新时代党内法规素养培育研究——学习习近平总书记关于依规治党的重要论述

黎芳宇

〔中共重庆市委党校（重庆行政学院） 马克思主义学院，重庆 400041〕

党内法规素养，指一个人认识和运用党内法规的能力。从内涵上看，党内法规素养由党内法规知识、党内法规意识和党内法规运用能力构成；从主体上看，党内法规素养包括全体党员但又不局限于全体党员，党内法规素养应当实现全覆盖培育；从内容上看，党内法规素养由党内法规制度构成主要内容，同时兼顾国家法律法规等制度规范。由于党内法规素养内容的精准性、主体的政治性、组织的自律性、覆盖的全面性，使得党内法规素养既与法治素养构成结构性耦合关系，又具有一定的培育“门槛”和“标准”。事实上，因为主体意识、党规知识、执行能力、运行环境等多种因素的制约，党内法规素养还有较大的提升空间。因此，培育党内法规素养具有现实性、必要性和紧迫性。我们应当尽快通过培育党内法规素养实现党内法规从“纸面”到“地面”的转换，提高党内法规的影响力、执行力和作用力。

一、新时代党内法规素养培育的重要意义

新时代党内法规素养培育是全面从严治党向纵深推进、形成更加完善的党内法规体系的题中应有之义，重在为保证全党团结统一、行动一致，为党统揽“四个伟大”提供坚强有力的保障，对党团结带领全国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

（一）为宣传习近平法治思想开辟新路

习近平总书记强调，“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[1]。习近平法治思想对正确处理党与法的关系、依规治党与依法治国的关系、政治与法治的关系、政策与法规的关系等指明了方向，是新时代培育党内法规素养的理论来源、方法来源、信心来源和动力来源。培育党内法规素养有助于依规治党深入民心，有助于依法治国深入民心。培育党内法规素养为宣传习近平法治思想奠定了良好的基础，有助于人们深刻理解依规治党和依法治国之间相辅相成的关系，进而在全社会形成自觉遵守国家法律法规的良好氛围。

（二）为培育全党规矩意识赋能增效

从唤醒全党的党章意识到培育全党的规矩意识，习近平总书记多次在不同场合强调制度和规矩的重要性。2012 年11 月，习近平总书记在党的十八届一中全会上向全党发出“认真学习党章、严格遵守党章”的号召。2015 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上提出“把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置”。《中国共产党章程》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”“先锋队”性质决定了各级党组织和全体党员应当带头遵守党内法规，按照党章党规的规定严格要求自己。2014 年习近平总书记在党的十八届四中全会上指出，“党章等党规对党员的要求比法律要高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求”[2]。然而，目前依然有极个别党员干部罔顾党章党规，背弃党的宗旨，为政对党不忠、当官谋求私利，党规素养与政治能力不匹配、与党性修养不同步、与执政要求有差距。因此，全体党员特别是党员领导干部应自觉培育党规素养和规矩意识，加强党规党纪的学习，做到守规矩明底线，守纪律讲规矩。

（三）为提升全民法治素养凝心聚力

“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”[3]。全民法治素养必然内蕴党内法规素养，党内法规素养是全民法治素养的重要构成部分。提升全民法治素养和培育党内法规素养具有“四性”——过程一致性、时间同步性、平台共享性、方法趋同性。可以说，提升全民法治素养与培育党内法规素养之间是相辅相成、相互促进的关系。在《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025 年）》中明确规定，“深入学习宣传党内法规，注重党内法规宣传同国家法律宣传的衔接协调”,“促进党内法规学习宣传常态化、制度化”，把学习宣传党内法规作为“八五普法”的重要内容。这充分体现出党内法规在管党治党和治国理政中的重要作用。但就目前情况来看，党内法规素养与党中央的要求还有距离，有待提高。从局部而言，党员党内法规素养参差不齐，对全民法治素养引领性和示范性不足；从整体而言，全民法律法规素养明显高于党内法规素养。笔者于2018 年—2021 年在全国各省市开展党内法规专题调研，通过对调查问卷和现场访谈资料进行综合分析发现，虽然全民党内法规素养呈现持续提高的现象，但全民党内法规素养明显低于法律法规素养，主要表现在对党内法规的形式和内容缺乏正确认识、对党内法规的功能和作用认识不清、存在“我不是党员（公务员），不需要了解党内法规”等思想误区。因此，学习宣传党内法规，普及党内法规的重要意义、制度规范、执行方式等内容，对提升全民党内法治素养、夯实党的执政基础，更好实现党内监督与群众监督相贯通、推进法治型政党建设大有裨益。

