县域义务教育均衡发展的政策工具选择及其优化策略

李艳红，闫文军

（1.陇南师范高等专科学校，甘肃 成县 742500；2.天水师范学院 教师教育学院，甘肃 天水 741001）

一、问题的提出

义务教育均衡发展是新时代基础教育高质量发展的必然诉求。为了使人民群众享受公平而有质量的教育，从义务教育阶段开始，国家陆续出台了一系列相关政策，以不同的主题或实践形式来促进义务教育均衡发展。因此，政策工具的选择与使用也就成了政策效应发挥、政策目标实现的主要载体。研究县域义务教育均衡发展政策工具的使用情况，不仅有助于完善县域义务教育均衡发展的政策体系，从实践上也更有利于促进义务教育的均衡发展，最终实现教育公平。

为了全方位了解改革开放以来国家为促进义务教育均衡发展而出台的政策体系，本研究以“县域义务教育均衡发展政策”为主题，利用中国知网等文献检索发现，与义务教育均衡发展政策相关的研究主要集中在以下几个方面：一是县域义务教育均衡发展相关政策的历史变迁及影响因素研究；二是基于教育政策学视角的县域义务教育均衡发展政策文本内容的梳理分析及政策执行效果的相关研究；三是县域义务教育均衡发展政策制定的影响因素分析及未来演进趋势研究；四是以比较研究为视角探讨借鉴国外义务教育均衡发展的经验；五是针对民族地区义务教育发展的特点，对民族地区义务教育均衡发展相关政策的专门研究。从已有的研究成果来看，学者们更多的是从政策赖以运行的制度环境、文本内容、影响因素及具体实施效果等外在因素开展研究，而从县域义务教育均衡发展政策本身出发的研究较少。因此，基于政策工具分析视角，本研究对改革开放以来国家义务教育均衡发展政策工具的使用情况进行统计、分析，全面了解在县域义务教育均衡发展进程中政策工具选择的偏好及特点，以便更加清晰地预测县域义务教育均衡发展的政策走向，从而在实践中更好地促进我国义务教育均衡发展。

二、县域义务教育均衡发展的政策工具分析

（一）施耐德和英格拉姆政策工具

政策工具就是为了实现政策目标所采用的政策手段和政策措施。从20世纪80年代开始，诸多学者基于不同的标准和维度对政策工具理论展开了研究，比较有代表性的如学者陈振明将政策工具划分为市场化政策工具、工商管理技术与社会化手段；伍尔图斯（Woolttuis）等将政策工具分为信息型、权威型、组织型及财政型；霍普曼（Hoppmann）等将政策工具分为战略层、综合层及基本层；哈尔（Phhal）等将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型。其中，应用较为广泛也最为经典的分类是施耐德和英格拉姆的政策工具。

施耐德和英格拉姆将政策工具分为五种类型，即权威工具、激励工具、能力工具、符号工具与规劝工具和学习工具。[1]由于该政策工具的分类依据是利用不同因素对个人或集体行为施加影响而使目标群体按照政策意图实施行动[2]，这与义务教育均衡发展政策的制定维度较为相似，因此，使用该政策工具来分析改革开放以来县域义务教育均衡发展政策具有一定的适切性。

权威型政策工具具体包括政府利用合法合规权利对政策对象进行权利处分、机构管理、财务管理及人事管制，它具有权威性和强制性的特点。具体表现为政府利用自身的管理权限对个人或者群体进行处置与处罚，对机构所涉及的权限进行规范约束，通过控制机构的经费、人事达到管理的目标。激励型政策工具是政府通过物质或精神激励、奖励对达成政策目标的机构或社会群体进行的一种效果认可方式，具有引导性和灵活性的特点。具体可通过财政奖励、身份优待、绩效评估及利益刺激等方式实施。例如，对义务教育均衡发展达标的县区通过增加财政拨款、人员编制、树立典型等手段予以激励。该工具一方面可以促进当地义务教育更好更快发展，另一方面对其他地域达成义务教育均衡发展指标也有一定的引导作用。能力型政策工具是指政府机关为政策对象提供生存发展所需的基础设施建设、财政拨款、管理运行及信息技术培训等方面的基本保障，具有现实性和客观性的特点。例如，政府通过基础设施建设、健全协调管理机制、保障个人或机构发展以及对义务教育学校校舍建设提供支持帮助等。符号与规劝型工具是指政府通过价值引领、活动规范劝诫、理论支持以及树立典型等方式对政策对象进行引导、鼓励，具有隐匿性、自发性的特点。例如，政府对义务教育均衡发展提供价值引领，并进行理论阐述，同时对偏离政策目标的行为进行规劝引导。学习型工具是指政府通过权力下放、战略规划等方式，引导政策对象积极参与并进行自我评价规约，具有分散性、计划性的特点。具体表现为政府通过制定战略规划、赋予自主权等引导政策对象实现预期政策目标，并对自身发展现状做出客观评价。

