城市综合管廊PPP项目运营收费模式分析

郑宝健

（中铁建华北投资发展有限公司 河北石家庄 050000）

我国城镇化进程不断加剧，迫使城市地下管线的构建规模逐渐扩大。管廊可以为地下管线提供良好的运行空间和运行环境，属于综合化、智慧化、集约化、廊道化的管线建设新模式。城市综合管廊建设需要巨大的资金支持，国家迫切希望推进管廊建设，但财政能力有限使得管廊建设规模仍达不到市场需求。我国2014正式结束以政府举债进行基础设施建设的模式[1]，自此PPP模式成为政府关注的焦点。经国内专家、学者测算，管廊项目的直接建设费用约是传统管线的5倍[2]，在项目建设期，需投入大量的建设资金以保证项目的顺利实施。近年来，多项关于城市管廊模式建设的政策、标准的出台，对项目的发展提供较为良好的发展环境，吸引社会资本投资管廊PPP项目的建设和运营。管廊建设项目采用PPP模式不仅可以解决项目融资问题，而且是实现社会资源的最优化配置的有效手段，更能充分发挥社会资本的运营管理能力，提高项目运营管理效率。为增大社会资本和管线单位投资并入驻综合管廊的吸引力，发挥社会资本和管线单位在管理以及资金方面的优势，提高综合管廊的未来使用率，如何刺激社会资本和管线单位参与投资，并做好后期的运营维护工作是我们应该关注的重要问题。

1 国内外研究现状

国外学者Martimort（2008）[3]对PPP项目的风险和效率开展研究，如果企业的资产质量外部存在不确定性，则会影响PPP项目的风险承受能力，PPP项目的整体效率也会受到影响，进而出现效率下降的问题。Moszoro（2008）[4]以PPP项目为研究对象，对PPP项目与公共和私营两个方面的关系进行了深入的剖析，表示在公共投资减少后，私营部分的投资就会相应的增加，项目成本也有所降低。V.L.Hunt，D.Nash,C.D.F.Rogers（2014）[5]对管廊的发展展开研究，城市管廊建设能够实现城市建设的可持续发展，有效治理城市管线杂乱、维护困难等相关情况。Jufian Canto-Perello,Jorge Curiel-Esparza（2013）[6]认为管廊的建设必须由政府出面，在制定建设计划时应该综合考虑，政府颁布的扶持政策是城市管廊发展的有效助力。

我国学者于笑飞(2013)[7]选择青岛高新区为研究对象，总结出青岛高新管廊最适宜的运营维护管理方案，并提出了机制改革的相应措施。谭忠盛等(2016)[8]采用对比的方式开展分析和研究，认为目前我国管廊在建设过程中存在较多问题，可以引入PPP模式有效的改善项目后期的运营管理。徐梅凤(2016)[9]收集了国外相关研究资料，结合我国国情，提出了我国管廊在运维管理时可以引入PPP模式，从而有效缓解项目后期运营管理的矛盾。范恒蔚(2006)[10]对PPP项目建设期和经营期的补偿开展分析和研究，在建设期的PPP项目的补偿主要是由公共部门补偿，在经营期PPP项目的补偿主要两方共同补偿。

对国内外相关文献分析后，部分学者对PPP模式进行研究时都会选择制度层面开展分析，认为政府制定的相关制度会对项目的投资产生影响，由此对PPP项目的风险机制产生影响，进而影响PPP项目的收益。目前关于综合管廊运营期关于使用者付费的研究文献较少，并没有一个较为完善的管理方法。

2 城市综合管廊PPP项目运营收费模式的设计思路

城市综合管廊PPP项目的运营费用应考虑多方利益诉求，首先基于使用率以及融资结构，确定投资收益率，保证投资收益的稳定性；第二，根据有偿使用制度及其他相关费用的定价规定，统一说明影响因素、内容、原则等等，基于实际情况进行特别对待。

2.1 收费模式遵循的原则

（1）受益者付费原则。管廊可以提高城市综合承载力，还可以改善城市景观形象。政府是管廊的最大受益者，按照“受益者”支付费用原则，政府应承担管廊部分建设费用以及运营期间维护费用。

