海洋空间资源承载能力视角下海岸带规划研究——以舟山市为例

邬梁超，黄歆然，李爱国，刘 贤，应诗瑶，郭建波，廖维敏，叶云

(舟山市自然资源测绘设计中心，浙江舟山 316021)

海洋空间是进行资源开发和经济社会发展的重要载体，也是沿海地区实现可持续发展的重要战略空间[1]。2011 年以来，随着“浙江海洋经济发展示范区”“中国(浙江)自由贸易试验区”设立以及“发展蓝色经济，建设海洋强省”战略的深入推进，浙江省对海洋资源的开发力度逐渐增强，海洋资源利用类型日趋多元化，港口、滩涂和岸线等稀缺资源与低效开发之间的矛盾日益凸显，而舟山市作为浙江省海洋经济核心区，问题尤为突出。海洋是重要的基础资源，在为人类生产生活提供物质资料的同时，对区域生态系统发挥着不可替代的支撑作用，海洋开发与资源环境承载力之间的关系直接影响区域经济和生态环境可持续发展[2]。2016 年，国家发展和改革委员会、国家海洋局等部委联合印发《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》[3](以下简称《技术方法》)，阐述了资源环境承载能力基本概念，采用统一指标评价体系对海洋空间资源进行评价。国内外学者通过构建资源环境评价体系，以底线思维为原则，分析超载成因，已成为科学布局海洋空间、产业的重要手段。张晓昱等[4]探究连云港沿海3 个县市的承载力水平，并对超载因子提出对策建议；贾建军等[5]对浙江省重要海洋资源及其承载力进行研究，并提出海洋资源开发利用建议；陈斌等[6]对山东省海洋空间开发保护现状、问题及对策进行分析，并提出了对山东省海洋空间开发与保护的建议。以上学者均对海洋资源承载能力进行了研究并提出资源开发利用建议，但宏观的从承载力视角出发，提出规划视角的针对性资源保护与利用研究较少。2019 年，我国确立了新时代国土空间规划体系框架，海岸带规划作为国土空间规划的专项规划，将海岸带开发与保护提升至新的高度，将为陆海统筹和科学布局海岸带生态、生产、生活空间划定总体蓝图，为海域海岛管理提供重要依据[7]。舟山作为海洋资源大市成为市级海岸带保护与利用规划国家试点，本文基于舟山市海域使用现状，以《技术方法》中的指标参数和标准，探究舟山市海洋空间资源承载能力，客观分析海洋空间开发利用存在问题，为海岸带保护与利用规划中开发强度与用途的管制提供针对性的参考，从而实现新时期海洋空间有序开发保护和顶层设计[8]。

1 基础与方法

1.1 研究区域

本次研究区域为舟山市辖区范围，舟山市位于浙江省东部，是我国第一个以群岛设立的设区市，舟山市总面积22 200 km2，其中陆域面积1 278.4 km2，海域面积20 921.6 km2，海域面积占辖区面积90%以上。2011 年，舟山群岛新区设立，确定了大宗商品交易、港航物流、临港产业、旅游渔业等四大主导产业。近年来，随着交通运输、临港工业等产业发展，舟山市海岸带生态环境受到不同程度的破坏。

图1 舟山市海域范围及海洋功能区划Fig.1 Marine function zoning at sea area level in Zhoushan city

1.2 研究指标体系和方法

1.2.1 海域使用结构多样化指数

海域使用结构多样化指数反应了区域内海域利用类型、方式的多样化程度。国内学者通过区域用海类型数量和面积，运用Gibbs-Mirtin 多样化指数研究我国海域使用结构[9-11]。具体公式为：

1.2.2 海洋空间资源承载能力

海洋空间资源承载能力是指区域内海岸线线性资源和近岸海域空间(海床、海底、海面)开发利用最大容量和最大限度，主要表征海岸线和近岸海域空间资源承载状况，采用岸线开发强度、海域开发强度评价指标，分别反映海岸线和近岸海域空间开发状况。