（四）为建设法治中国夯实基础

法治中国的提出，充分彰显中国共产党对于无产阶级政党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的深入认识。中国共产党作为建设法治中国的领导力量，必须统筹推进依法治国与依规治党、一体推进国家治理法治化和政党治理法治化，因此，培育党内法规素养既是坚持依规治党的必然选择，同时也符合建设法治中国的内在要求。培育党内法规素养有利于提高党管党治党和治国理政的制度化、规范化、法治化水平，为建设法治中国营造良好的政治氛围。需要注意的是，建设法治中国亟需德才兼备的高素质法治工作队伍，而建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍必然要求抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部应当自觉培育党内法规素养，运用党内法规思维和党内法规方式提高科学领导和科学决策的能力，为建设法治中国夯实基础。

二、新时代党内法规素养培育的内在要求

习近平关于依规治党系列重要论述从顶层设计的视角回答了“怎样培育党内法规素养”，系统详细阐释了“培育什么样的党内法规素养”，为新时代党内法规素养培育提出了要求并指明了实现路径。

（一）目的性与规律性的相互统一

马克思在《1844 年经济学哲学手稿》中指出，“人却懂得按照任何一个种的尺度来进行生产，并且懂得处处都把固有的尺度运用于对象”[4]。人的实践活动具有主观合目的性，既符合“自身的内在尺度”，同时也不逾越任何“种的尺度”，体现在对外在客观规律的尊重，并善于融通内外尺度，在主客观统一的实践中推动自身发展。因此，新时代培育党内法规素养要求我们努力实践合目的性与合规律性的统一。培育党内法规素养如何实现合目的性与合规律性的统一？一方面，要站在新的历史起点上，为党内法规体系的守正创新统一思想与行动，体现了依规治党的“合目的性”。党内法规素养的培育必须始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，以良好的党内法规素养实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。另一方面，依规治党、制度治党与无产阶级政党执政发展的规律相一致，体现了无产阶级政党发展的“合规律性”。在新的历史起点上，永葆党的先进性和纯洁性既是党内法规的功能，也是党内法规的价值，培育党内法规素养回答了以什么样“合规律性”的方式进一步提高管党治党能力的问题。

（二）长期性与阶段性的一体规划

2021 年《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025年）》和2022 年《全国普法依法治理工作要点》都明确规定“深入学习宣传党内法规”，这充分体现了党内法规素养培育应当坚持长期性与阶段性相统一的内在要求。所谓长期性，是指培育党内法规素养不能一蹴而就、不在一朝一夕，要防止急功近利，坚决杜绝搞形式主义。习近平总书记中强调，“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[5]61。因此，要充分认识党内法规素养培育不是速战速决，应当坚持长期、长远、长效，不断夯实党内法规素养的基础性功能，推动党内法规体系更好地服务党和国家大局。所谓阶段性，是指培育党内法规素养应当契合党内法规工作的重点难点，细化阶段性的目标并统筹规划。分阶段开展党内法规素养培育，要主动适配党内法规自律性、执政性和统一性的内在属性。首先，党内法规自律性指党通过“自己制定约束自己”的规则制度实现组织自治，而组织自治过程的阶段性决定了党内法规素养培育的阶段性特征。这是一个基本要求。其次，党内法规重在推动执政目标并为依法执政提供制度保障。党执政过程的阶段性特征深刻影响党内法规发展的阶段性划分，并指导着党内法规素养的阶段性培育。最后，党内法规的统一性特征促使党内法规素养培育具有阶段性要求。不同党内法规同根同源、同向同行，这样的内在统一性使得不同侧重点的党内法规素养培育过程应当阶段性谋划、阶段性实施。

