面对的水平压力较小(依申请公开数量较少)造成的，另一方面也可能是因为任务挤压造成的，或者是二者共同作用造成的。访谈发现，N区面临的高强度科层压力使得其在政务公开工作中特别强调自上而下订立标准以推动政务公开的重要性，同时对公众获得感的关注度较低。他们反复强调，政务公开的目的是推动行政规范化，而不是回应公众的需求。

省市政府公开的一些机构，它要主导来形成这么一个公开目录体系……你必须要有这么一个体系用来指导大家来做……要强调它的一个规范，一个是法定的要求，一个是规范的要求。但是你说要通过政务公开来娱乐、来满足百姓的，其实那种我觉得不是政务公开本意的一个定位……我觉得政务公开它首先是一个法定的职责，不是因为老百姓要或者不要，或者是你想看或者不想看，我就公开或者是不公开……我觉得不能把政务公开作为迎合某一个群体的一个工具。(受访者n1)

M区虽然也同时受到来自科层和社会的双重压力，但相较于N区，其面临的社会压力更大，科层压力更小，这使得M区政府在政务公开工作中感知到科层压力和社会压力之间冲突的同时，可以不用太担心上级的要求和反应，而将更好地回应公众的诉求作为工作的重心和努力方向。

我觉得人民群众的诉求就是我们信息公开的一个方向，因为我们信息公开的一个目的是让广大群众知道我们政府也好，机关也好，部门也好，就做了些什么事情。所以说针对他们的诉求来说，也是我们努力做好自己工作的一个方向吧。(受访者m2)

六、讨论与总结

对A市政务公开领域的案例研究表明，政府组织面对外部压力时的回应性受到外部压力特征和组织自身特征的双重影响，且两种影响不是各自独立发挥作用，而是共同影响着组织的回应策略。整体而言，组织面临的外部压力越大，其回应性越好；但是当组织面临多重压力，且不同压力和要求之间存在竞争关系时，组织不得不在多重压力和要求之间进行取舍和选择，从而使得垂直回应性挤出水平回应性。这一发现也呼应了学术界已有的研究结论(段哲哲，2019；肖棣文等，2020)。组织使命感、义务感等特征会影响组织对外部压力的认知和解读，进而影响其回应性，这使得当组织面临的外部压力适中或者大体相当时，组织的回应性会因其使命感、义务感不同而表现出差异。此外，组织的目标清晰度会调节外部压力对组织回应性的影响，目标模糊的组织更容易对外部压力做出回应。政务公开领域的条块回应性差异可以通过本文构建的、融合了社会视角和政府视角的组织回应性分析框架得到较好的解释。

前述分析结论为进一步优化中国地方政府“条条”和“块块”的回应性提供了思路和方向。

对于“块块”来说，在不改变目前的纵向权责和治理资源配置格局的情况下，进一步增加自上而下的科层压力不仅无助于政府回应性的提升，而且可能起到适得其反的效果。众所周知，为缓和大国背景下一统体制和有效治理之间的矛盾(周雪光，2014)，中国公共政策过程的重要特征之一就是“统一决策+灵活执行”。作为“块块”的地方政府在其中扮演的主要角色就是回应地方治理需求、基于地方治理情境有效解决问题，从而通过灵活执行找到同时契合整体政策目标和本地需求的平衡点。过强的自上而下的科层压力会争夺基层政府的注意力，挤压其对于本地公众诉求和压力的回应，并最终损害政府的整体回应性。近年来，对属地责任的过度强调已经带来了一系列负面效应，科学合理地在不同层级政府之间、条块之间配置责任是优化政府回应性的前置条件。

对“条条”的分析表明，由于其面临的外部压力不大(在综合考核中占分较小、不是直接的问责对象)，一方面其回应性总体偏低，另一方面其回应性受到其组织使命、目标清晰度等组织特征的影响。这说明，要优化其回应性主要存在两个路径：一是加大科层压力，例如，提高某项工作在综合考核中的占比、破除考核结果固化(4)考核结果固化指的是无论怎么考核，其结果都相对固定的现象，即常委部门、大部门等重要部门长期位于考核第一方阵，荣誉感较强；而小部门、边缘部门长期排名靠后，逐渐失去了动力。现象以解决尾部部门的荣誉感和动力问题、优化问责机制使“板子能拍在责任人身上”等。二是通过组织使命感、价值传导和内化等方式，强化组织成员的责任感和回应公众的义务感，从而优化其回应性。前者更多地依赖正式制度的完善，后者更多地依赖人们的观念、认知、价值观的转变，是一个相对漫长的过程。因此应“双管齐下”。

本文的主要贡献有四点：第一，对中国地方政府中“条条”和“块块”的回应性差异进行了系统的描述和解释，使得关于中国地方政府回应性的图景更为完整。第二，深入分析了地方政府垂直回应与水平回应相背离的现象和原因，有助于改善中国地方政府的回应性背离问题，促进有效治理的实现。第三，整合社会视角和政府视角，通过与解释组织行为逻辑的制度主义视角和有限理性视角两种研究路径的理论对话，发展出了一个分析政府组织回应性的整体性分析框架，以促进政府回应性研究领域的理论化和系统化。第四，“压力型政府”(荣敬本，1998)和“地方政府自主性”等作为解释中国治理模式和经验的重要概念，分别强调了外部制度压力和地方政府自身理性选择的重要性。借助于本文提供的整合性分析框架，未来可以对“作为双重代理人”(陈国权、许天翔，2018；Gong，2006)的中国地方政府行为进行中观的、更为系统和立体的描述和解释。当然，本文主要是基于政务公开领域展开的嵌入式案例研究，其研究结论能否拓展到其他领域还有待更多的实证研究加以验证，特别是组织特征、压力特征对组织回应性的交互式影响，垂直回应性和水平回应性之间的竞争性等都有待在获得更多数据的基础上进行量化检验。