北京高质量发展的内涵与路径

安树伟

在新发展格局下，北京已经具备高质量发展的基础与条件，但也存在着不少问题，如人口过度集聚在中心城区，超大城市治理能力不足，区域内经济发展不平衡不充分，作为核心城市对周边地区的辐射带动能力较弱。推动北京高质量发展，有利于解决北京的大城市病，有利于满足居民对美好生活的需求，有利于深入落实京津冀协同发展的重大战略，有利于北京率先基本实现社会主义现代化。

一、北京高质量发展的内涵

北京高质量发展的内涵是在资源环境的约束下，把握好“都”与“城”、政府与市场、减量与提质、“一核”与“两翼”的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，在创新驱动下发展高端产业、优化空间结构、绿色低碳发展、提升治理能力、共享发展成果，最终实现经济发展高质量、生态环境高质量、人民生活高质量，具体体现在创新驱动、市场有效、产业高端、空间优化、绿色低碳、治理高效、民生共享七个方面(图1)。

图1 北京高质量发展的内涵

(一)创新驱动

北京是全国的科技创新中心，创新资源富集是北京突出的禀赋优势，强化创新驱动是在资源环境约束下实现高质量发展的必然选择。2020年，北京国家高新技术企业达到2.9万家、独角兽企业93家，数量居全世界各城市首位。从科技创新成果来看，2021年专利授权量达19.9万件，其中发明专利授权量达7.9万件；PCT国际专利申请量达10358件；全年共签订各类技术合同93563项，技术合同成交总额为7005.7亿元。但是，北京原始创新基础相对薄弱，创新活力激发不足。以中关村国家自主创新示范区为例，2021年高新技术企业实现总收入8.3万亿元，其中技术收入占总收入的比重仅为21.6%。北京对高端人才和创新资源具有强大的虹吸效应，创新的集聚效应远大于扩散效应。北京高质量发展必须把创新作为引领发展的第一动力，增强对周边地区的辐射带动作用，这也是实现产业高端化发展、培育新动能的关键。

(二)市场有效

政府和市场是一对互补关系，市场有效是北京高质量发展的又一个关键动力。2016-2019年，北京的市场化水平在全国31个省份中处于上游，在全国的排名分别为第9位、第8位、第9位和第7位，但是与上海、浙江、广东相比还有一定的差距。从市场的各方面指数来看，除要素市场的发育程度排名居于首位外，北京在政府与市场关系、非国有经济发展、产品市场的发育程度三个方面均处于全国中下游水平，2019年分别处于全国第11位、第19位和22位。北京的高质量发展，需要进一步理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系，更要充分发挥市场配置资源的决定性作用，调整不适应高质量发展的政策措施，进一步释放推动高质量发展的制度红利。

(三)产业高端

产业是经济发展的基础，有了产业才能创造就业机会，才能集聚人口。为顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，迫切要求构建符合现阶段支撑经济发展的优势产业，通过“减”和“增”实现北京的高质量发展。近年来，北京新兴产业成长快速，产业结构不断优化。2021年，北京新经济增加值达16251.9亿元，占地区生产总值的比重为40.4%，高技术产业增加值、战略性新兴产业增加值分别为10866.9亿元和9961.6亿元，占地区生产总值的比重分别为27.0%和24.7%。目前，北京高端产业发展中也存在着一定的问题：一是科技与产业创新脱节，科技创新能力并没有真正转化为高新技术产业创新能力和国际竞争力；二是随着非首都功能的疏解，高精尖产业很难在短时间内壮大成为支柱产业，这也就使部分地区容易产生新旧动能转换断层。对于北京来说，形成具有首都特点的现代化经济体系，高精尖产业和现代服务业是未来发展的重点。

(四)空间优化

城市空间结构是经济结构的空间投影，优化城市空间有助于提升城市效率，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。北京人口多、规模大、功能集中，单中心格局突出，这是北京“大城市病”产生的主要原因。城市职能的过度集中，导致城市基础设施供给紧缺、交通出现拥堵等问题。根据《2021年度中国城市交通报告》，2021年北京的交通拥堵指数在100个主要城市中位居第一位，通勤高峰拥堵指数为2.048。城市需要合理的居住与就业空间配置，《2021年度中国主要城市通勤监测报告》表明，2020年北京的职住分离率为6.7，在国内35个大城市中居首位。未来，优化城市空间结构仍然是实现高质量发展的重要路径之一，北京城市空间结构要朝着符合都市圈和城市群规律的方向发展。