（三）时代性与方向性的统筹兼顾

党内法规素养培育起源于建党伊始，伴随着党的发展壮大而不断深入。1924 年5 月《湘区报告》中明确要求，各级党组织高度重视“各小组以党纲草案为根据逐段讨论研究”，“各小组之组织原理演讲（以章程为材料）”，“讲演时事或主义及本党政策诸问题”[6]。1950年《中共中央关于发展和巩固党的组织的指示》中提出,“党在劳动人民中间，应公开地进行关于党纲和党章的宣传教育，普遍提高他们的觉悟”[7]。可见，随着党的建设和党的事业不断发展前进，党内法规素养培育必然同步偕行、与时俱进。新时代党内法规素养培育是在推进新时代党的建设新的伟大工程、全面建设社会主义现代化国家的新的历史起点上展开的。“我们当前主要的挑战还是党的领导弱化和组织涣散、纪律松弛。”[5]9面对复杂多变的内外部环境，培育党内法规素养必须紧跟时代步伐，从制度治党、依规治党的实际出发，适时调整党内法规素养的培育内容和重点。有的党组织和干部组织纪律松弛，那么党内法规素养培育就要重点强调组织观念、组织程序和组织纪律；有的党组织和干部搞部门保护主义，本位主义思想较严重，在贯彻中央决策部署时打折扣、做选择、搞变通，那么党内法规素养培育就要重点关注在党组织和党员中强调政治纪律，确保在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。无论以何种方式展开党内法规素养的培育，都离不开正确的政治方向，始终围绕坚持党的全面领导和保持党同人民群众的血肉联系的原则，使党内法规体系更加完善、党内法规制度更有活力。

（四）精准性与实效性的协同推进

习近平总书记指出，“制度优势是一个政党、一个国家的最大优势”[8]543， “要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能”[8]549。理论和实践告诉我们，培育党内法规素养关键在于培育运用党内法规的意识和能力。从实践来看，“有的基层党组织通过加强党章党规学习教育，普及党规知识、树立党规权威、强化党规意识，大大提高了基层治理水平”[9]。但是，党内法规实施过程中仍存在“一刀切”的问题，没有真正做到“一把钥匙开一把锁”。究其缘由,还在于党内法规素养与党内法规实践之间不相匹配，党内法规指导实践的精准性还有提升空间。习近平总书记强调：“处理好建章立制和落地见效的关系,就要抓好制度执行，带头学习、遵守、执行党章党规,从基本制度严起、从日常规范抓起。”[10]因此，培育党内法规素养要在保证实效的基础上提高对象精准性、内容精准性、方法精准性。

三、新时代党内法规素养培育的现实困境

党的十八大以来，党内法规素养培育取得了显著成效，一体化推进党内法规制度建设、党内法规执行、党内法规素养培育，形成了管党治党和执政治国的合力，但仍存在一些现实困扰。

（一）党内法规素养培育内容模糊滞后

从具体党内法规到宏观国家政策，对党内法规素养培育的内容都有相应的规定。 其中，有的党组织对培育内容作出肯定性要求，有的党组织对培育内容存在“漏项”。培育党内法规素养不是简单等同于宣传学习执行党内法规，而是全面提升执政治国水平和彰显制度自信的重要组成部分。但是，在实施过程中，一些党组织存在没有严格按照相关规定和要求完成的情况。例如，一些高校对党内法规素养培育不够重视和针对性不够，主要表现在：第一，认为党内法规素养可以纳入法治素养之中统筹培养，无需单独强调其内容，导致党内法规素养培育和法治素养培育内容混同，缺乏精准性；第二，认为开设“党内法规学”等课程仅面向党员（含预备党员、入党积极分子、发展对象），内容设置与党课（含入党积极分子培训班、发展对象培训班、新发展党员培训班）内容高度雷同，缺乏针对性。再比如，极个别党组织对党员个人党内法规素养培育的内容厚此薄彼，主要表现为重视责任义务轻视权利，对《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》等涉及党员责任义务的党内法规培训较多，而对《中国共产党党员权利保障条例》等关乎党员具体权利行使的党内法规培训却相对较少。