(1) 海岸线开发强度

海岸线开发强度主要体现为对海岸线的线性资源承载状况。以不同长度的岸线利用类型及其对海洋空间资源的影响程度作为度量值，以岸线修测所调查的岸线长度为基准，构建海岸线开发强度指数(表1)：

表1 海岸线开发强度分级Tab.1 Shoreline development intensity classification

式中：S1为海岸线开发强度；lmi为第i 类人工岸线的长度(围塘堤坝岸线、防护堤坝岸线、工业与城镇岸线、港口码头岸线)，km；qi相应类型人工岸线对海洋空间资源的影响因子；li为评估单元内第i 类海洋功能区毗邻的海岸线长度，km；wi为第i 类海洋功能区允许的海岸线开发程度。其中，qi、wi引用《技术方法》中核定指标和因子。

(2) 海域开发强度

海域开发强度主要体现为对海域空间资源(海床、海底、海面)承载程度。以不同用海类型的开发活动规模及其资源耗用指数为度量值，以《浙江省海洋功能区划》（以下简称《区划》）确定的海域开发利用允许程度为标准，构建海域开发强度指数(表2)：

表2 海域开发强度分级Tab.2 Classification of sea area development intensity

式中：S2为海域开发强度；ai为第i 类海洋功能区面积，hm2；hi为第i 类海洋功能区允许的海洋开发程度；si为第i 种用海类型面积，hm2；li为第i 种用海类型的资源耗用系数。其中，hi、li引用《技术方法》中核定指标和因子。

1.3 数据基础

本次海域使用现状数据采用自然资源部海域海岛使用动态监管系统数据、舟山市现状养殖调查数据、舟山市海底管线调查成果、2020 年最新遥感影像，航道现状数据来源于宁波—舟山港总体规划[12]等；海岸线数据采用2020 年舟山市海岸线修测成果的岸线矢量数据；县区分界线、近海分界线、功能区采用《区划》数据，根据《区划》将舟山市海域划分为定海区、普陀区、岱山县和嵊泗县4 个评价单元。

2 舟山市海洋空间资源承载能力评估

2.1 海域开发强度

2.1.1 舟山市海域使用现状及结构

海域使用系指人类根据海域区位和资源与环境优势所开展活动对海域的占有和使用[13]，包括对海域空间(水面、水体、海床和底土)的开发利用，以实测岸线向海一侧项目用海体现。根据统计(截止2020 年12月31 日)，舟山市已确权用海项目面积25 001 hm2，未确权养殖、航道、海底电缆面积361 274 hm2，共占舟山所辖海域18.5%。其中：定海区海域使用率28.6%；普陀区海域使用率13.1%；岱山县海域使用率19.3%；嵊泗县海域使用率20.2%。舟山市海域开发利用活动主要集中于近岸线向陆一侧之间海域，开发利用面积占总用海面积38%；近岸海域使用率由高到低以此为：定海区、普陀区、岱山县和嵊泗县。舟山市海域开发整体呈现北部以渔业、养殖为主；中部以临港工业、城镇建设为主；南部以旅游、渔港、船舶工业为主的格局，具体开发利用现状如图2 所示。

图2 舟山市海域使用现状图Fig.2 Map of Zhoushan sea area use status

本文运用Gibbs-Mirtin 多样化指数研究舟山市海域使用多样化程度，海洋空间开发利用活动按《海域使用分类(HY/T 123-2009)》中9 个用海一级类和31 个用海二级类确定，具体统计结果如表3 所示。

舟山市海域使用类型齐全，发展规模均衡，多样化指数0.85，整体多样性较好，但是用海结构规模并不均衡，海域开发利用活动以港口用海和其他工业用海为主，分别占项目用海面积的32%和13%。舟山定海、普陀两区用海结构均衡，其中定海区以船舶工业、电缆管道用海、港口用海为主，普陀区以港口用海、围海养殖和渔业基础设施为主，各主要用海类型占比接近；岱山、嵊泗两县用海结构略差，其中岱山县其他工业用海占比超过39%，嵊泗县港口用海占比超过50%。