(五)绿色低碳

绿色低碳是生态文明建设的要求，高质量发展是建立在绿色低碳基础之上的。近年来，北京大力推动大气污染治理工作，持续推动产业结构优化和能源清洁转型，燃煤量大幅下降，燃煤消费量从峰值的3000余万吨下降到2020年的173万吨，减少了94.2%；2020年碳排放强度比2015年下降了23%以上。2014-2021年，北京市细颗粒物、二氧化氮和二氧化硫年均浓度值分别从116微克/立方米、56.7微克/立方米和21.8微克/立方米降低至33微克/立方米、26微克/立方米和3微克/立方米。中国将力争二氧化碳排放量于2030年前达到峰值，争取2060年前实现碳中和，这就需要从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。为实现这一目标，绿色低碳也应当是北京高质量发展内涵之一。

(六)治理高效

特大城市由于其特殊的政治经济地位，在推进城市治理现代化进程中发挥着重要的引领作用。目前，北京城市治理中存在着一些特大城市的共性问题：“大城市病”依然显著；人口资源环境矛盾突出；交通拥堵、房价高涨、职住分离率过高；城乡发展不平衡不充分并存；流动人口管理难度大。同时，还存在着一些自身特殊的问题，例如：与天津、河北两地有效的利益协调与互动合作机制问题；疏解北京非首都功能及再就业问题；公共产品供给空间格局重组问题；城市治理主体之间的协调问题等。北京作为首都，城市治理的主体不仅包括北京市政府、企事业单位、社区、城市居民，同时中央政府作为重要的参与者，也有自身的利益考虑。新时代首都发展，标准就是首善。因此，北京要实现高质量发展、建设国际一流和谐宜居之都，在很大程度上将取决于城市治理的现代化水平，这就需要探索构建有效的超大城市治理体系，努力让城市生活更健康、更便捷、更舒适、更美好。

(七)民生共享

人民生活水平的不断提高是高质量发展的最终目标，其不仅包含收入增长，更包括获得感、幸福感、安全感等方面的提升。近年来，北京人均GDP居全国大陆各省(自治区、直辖市)首位，居民人均可支配收入不断提高，但是与上海相比仍存在着一定差距。2015-2021年，北京的全市居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入总体低于上海；北京的城乡居民人均可支配收入之比一直大于上海，2021年北京和上海的城乡居民人均可支配收入之比分别为2.45∶1和2.14∶1。同时，北京优质的医疗、教育资源主要集中在城六区。高质量发展的最终目标是人民生活高质量，因此，北京仍需要扎实办好民生实事，持续优化收入分配结构，有效缩小收入分配差距，促进居民收入增长与经济增长基本同步，逐步实现共同富裕。同时，需要加大对基本公共服务的投入，尤其是要加快实现高水平公共服务的基本均等化。

二、北京高质量发展的路径

北京作为中国首都，在北京市、京津冀、全国和全球范围四个不同的空间尺度下，北京的“城”与“都”有着不同的发展机遇，也承担着不同的功能。北京高质量发展的路径，既要推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，也要体现首都特征，形成高精尖的经济结构和与之相适应的空间布局，在京津冀协同发展中更好地发挥核心作用。

(一)践行生态文明理念，实现经济与资源环境承载能力的基本匹配

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，不断提高资源利用水平，推进绿色循环低碳发展，奠定高质量发展的资源环境基础。北京高质量发展涉及核心区、中心城区、平原新城、生态涵养区四类不同区域，这四类区域空间的功能定位不同，集聚人口和经济规模不同。在各区域自然条件、发展基础存在着明显差异的情况下，实现经济总量和经济比重的完全均衡是很难的。这就需要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，以资源环境承载能力为基础，实现经济与资源环境承载能力的基本匹配，做到服务保障能力同城市战略定位相适应、人口资源环境同城市战略定位相协调、城市布局同城市战略定位相一致。核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是展示国家首都形象的重要窗口地区，要严格落实《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018-2035年)》，营造安全、高效、有序的政务环境，保障中央党政军机关高效开展工作。中心城区和平原新城应集聚北京新增的人口和产业，但也要注意人口和经济的过度集聚及不合理的产业结构，避免给资源环境、交通等带来较大压力。生态涵养区则不适宜或不应该进行大规模、高强度的工业化、城镇化开发。