（二）改革开放以来县域义务教育均衡发展政策工具统计

1.研究内容选择

通过查阅《中华人民共和国重要教育文献》、相关部委门户网站公布的政策文本等资料，以1978年改革开放以来为促进县域义务教育均衡发展，国家层面颁发的相关法律、法规、通知、意见、纪要、纲要、条例、章程、细则等政策文本为研究对象，共整理得到相关文本98份。第一，改革开放以来我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》等政策文件，义务教育均衡发展问题逐步提上日程。虽然义务教育均衡发展的概念在20世纪90年代中期才由学者们提及研究[3]，但是从改革开放以来我国出台的与义务教育均衡发展相关的系列政策主旨分析来看，已经体现出教育公平、均衡发展的端倪。因此，本研究的选择时间为改革开放以来至现今。第二，国家、省级政府、市级政府及县级政府都陆续出台了促进县域义务教育均衡发展的系列政策文本、文件，纷繁复杂，要求各异。本研究主要集中于国家层面颁布的政策，从颁布的主体来看，主要包括全国人大、国务院、国家发展和改革委员会、教育部、财政部等国家机构。第三，通过查阅相关文献资料并利用各类网络平台，对有关县域义务教育均衡发展的政策归类，合并重叠文本，选取的政策文本主要由两部分构成，一是明确包含义务教育均衡发展的相关政策文本，二是虽然没有明确包含义务教育均衡发展相关字眼，但是政策文本中提及了义务教育发展的相关内容。研究最终筛选得到有效政策文本98份。

2.政策高频词统计

政策文本高频词在一定程度上可以反映某一时期政策的核心指向。因此，通过对国家层面发布的县域义务教育均衡发展的政策文本高频词汇统计，可以了解某一时期内国家为促进县域义务教育均衡发展所采取的主要政策措施，集中体现政策工具的选择导向。本研究运用Nvivo12质性研究统计工具，对98份政策文本高频词进行统计，对相似词语进行合并、加权统计，结果如表1所示：

表1 县域义务教育均衡发展的政策文本高频词加权统计

从改革开放以来国家义务教育均衡发展政策高频词以及高频词加权统计来看（表1），义务教育均衡发展质量、师资队伍建设、办学条件、经费投入、教育教学质量等词汇出现频率较高，集中体现于诸多政策文件中。就前九名高频词汇排序来看，处于第一位的是学校办学质量，计数13次，权重4.92，这契合义务教育均衡发展政策制定的初衷，只有不断提高学校的教育教学质量，提高办学水平，才能真正实现教育公平；排在第二位的是教师，计数8次，权重3.03，它强调了教师是实现义务教育均衡发展的关键要素，需要不断提高教师的教育教学水平，才能促进县域内城乡学校、优质学校与非优质学校、达标校与非达标校之间的均衡发展；教育经费、资源配置、评价办法等高频词汇紧随其后，这也充分说明了要实现县域义务教育均衡发展，国家必须提供义务教育学校发展所需的基本物质条件保障。与此同时，教育效果评价、注重学校的规范化建设及优质发展目标等在政策文本中出现的频率及占有的权重比例也相对较高，这进一步说明县域义务教育要积极采用科学的评价办法，建立有效的评价标准，才能实现学校间教育公平。而学生素质、办学规范化以及教学课程等要素则是实现义务教育均衡发展的基本载体，也是实现优质公平义务教育政策目标的基本保障。

3.政策工具选择情况统计

参照施耐德和英格拉姆政策工具分类，通过对改革开放以来县域义务教育均衡发展相关的98份政策文本进行统计分析，结果发现：国家出台的系列政策累计使用政策工具共计328次，其中权威型工具124次，符号和规劝型工具58次，能力型工具82次，激励型工具33次，学习型工具31次（图1）。