（2）使用者付费原则。管廊正常运营之后才能够保证发挥其应有的效用，入廊管线单位享受着运营公司提供的基础设施和维管服务，按照使用者支付费用原则，应向运营维护公司支付维护管理费用和入廊费用。

（3）协商一致原则。管线单位和运营维护公司协商确定管廊的有偿使用费用标准，很多地区以直接填埋成本和空间比例法确定具体的费用标准。基于协调一致原则，各管线应根据属性特点并经过多方协商之后，确定最后的费用标准。

有研究表明，更年期会使女性体内雌激素水平下降，导致骨细胞被吸收的速度快于产生速度，引起骨质不断流失。女性在绝经后的数年内，骨密度或可减少20%，这使得30%的老年女性面临骨质疏松症风险。近日，美国一项研究发现，豆类食物及豆制品可以壮骨，对更年期前后女性的骨骼起到保护作用。

2.2 收费模式制定的内容

（1）分摊费用构成的确定。管廊有偿使用费用包括了日常维护费用和入廊费用两个部分的内容。日常维护费，主要考虑的维护对象是设备的改造升级以及附属设备的正常运转等等；在确定入廊费用时，首先应该考虑配套设施的合理投资成本以及项目主体的合理回报标准，此外还要考虑管线单位的重复铺设管线成本，廊道空间占用比例等因素。

（2）费用分摊主体的确定。管廊的利用者会受益于项目而获得经济效益，政府属于管廊项目最大的社会利益的受益者，所以管线单位和政府是管廊运营费用的分担主体，具体的分担情况依据各地政府的财政实力、相关政策法规等因素的综合分析结果确定。

（3）费用估算方法的确定。管线单位是管廊的直接使用者也是其费用的主要负担主体，所以在制定管廊费用分担办法的时候主要的对象是管线单位，常用的分担办法有统一制定支付方式，按照比例进行分担等，我国学者对于管廊收费标准的研究内容，以及各地的收费方法是不相同的具体情况如表1所示：

表1 管廊项目费用分担情况

（4）阶段性收费方法的确定

管廊的收费定价机制不是一成不变的，需根据项目的使用情况以及具体各方面因素的变化进行灵活的分阶段性调整。第一，政府本着可用性原则以及自身的财政实况，选择管线单位在内的合理社会资本，形成稳定现金流；第二，本着有偿使用的原则和行业组织共同制定各种费用，依据地区以及项目的实际情况，提出阶段性的政策意见，利用各种政策意见以及服务价格体系所收到的一系列费用成本，逐步弥补管廊建设成本；第三，对PPP融资模式进行进一步的创新，鼓励更多的管线单位投资并参与到管线项目的建设中，从而获得更多的后期收益。

2.3 收费模式的影响因素

考虑到城市综合管廊PPP项目参与主体的负担能力以及政府的财政能力，主要从管线单位，投资者以及政府三个角度对管廊收费定价问题进行细究。

2.3.1 投资资金回报要求

对管廊进行收费的根本目的是对投资成本进行回收，管廊收费应根据运营费用政策、标准，受益者付费以及使用者付费的原则进行合理的设定。一方面是保证在合理条件下资金的有效回收，另一方面是保证项目有长期且稳定的现金流，从而吸引更多投资者。

入廊收费标准中直接埋设管线的成本支出属于较为重要的参考指标。很多管线单位为了实现自我利益的最大化会虚报相关信息或者是故意隐瞒一些真实的信息。比如隐瞒了真实成本以及所有资料，导致政府在进行管廊定价收费的标准进行衡定时会受到很多干扰，无法进行精准的成本调查，可能会给出一个不合理的政府指导价格和政府定价。导致对管线的直接埋没成本进行评估时无法做到公平、公正、公开，影响相关工作的展开。

2.3.3 不同管线收费差异

不同种类的入廊管线衡定收费标准时，还需要将管线铺设后所占空间的比例，管线检查和维修的频率以及配套设施需求的强度纳入考量。例如，天然气管线舱室配置了特定的仪表设备，需要对天然气管进行监控，导致维护管理加难。用于供热的管线需要设置保温层，加之管线本身具有较宽的横截面，导致占有效空间非常大。所以，不同规格管线所属的单位会收取各种管廊的使用费用。