（二）党内法治素养培育方式单一重复

党内法规素养的提升必然依据科学的、有效的培育方法。对党内法规素养的培育，最常见、最基础、最通用的方式就是专题讲授，多表现为“我讲你听”的知识灌输。相对而言，能够更好引发共鸣、更能入脑入心的诸如现场教学、案例探究、角色切换等教学方式并未在实践中大量采用。究其原因，在于备课难度、现场把控、教学经验等实际困扰。另外，我们通常可见在社会实践中的党内法规素养培育，多采用“设点铺摊”“喇叭循环”“传单派发”等宣传教育方式，对于法律基础和素养不高的普通民众收效甚微。因此，以单一的方式对党内法规进行宣传教育，势必造成形式主义。

（三）党内法规素养培育的实效和时效欠佳

从实践来看，目前党内法规素养培育的内容、方式、效果还有诸多现实困扰，导致党内法规素养培育的实效和时效欠佳。以笔者调研的W 市为例，在对26 位基层党支部书记进行现场访谈后发现，他们普遍能够说出党内法规的重要性、党内法规的原理和相关内容，但在实际运用中却存在一些微观上的知识盲区，党内法规学习存在“偏科”现象。首先，从党组织和党员的角度来看，存在党内法规专业知识储备不足、对党内法规重要性的认识还有待提高、掌握和运用党内法规的能力亟待提升等现实问题，党内法规思维、党内法规意识、党内法规素养与党规之治的目标还存在一定的差距。其次，从非党员的角度来看，培育党内法规素养旨在更好改进党风民风政风，促进党内法规制度优势转化为治理效能，推动党和国家各项事业发展。但是，党内法规的现实“存在感”、党内法规与具体工作的“粘合度”、党内法规宣传教育的“显现度”等都与预期有一定的差距。需要注意的是，党内法规素养的培育不是依靠简单重复的学习、宣传、教育就能够取得较好实效，而是需要久久为功，在常学常新中强化党内法规素养培育，在细照笃行中坚定依规治党、从严治党的行动自觉。

（四）党内法规素养培育主体的动能不足

在培育党内法规素养过程中，主体动能不足主要体现在以下四点：第一，观念的差异导致的动能不足。党内法规素养不会自动生成，需要培养主体积极引导、科学规划、氛围营造、方法得当。这要求党内法规素养培育主体具有正确的观念。然而在实践中，对党内法规素养的重要性和必要性，还有极个别的组织和个人认为“可有可无”“可多可少”“可长可短”。这些错误的观念直接影响党内法规素养培育的行动与实效。第二，能力差异导致的动能不足。一是部分党内法规素养培育主体对党内法规的敏感度不高，导致党内法规在执行中出现误区和差异，影响党内法规素养的整体性培育。二是党内法规素养培育主体专业化程度不足，难以完成党内法规素养培育的任务。能够掌握培育方法的，可能法治素养欠佳；法治素养较好的，可能又对党内法规培育的规律性把握不足。这一系列因素叠加导致党内法规培育的主体动能不足。第三，繁重的事务性工作导致的动能不足。基层干部在繁重的事务性工作压力面前，在培育党内法规素养方面显得有些被动，容易在工作安排中将培育工作顺位靠后。第四，培育主体的相对独立性导致难以形成培育合力。现实中党内法规素养培育主体覆盖面过广，未能形成统一的合力。虽然各级党组织、党员、相关群团组织、企事业单位、各级各类学校、党校等，构成了党内法规素养培育的主体，但各主体在自己的领域“孤军奋战”，导致党内法规内容普及碎片化，缺乏统一的宣传教育平台，党内法规素养培育难以形成合力。