(二)以“三城两区”为载体，加快形成高精尖经济结构

北京高质量发展是“减”与“增”的动态均衡。“减”，是做价值链上有比较优势的高端高效环节，放弃技术含量低、能耗高、污染重的加工组装环节。“增”，核心是发挥创新作为引领发展第一动力的作用，推动管理和技术升级，用新的生产方式和先进技术改造传统产业，从而提高产品竞争力，增加附加值，最终实现产业升级。中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、中国(北京)自由贸易试验区、国家服务业扩大开放综合示范区是北京高质量发展的重要载体，应促进人才、技术和资金等要素自由流动，加快“三城两区”科技创新能力建设，努力形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构。对于“三城”而言，应充分发挥一流院所高校、顶尖人才集聚优势，突破一批“卡脖子”关键核心技术，全面提升原始创新引领带动能力，提升数字经济技术创新能力；以智能工厂为主要形态，发展智能制造和高端制造；加快推动科技服务业与创新链联动发展，提升科技服务对实体经济的支撑能力，打造全球数字经济标杆城市。对于“两区”而言，应积极开展国际高水平自由贸易协定规则对接先行先试，持续改善营商环境，聚焦科技创新、数字经济、生物医药、绿色金融四大产业的全链条开放，推动优化国际人才创新创业环境、强化知识产权保护和运用的全环节改造，发展更高层次开放型经济，推动高端制造业和现代服务业深度融合发展。

(三)发挥北京辐射带动作用，推动京津冀协同发展

世界级城市群的建设与世界城市的形成是相互促进的，城市群的核心城市既是世界城市，也是一定范围内的经济中心，京津冀核心城市北京与知名世界城市还有着一定距离。建设京津冀世界级城市群，要求京津冀至少有一个明确的经济中心。当前，北京事实上承担了京津冀经济管理控制中心的角色，能否发挥好北京的辐射带动作用关系着京津冀协同发展和建设世界级城市群的成效。第一，应持续扩大北京高质量经济规模，增强自身的辐射带动能力。通过空间重组和职能优化提升，更好地发挥在京津冀协同发展中的引领作用，从环境、产业和功能等各个方面全面提升北京的城市竞争力。第二，应把轨道交通建设放在突出位置。以城际交通为重点，推动形成城际交通、轨道交通、高速公路等城市快速交通方式，促进各种运输方式之间的衔接与合作；加快建设与产业转移承接平台密切关联的铁路和公路项目，打通“毛细血管”和“梗阻”路段，提升外围城区的交通可达性，为中心城区疏解出来的产业落地发展提供保障。第三，应加快破除行政壁垒和制度障碍，引导北京与周边地区劳动力等要素畅通流动，推进土地要素、资本要素市场化配置。第四，应以创新链带动产业链、供应链，形成良好的京津冀城市群产业分工与合作格局。核心城市北京、天津着重发展公司总部、研发、设计、培训及营销、批发零售、商标广告管理、技术服务等环节；超大和特大城市郊区和其他大中城市侧重发展高新技术产业和先进制造业；周边其他城市和小城镇则专门发展一般制造业和零部件生产，由此形成京津冀城市群现代产业分工格局。

(四)坚持主副结合、多点支撑，形成高质量发展的空间结构

主副结合，即中心城区与北京城市副中心的紧密对接、良性互动。其中，核心区要持续提升政务空间品质，改善人居环境，补充完善城市基本服务功能，加强精细化管理，增强全国政治中心功能承载能力，创建国际一流的和谐宜居之都的首善之区；通过发展软件与信息服务产业，发挥数字经济的创新引领作用。朝阳、海淀、丰台、石景山四区要完善配套设施，聚焦于科技创新功能，打造国际商务、金融服务等一体的高精尖产业体系，保障和服务首都功能的优化提升。北京城市副中心的发展，一方面应通过构建功能复合、空间融合的基础设施体系，完善公平普惠的公共服务体系，健全多元治理的生态环境体系，提升城市的经济、环境、社会等各方面的综合承载力，有效吸引中心城区非首都功能疏解；另一方面应通过完善城市综合功能和构建与之相匹配的产业发展体系，培育总部经济、财富管理、文化科技、智能制造等支柱产业，做大产业规模，加强产业与城市融合发展。此外，北京城市副中心推进与廊坊北三县及更大区域的协同联动，打造京津冀协同发展桥头堡。

多点支撑，即顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五个新城，通过加强基础设施和公共住房建设，完善社区医疗卫生体系，大力提升新城产业承载能力，积极承接中心城区适宜功能和人口疏解，重点项目要优先在新城布局，重点发展新一代信息技术、医药健康、新能源智能网联汽车、未来产业等高精尖产业，以拓展北京高质量发展的新空间。

① 高技术产业、战略性新兴产业二者有交叉。

② 2019年北京城镇居民人均可支配收入(73849元)略高于上海(73615元)。