2.1.2 开发强度

海域开发强度主要体现为对海域空间资源(海床、海底、海面)承载程度。以不同用海类型的开发活动规模及其资源耗用指数为度量值，以《区划》确定的海域开发利用允许程度为标准，构建海域开发强度指数。依据《区划》，舟山市海洋功能区齐全，除矿产与能源区外，其他均有涉及。其中农渔业区和海洋保护区面积较大，分别占海域面积的69.7%和11.9%，说明舟山市现海域功能以保障农渔业为主。近岸海域的功能区划定则略有不同，以港口航运区为主，面积占比65.3%；从区域上看，定海、普陀、岱山均以港口航运区为主(嵊泗全县均划定离岸海域，未进行统计)，具体统计结果如表4 所示。

表4 舟山市海域开发强度表Tab.4 Zhoushan sea development intensity table

舟山市整体海域开发强度较大，全市海域开发强度均临近超载，嵊泗县开发强度最大，海域开发即将超载。经剖析海域开发现状，主要原因和问题如下：(1)从确权数据分析，舟山市作为旅游城市、重要渔场以及近年来海洋经济核心区，渔业基础设施、港口码头、临海工业以及填海造地等高资源耗用指数海域开发强度过大，其中港口用海、临海工业用海、渔业用海分别占总确权用海面积32%、22%、16%，合计超过70%。(2)从实际用海数据分析，舟山市作为宁波舟山港重要组成部分以及长江入海口江海联运重要枢纽，公共航道、锚地等占用了大量海域资源，约占舟山市海域面积15%。(3)从用海分布情况分析，渔业基础设施、港口码头以及临海工业均布置于避风良港、深水港区以及经济产业区，产业呈极核式布置，例如舟山岛西部和南部、岱山岛南部和东部、泗礁山岛北部和南部海域开发强度极高，部分区域已几乎无可利用海域；此外，舟山市海域海底管线数量极多，全部位于舟山市海域管线300条[14]，占浙江海底电缆总数58%；但管线布置密集交错无序，虽用海面积不大，但割裂了海域，极大的制约了锚地、重要交通基础设施等用海布局。

2.2 海岸线开发强度

2.2.1 海岸线现状

根据最新岸线修测成果，舟山市海岛岸线总长2 778.98 km，其中有居民海岛岸线长2 007.39 km，无居民海岛岸线长771.59 km；目前已开发利用岸线469.86 km，岸线开发率约16%。具体开发强度如表5 所示。

表5 舟山市海岸线利用现状表Tab.5 Zhoushan shoreline utilization status table

2.2.2 开发强度

海岸线开发强度主要体现为对海岸线的线性资源承载状况。以不同长度的岸线利用类型及其对海洋空间资源的影响程度作为度量值，以岸线修测所调查的岸线长度为基准，构建海岸线开发强度指数。具体海岸线开发强度如表6 所示。

表6 舟山市海岸线开发强度表Tab.6 Zhoushan coastline development intensity table

舟山市海岸线开发强度均在可载范围，从县区使用强度来看，嵊泗县使用强度最大，主要原因是嵊泗县岸线体量较小，但渔业、交通码头等开发活动较多，从而造成岸线使用强度较大。从岸线使用类型来看，围塘堤坝岸线、工业与城镇岸线、港口码头岸线为主要利用类型，岸线占比超过85%，且利用较均衡，分别为29.1%、26.7%、29.7%；按县区统计，定海区岸线使用强度最大的为港口码头岸线，占比约32%；普陀区岸线使用强度最大的为围塘堤坝岸线，占比约41%；岱山县岸线使用强度最大的为工业与城镇岸线，占比约34%；嵊泗县岸线使用强度最大的为港口码头岸线，占比约48%。

