村镇银行取款难：中小银行如何行稳致远？

文 贾铭

中国的银行大致分为村镇银行、农村信用社、农商行、城商行、股份制银行、国有商业银行、政策性银行几种。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行是6家国有商业银行，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行是3家政策性银行，以及还有12家全国性股份制商业银行（招商、中信、光大、民生、兴业、浦发、广发、浙商、华夏、平安、恒丰、渤海）。

除上述21家银行外，剩下的就是城商行、农商行、农村信用社和村镇银行。业内通常把除六大行和三家政策性银行之外的其他银行，称为中小银行。从规模上看，城镇银行、农村信用社、农商行、城商行都属于中小银行，但由于其特殊的历史背景和定位，也会单独称为城镇银行、信用社、农商行和城商行。

很多人容易把村镇银行和农村信用社混淆，但其实村镇银行的诞生时间较短，于2006年年底由原银监会推出，初衷是为了补充农村金融体系，也为民间资本进入银行业打开渠道，单体资产规模一般不大，业务范围也较简单，就是存、贷、汇三种，是中小银行中的小银行。

中小银行，特别是农村中小银行在县域有大量营业网点，有数量最多的信贷员，更关键的是，它们拥有时间最长、最全的农户信用记录，所以解决或者至少辅助解决了很多国有大行无法解决的金融服务问题，具有一定的普惠金融属性，是促进地方经济发展、支持“三农”和为中小微企业提供金融服务的中坚力量。

数据显示，截至2021年年末，全国共有农村中小银行3902家，其中农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）2199家、村镇银行1651家、资金互助社39家、贷款公司13家。资产、负债分别为45.7万亿元、42.2万亿元，均占银行业的14.1%，较2017年年末分别上升0.7个百分点；资本充足率12.4%，不良贷款率4%，拨备覆盖率122.9%。

A异地揽储问题加剧村镇银行取款难

村镇银行取款难，有一个非常特别的现象是异地维权储户特别多。但事实上，村镇银行等中小银行的定位，一直是立足当地、服务中小微的区域性经营定位，对银行业的监管也一直是属地监管为主，除特殊情况外，村镇银行异地揽储本身就不合规。

有业内人士辩称，从目前的监管规则来看，只对某类银行的资产投放有地域限制，负债端没有明确限制。确实，此前监管部门对农商行信贷投放有这方面的明确要求。

2019年年初，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理提升金融服务能力的意见》，要求农商行严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），新增可贷资金70%以上要用于本地。

但是就村镇银行而言，2018年1月9日，原中国银监会发布了一份《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》的文件，文件明确要求，除该文发布之后成立“多县一行”制村镇银行可以在注册地辖区外设立支行外，其他村镇银行只能在注册地辖区内设立分支机构。

另外，即使对可以在注册地外设立支行的农村商业银行来说，2019年12月26日，银保监会也曾发文《农村中小银行行政许可事项实施办法》，又详细规定了较为严格的行政许可条件，如注册资本不低于5亿元人民币。仅注册资本一项，就排除了大多数县（区）农商行。所以，大部分农村商业银行只能在注册地展业。

2020年10月23日，央行发布的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》又要求，“要完善商业银行业务范围与业务规则；明确区域性商业银行的本地化经营要求，推动商业银行立足当地、回归本源”。

退一步讲，即使没有监管明文要求，从业者自己也应该十分清楚。异地揽储的成本比本地揽储的成本高，对银行个体来说，本来中小银行流动性管理水平就不尽如人意，还要突破现有的监管框架，大规模吸收异地的、不稳定的互联网存款，会大幅度增加成本、增加流动性管理的难度，促使银行在资产端追求高收益资产、高风险项目，很容易导致资产端风险增加，进而增加系统性金融风险。很多银行异地展业的同时，还存在高息揽存、缩短付息周期、发放加息券或返现等变相提高存款利率的情况，这又违反了国务院颁布的《储蓄管理条例》。

所以，如果业内人士再辩称监管对中小银行的负债端没有限制，难免有“揣着明白装糊涂”之嫌。

但板子不能全打在中小银行的身上，现在的监管框架存在一个制度设计上的问题。比如，部分地区的地级市城区农商行合并重组后，可以通过分支机构搬迁的方式到地级市所辖县域展业，但县域包括城镇银行在内的中小银行却不能反过来到地级市的城区展业，这不符合公平竞争原则，加剧了农村中小银行的经营压力。

异地揽储只是中小银行经营困境的一个小方面。那中小银行还面临什么困境呢？

B中小银行经营困境

中小银行的很多问题是自诞生之日起就同时出现的，有些问题则是发展过程中新出现的。

第一，战略定位的内在冲突。

有人说，中小银行的战略定位不清晰。事实上中小银行的战略定位一直很清晰，目的就是打通金融服务的“最后一公里”，支农支小，服务“三农”和中小微企业。但是，商业银行本身是盈利机构，有盈利诉求。为什么大行不愿意做“三农”融资和小微融资，无非是贷款金额低、放贷成本高、违约率高、利润率低。所以中小银行的设立初衷和商业银行的盈利诉求本身就有内在冲突。

在经营过程中承担政策性任务，而政策性与商业性金融行为的界线又比较模糊，自身经营性亏损与承担政策性任务形成的亏损很难区分，导致改革创新实践与改革目标设定的矛盾凸显，利用政策性红利掩盖风控缺失和财务亏损等道德风险问题很严重。