图1 县域义务教育均衡发展政策工具选择统计图

从图1的统计结果来看，改革开放以来，在县域义务教育均衡发展政策工具的选择上，权威型工具使用较多，占比高达37.80%，这与我国实行的基础教育管理体制密切相关，义务教育均衡发展的政策由国家统一发布，强调政策的权威性；其次是能力型工具占25%，集中体现了国家对义务教育学校发展的关注，注重办学条件的改善，这是义务教育学校均衡发展的物质保障；符号和规劝型工具占比17.68%，排在第三位，强调了政策的价值引领作用；而激励型工具和学习型工具占比相对较低，分别为10.06%和9.45%。从各类政策工具的选择比例来看，虽然具有一定的合理性，但是也存在进一步优化和改进的空间。

4.县域义务教育均衡发展的政策工具特征

第一，注重国家导向的权威型政策工具的运用。改革开放至今，从县域义务教育均衡发展的相关政策来看，无论是发文主体，诸如全国人大、国务院、教育部、财政部，还是从政策文本所体现的关键要素，诸如促进教育公平、提升教育质量、改善办学条件、提升教师教育教学水平等，系列政策工具的运用都凸显了国家对县域义务教育均衡发展的统一领导，注重政策工具的强制性、权威型特点。例如，1986年国家颁布的《中华人民共和国义务教育法》，把义务教育的定义解释为“国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。[4]再如，《国务院办公厅转发财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》（2005年）[5]、《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（2008年）[6]、教育部等五部门《关于印发〈教师教育振兴行动计划（2018—2022年）〉的通知》（2018年）[7]等，这些文件和通知都充分体现了国家政策的权威性与统一性。

第二，强调能力型政策工具的基础作用。城乡义务教育学校之间办学条件的差距是制约义务教育均衡发展的瓶颈所在，因此，改善办学条件也就成了实现我国县域义务教育均衡发展的突破口。从系列政策工具的运用情况来看，国家非常重视能力型政策工具的运用，政策文本内容也集中体现了我国县域义务教育均衡发展的条件改善，主要是在经费、校际均衡、师资力量等方面加大投入。例如，从2006年起，我国明确规定了要按照“明确各级地方责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2009年，教育部颁发了《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》[8]，2018年教育部等五部门《关于印发〈教师教育振兴行动计划（2018—2022年）〉的通知》[7]等政策文件，旨在以教师教学质量的提高来助力义务教育均衡发展目标的实现。

第三，重视符号和规劝型工具的价值引导作用。国家历来重视通过营造政策环境为县域义务教育均衡发展提供良好的外部环境，而符号和规劝工具对县域义务教育均衡发展具有一定的价值引领和导向作用。积极的政治文化环境有利于将政策推进所需的价值观、信念与态度内化为政策群体个人的心理要素，因此，符号和规劝工具的作用就是对政策群体内部受到的激励进行假定，将文化概念引入决策情境，从而呼吁、督促政策群体自发完成政策目标。[2]为了促进县域义务教育均衡发展，有关符号和规劝型工具在国家诸多政策中都有所体现。例如，1983年国家颁布的《关于全日制普通中学全面贯彻党的基础教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定》[9]，2019年中共中央、国务院颁发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》[10]等政策文件。

第四，学习型、激励型工具的作用发挥欠佳。我国推进的义务教育均衡发展一贯强调政府的主体责任，偏重于办学条件改善，注重追求规模经济，侧重谋求同一发展，表现出明显的路径依赖特征。[11]学习型与激励型工具的运用能够从根本上改变传统的路径依赖模式，激发义务教育学校办学主体的活力和积极性。改革开放以来，为促进县域义务教育均衡发展，国家陆续出台了系列政策文件，从政策主旨来看，主要有县域义务教育发展的财政政策、教师政策、办学和管理政策、质量政策及督导和评估政策等，政策工具表现为权威型、能力型和符号规劝型，而对于赋予县域义务教育学校更多的办学自主权，提高教育教学质量的学习型工具虽有所涉及，但无论是从政策文本内容的考察，还是各项政策工具在政策体系中所占的比例来看，学习型政策工具的运用普遍不足，这也导致了县域义务教育学校均衡发展过程中自身内在动力不足，学校办学主体作用发挥不充分，造成学校的发展不能因地制宜、因时制宜、因校制宜。