2.3.4 政府补贴额度

由于使用费不得超过管线的直接填埋成本，向管线所属单位收取使用费，无法用其补充用于社会资本建设的投入并获得合理的收益。所以，政府是PPP项目的合作方，需要出资补足项目所获实际收益与立项时的预期收益之间的差值，以保障社会投入资本应当获得的收益。当用户所获收益无法覆盖其投资成本时，需要由政府出面保障这一项目的商业性，不让投资者获得额外利润。

（1）政府需将部分资金作为建设资金，其中有一项是无常提供的投资补贴，能够用于履行政府在PPP项目中减轻公司承担的压力。

（2）对于政府设定的指导价格和定价提供了公共性的产品和服务，即价格补贴，当项目的投资成本以及预期收益无法用现有价格满足时，政府使用价格补贴对企业进行补偿。

（3）此外，政府通过无偿进行土地分配、降低贷款利息、放弃股息、授以管廊附近土地开发和商业开发所获收益的所有权以保障这一项目的商业化。

3 城市综合管廊PPP项目的运营收费对策

3.1 明确管廊准公共产品属性

城市综合管廊不是向居民直接供应电、水、气、通信等资源的的公共设备，而是供应给上述公共资源的服务设施，其准公共产品属性与财政投入促进发展的常见的公共设施并不一致，管廊需要依赖政府财政投入来利用授权运营、优惠制度、市场分配等许多方式来获得支持。所以，在拟定收费制度之前，为了明确各参与主体的权利和义务，需要明确定义管廊的准公共物品属性。

3.2 完善配套法规体系

当下，我国在有关管廊的法律规定领域的研究并不深入，造成了管廊的费用支出缺少法律保障，致使管廊的发展与经营并不顺利。借鉴西方国家在管廊法律制定的有关经验，我们国家需要尽早推出相应的法律规定，以此来促进管廊费用的正常收入。第一，应当明确立法的方式，界定管廊准公共物品的特质、限制、建设投入以及收费来源。第二，应当在立法的时候，将收费的范畴、条件、方式等进行明晰，并且需要考虑能够对政府资金投入、补助等产生影响的要素。另外，还在道路管理条例中，添加不入廊企业的道路挖掘费用以及道路使用费用的强制条款。

3.3 建立多元化的投融资模式

投融资方式也会对在项目进行期间内的投资收益率、现金流、事业收益力等产生影响。项目管线单位入驻积的极性、长期平稳现金流以及社会资本的合理收益在PPP制度下能够不断增加投资途径。利用政策指引、奖惩制度，来促进涵盖了管线单位的所有投资者加入管廊建设与经营中。此外，还可以通过PPP+EPC制度来把投资者的投资收益分配给EPC总承包的收益当中，以此来降低投资者对经营费用时期的收益要求。

3.4 采取多种激励性手段

（1）经济性手段。政府投入到早期建设中的部分资金舍弃后期收益，或有关部门在其职能范畴里对相关项目的社会资金减税或免除所得税。其皆是直接性的经济手段。而凭借约定其工程运作资金的上限，能让管理者降低经营成本，增强运作把控效率，取得利润，此为间接的鼓励方法。

（2）特许经营期届满，经相关部门评定项目的运行维护监管水平达标，则优先考虑让此管理者继续运营该工程。

（3）其他鼓励方式。授予项目运营单位享有管廊周边土地的优先开发权，激励供给优质的商品。凭借此类鼓励方法，既能够达到全面监管其工程的综合成效，又能使社会企业取得预计的合理利益。

4 结语

文章剖析了城市综合管廊项目收费模式需遵循的原则和收费模式的制定内容，系统探究了收费思路，总结了收费价格制定方式影响的的四项条件：政府补贴、投资收益、直接填埋成本和费用差异。最终，在此分析的基础上，通过确定城市综合管廊PPP项目收费对策，即管廊准公共产品属性的明确化，完善配套一系列法规体系，建立多种投资融资模式，采用各种激励手段，能够吸引与鼓励管线单位和社会资本参与投资，实现综合最大收益，为城市综合管廊PPP项目高效运行提供有力保障。