第二，没有稳定的客户群体。

对银行来说，存款是贷款的基础，存贷差是重要的利润来源。中小银行的金融业务受到严格监管，所以存贷款业务就更为重要。有存款就要获客。国有六大行历史长、信誉高，无论是对公还是对私，都有非常稳固的基础客群。农信社和农商行由于长期扎根农村，也有较为稳固的基础客群，只要当地的经济发展不是太差，业务通常比较稳健。

但在一些人口流出地，农商行的经营也面临困难。对城商行和村镇银行来说，获客较其他银行都相对更为困难。城商行早期是为了服务城市个体工商业者，但后来国有大行和股份行发展得都比较好，所以挤出了城商行的份额。村镇银行则要和农商行抢客户群。

第三，复杂的政—银—企关系。

无论是政府部门还是参股、控股银行的民营企业，都有一个认识误区，认为银行主要的功能就是放贷款。甚至政府部门成立银行的目的就是为发展当地经济发放贷款，尤其是自己积极主导的项目和企业。民营企业参股、控股的目的，并不是投资股权本身的收益，而是能够为自己企业的发展更方便地提供融资。

2003年的农信社改革成立了省联社，将农信社的管理权限下放到地方政府，缩短了管理链条，减少了地方对中央的亏损转嫁。但同时，省联社集管理、协调、指导、服务于一身的功能定位，又是一种结构设计缺陷，特别是“行业管理、行政管理、金融监管”的叠加带来了越位、缺位、串位等问题，省联社直接干预农信社人事任免，地方政府控制基层金融机构和金融资源，股东的监督权几乎被削弱殆尽，产生政府隐性担保等问题。

第四，都有做大做强的冲动。

银行业本来就是一个规模效应很强的行业。所有的业务都是基于资本量展开的，没有存款，银行也将不复存在。所以，无论是从盈利目标、业绩考核，还是个人利益绑定等方面，银行都有做大做强的冲动。这就是为什么很多银行违规贴息揽储、跨区域展业、做大同业业务的原因。

同业业务的利润率很低，且遇到波动会亏损。有些区域性银行兢兢业业发展多年，规模不过一两百亿。而有的区域银行违规操作，几年就可以把业绩冲到千亿甚至万亿。这严重破坏了公平竞争环境，扰乱了金融秩序，放大了系统性金融风险。

C如何改革？

首先，也是最重要的，是进一步深化银行体系的改革，保证商业银行的独立性，让商业银行成为真正的市场主体。真正的市场主体，是真正自主决策、自负盈亏的主体。这就意味着，要进一步改革开放，进一步推进利率市场化改革，剥离不该商业银行承担的政策性职能。

有人说，中小银行不是服务“三农”，服务中小微吗？剥离政策性职能怎么服务中小微呢？第一，要继续推进竞争中性，让国企和民企同台公平竞争，逐渐消弭隐性担保和利率双轨；第二，应该用政策引导、鼓励中小银行发挥优势，做普惠金融业务；第三，如果要中小银行继续承担政策性职能，那应该把政策性银行引入进来，或者对中小银行投入到扶贫等领域的贷款，专款专户监管，对资本金单独要求、坏账率单独核算。

其次，加快市场化退出机制建设。

我们一直强调要坚守不发生系统性风险的底线，但我们更多关注大银行，一定程度上忽视了中小银行。但事实上，如果看资产规模、利润占比、贷款占比、存款占比这几个数据，国有大行、上市银行的贷款占比/资产规模和中小银行的这个比值相比，中小银行甚至大于国有大行，这意味着中小银行对实体经济的贡献度要比大行还高。

这同时还意味着，在经济衰退期，中小银行比大行会更快地承受冲击。所以无论我们是否愿意，一方面我们要肯定中小银行的重要性，另一方面，要做好中小银行遇险出清的准备。不仅要做好破产预案，还需要做好单一中小银行遇险对整个中小银行体系的冲击和对实体经济的反向冲击的预案。

最后，细节上提升银行风险出清的温度。

完善存款保险偿付规则，避免金融机构滥用存款保险法定偿付标准、搞资金价格竞争。可研究在存款保险偿付规则中明确，存款利率超过市场平均利率一定比例的存款不再受存款保险保护。

除存款保险外，设置专门的专款风险基金，或者允许使用冻结的资金凭证到指定银行进行抵押再贷款。对可以确认资金属性确实是存款的，50万以内先行部分赔付，不必等到银行处置结束。不确定资金属性的，可以先行部分赔付，或者允许抵押贷款，最大程度上缓解公众的资金紧张，避免耽误救命钱。

2018年—2020年，银保监会开展了“农村中小银行股东股权三年排查整治行动”，对全部3898家农村中小银行完成了机构自查和监管检查；排查整治共涉及持股1%以上股东的38.5万个、股权3889亿股，累计发现问题1.99万个。

近期，银保监会再次专项排查农村中小银行机构的异地展业情况。农商行、农信社、农村合作银行、村镇银行都包括在内。这次摸查的业务范围比较广，包括异地贷款、异地存款、异地同业业务、异地债券投资、异地表外业务等多个方面，既包括线下业务，又包括线上业务。

但总体来说，过去几年，应该说中小银行的发展势头良好，风险整体可控，监管机构总体上响应迅速、尽职尽责。未来，相信经过百年未有大变局洗礼的中国金融体系，我国中小银行必将行稳致远，继续承担服务中国经济发展的重任。