3 海岸带保护与利用建议

根据《技术方法》，舟山市海域开发强度临近超载，海岸线开发强度虽在可载范围，但岸线使用模式单一、利用粗放，目前急需通过海洋空间规划进行海域空间治理[15]。基于上述研究，建议以海岸带综合保护与利用规划为视角，从提升舟山市海洋空间资源承载能力出发，进行海岸线分类保护、海域空间格局划定与管控。

3.1 海域空间格局划定与管控

基于舟山市海域开发现状，舟山海域开发强度临近超载，急需进行空间管控，笔者认为需通过海岸带综合保护与利用规划，坚持海域空间多维管控，从海域使用准入、用海资源强度、生态影响底线等多方面对海域空间进行综合管控，落实以下几方面：(1)严控高资源耗用产业准入，控制渔业基础设施、填海造地等高资源耗用产业，对该部分用海进行科学规划和合理引导。(2)优化港口用海、临港工业用海布局，目前，舟山市港口和临海工业用海比例超过50%，应通过陆海统筹、以陆定海方式，引导赖水产业布局，合理利用港口资源，从而保障资源效益最大化。(3)基于生态保护划定弹性和刚性空间，针对舟山自贸区、绿色石化和风电等清洁能源，在生态保护基础上划定弹性空间，对五峙山鸟类保护区、马鞍列岛和中街山列岛海洋特别保护区划定刚性空间，严格落实保护区要求。(4)选划海底廊道区，舟山市海底电缆300 余条，严重割裂海域空间，需通过科学划定廊道区、推动通信光缆共享共建、随桥隧道等铺设方式多样化等统筹海底电缆管道布置。

3.2 岸线分类保护与利用

基于舟山市海岸线开发现状，笔者认为，需从岸线精细化管理理念出发，通过海岸带综合保护与利用规划，坚持海岸线分类管控、提高岸线使用效率、加强海岸线整治修复等进行综合管理，落实以下几方面：(1)对海岸线进行分类管控，划定砂质、基岩等严格保护岸段；重点开发区工业、港口、渔业等优化开发岸段；探索岸线有偿使用机制和岸线占补平衡模式。(2)优化岸线布局，舟山市岸线利用率最高的为港口码头，占比超过30%，需对港口岸线布局进一步优化，提倡单引桥多泊位方式高效利用岸线资源，额定港口吞吐量和岸线利用比例；盘活闲置和低效岸线，舟山市近年来因产业升级调整，存在部分修造船、传统渔业和低效能港口岸线，应从区域需求、产业规划、重点产业布置角度，重新对岸线定位进行布局，同时建立岸线使用退出机制和加强转型升级引导。(3) 强化海岸线整治修复和岸线防灾减灾能力建设，针对舟山市岸线利用现状，建立海岸线整治修复制度，严控自然岸线保有量；此外，针对舟山市海浪、台风侵袭等风暴潮灾害，划定海岸线退缩线，提高防灾减灾能力。

4 结语

舟山市海域开发强度临近超载，近岸避风良港、深水港区以及经济产业区已几乎无可利用海域，近海区域航道、锚地、海底管线用海密集无序；舟山市海岸线开发强度在可载范围，但岸线开发利用以工业、渔业、港口为主，且利用方式粗放、低效。

笔者建议通过海岸带综合保护与利用规划对海岸线、海域空间进行综合管控。针对海域空间，建议进行多维管控，从海域准入、资源强度、生态影响等对海域空间进行综合管理；在近岸海域，科学引导赖水产业布局，保障资源效益最大化；在近海海域，科学划定弹性和刚性海域空间，协调多种用海活动布局。针对海岸线，建议实行分类管控；优化岸线布局，盘活闲置和低效岸线，提高使用效率；强化海岸线整治修复，落实海岸建设退缩线，提高海岸线防灾减灾能力。