三、县域义务教育均衡发展政策的优化策略

政策工具的选择运用集中体现了国家的政策导向，对义务教育均衡发展具有一定的引导作用。在“十四五”发展规划中，为了实现教育现代化的远景目标，达成优质均衡目标，办人民满意的教育，从我国现阶段县域义务教育均衡发展的现状出发，政策工具的选择应随着时代的变化做出及时的优化和调整。

（一）继续发挥好权威型、能力型、符号和规劝型政策工具的作用

改革开放以来，我国义务教育的发展走过了“有学可上”到“均衡发展”，再到“优质公平”的发展阶段，实现了政策预定的发展目标，这与国家政策的统一领导有着密不可分的关系，也是社会主义制度优越性的集中体现。可以说县域义务教育均衡发展政策是国家进行教育管理的一种政治措施，代表了广大人民的意志，其权威性与实用性并行，目的性与可行性共存。[12]在新时代背景下，为了整体提高我国县域义务教育的办学质量，实现教育现代化宏伟目标，最终实现“优质均衡高质量发展”，必须继续坚持党和国家的统一领导，在政策工具的选用上仍然要重视权威型政策工具的权威强制作用，利用能力型政策工具不断提高义务教育学校的基础设施条件和办学水平，为义务教育优质均衡发展提供坚强的物质保障。同时，发挥符号和规劝型政策工具的价值引领作用，秉承教育公平的价值导向，为义务教育优质均衡发展提供思想保障和价值指引。

（二）基于供给侧改革做好政策工具的选择搭配

长期以来，由于受“城乡二元结构对立”的影响以及东西部地区经济发展水平梯度差异的制约，我国县域义务教育发展水平无论是在办学条件、师资水平，还是经费投入等方面，农村和城市、东部和西部地区的学校都存在很大差距，并且随着我国经济的高质量发展，农村与城市、东部与西部的义务教育学校发展过程中的差距势必会进一步加大。为了提高我国基础教育的整体质量和水平，缩小地区差距，实现教育公平，未来相关义务教育均衡发展政策工具的选择使用应更多地考虑地域差异、学校差异。基于供给侧改革的视角，根据不同地域义务教育发展的实际状况，有针对性地采取特殊政策予以照顾支持。在有限条件下，要实现义务教育均衡发展，一方面需要提升教育资源的质量，另一方面需要结合教育公平的理念，对弱势群体和单位实行教育补偿。[13]例如，对于西部经济落后地区、民族地区及农村地区的义务教育发展应更多使用能力型政策工具，首先保证这些地区的物质基础条件供应，甚至可以以超越城镇地区的物质经费投入来弥补其在教育教学质量方面的差距，而对于东南沿海经济发达地区或者城镇地区，要多发挥符号与规劝型和学习型政策工具的作用，赋予学校更大的办学自主权，在追求高质量的基础上实现义务教育的特色发展。

（三）充分挖掘学习型、激励型政策工具的积极作用

外因是事物变化发展的条件，内因是事物变化发展的根本。县级政府是义务教育均衡发展的关键和责任主体，要达成义务教育优质均衡发展的最终目标，必须调动当地政府和学校的积极性，赋予当地政府和学校更多、更大的办学自主权。实现均衡体现的是资源的再分配，是一个调整—整合—再调整—再整合的过程。国家政策在保障义务教均衡发展过程中将面临利益冲突、配合度低及资源不足等问题，无法实现政策有效落实。[14]未来政策工具的选择与使用要充分发挥好学习型、激励型政策工具的引导作用，充分放权，实现县域义务教育发展由“外向依靠”向“内生发展”的转变，从而体现国家政策的宏观调控与激励引导。

（四）利用好政策工具的合力作用，并予以动态调整

任何教育政策目标的达成，都是政策工具合力作用的结果。纵观改革开放以来县域义务教育均衡发展的政策脉络，尽管在不同的历史时期，各类政策工具所占比例及其发挥的作用大小各异，但是，义务教育均衡发展之所以能取得如今的成就，与各级各类政策工具的综合运用密不可分。因此，未来县域义务教育均衡发展的政策工具选择应充分利用好各类工具的优势，发挥其合力作用，并且要随着经济社会的发展和政策环境的变化及时动态调整各类政策工具的比例，使政策工具能够紧贴时代发展的要求，助力义务教育优质均衡发展政策目标的早日达成。