四、新时代党内法规素养培育的路径探索

习近平总书记指出，“推动制度优势更好转化为治理效能”[8]549，“维护制度权威、保障制度执行”[8]550，“坚持加强思想教育、形成不想腐的自律意识和思想道德防线”[5]62，“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合”[5]65。基于此，必须学深悟透习近平总书记关于依规治党系列重要论述，切实有效地培育党内法规素养。

（一）条与块：注重党内法规素养培育的分门别类

党内法规素养培育蕴含于党内法规宣传教育的过程之中，既面向党内，同时又面向党外。笔者认为，培育党内法规素养应当交给具备一定法学教育教研方法、有相应党的学说和党的理论等知识储备与工作经验的人来完成。党内法规素养的培育要做好全面覆盖和精准培育相结合，既能对党内法规体系进行整体画像，又能对具体党内法规开展精准描绘。党内法规素养培育应当条块结合，宏观掌握系统整体，微观结合工作实际调整细节内容。对党内法规素养培育的内容进行条分缕析，可以从党内法规概念维度、党内法规形态维度、党内法规历史维度、党内法规理论维度这四大基本维度展开架构。

第一，党内法规概念维度。2019 年《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的概念作出了明确规定，解决了实践中关于“你说的党内法规不是我认为的党内法规”这一难题。概念维度的厘清至少应当明确党内法规的内涵和外延：党内法规是一种行为规范，体现了全党的统一意志；党内法规是公开的制度集合体，在形式上具有自己的专属名称，并非以“条例” “规定”“办法”“细则”命名的，都是党内法规。

第二，党内法规形态维度。所谓形态维度，就是党内法规外在呈现形式。首先，从微观上看，应对“党言党语”与“法言法语”作出界分。不可否认，党内法规是法，但却具有“党言党语”的特征，不能在党内法规素养培育过程中用“法言法语”替代“党言党语”，模糊党内法规的形态特征。其次，从中观上看，党内法规创设的权力与责任、权利与义务、组织处理与纪律处分，这些与法律相似但又不同。党内法规形态一般为条款形式，这有别于规范性文件。党内法规形态逻辑完整，一般包含前提假设、行为模式与法规后果，这有别于村规民约。最后，从宏观上看，党内法规形态构成了一套完整系统，因此，要运用局部和整体的分析方法培育党内法规素养，既善于从系统整体视角认识党内法规体系，又能够精准把握具体党内法规条文的意旨。

第三，党内法规历史维度。2021 年7 月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。培育党内法规素养离不开讲好党内法规的历史，传播好党内法规的声音。因此，从党内法规历史维度培育党内法规素养应当注重三个要点：一是从党内法规体系的发展历程中正确认识党内法规伴随党的发展而成熟完善；二是党的十八大以来，加快建成的党内法规体系充分彰显了以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”、适应新形势新任务新要求对党内法规制度建设作出的新部署；三是站在新的历史起点上，形成更加完善的党内法规体系离不开组织和个人较好的党内法规素养，在深刻总结党内法规制度建设的宝贵经验之上，探索具有中国共产党特色和中国共产党智慧的党内法规建设规律，在培育党内法规素养中增强制度自觉。

第四，党内法规理论维度。恩格斯指出：“一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”[11]培育党内法规素养，从培育主体角度而言，党内法规理论素养是基础和根本；从培育对象而言，党内法规理论素养是形成良好党内法规意识并有效指导实践的前提与要求。培育党内法规理论素养，内容上要注意“深浅有度”，防止枯燥无趣；方式上要注意“灵活多样”，防止呆板单一；时间上要注意“长短结合”，防止时效折损。

（二）德与法：注重党内法规素养培育的全面推进

习近平总书记指出：“道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。”[5]65-66党内法规素养培育应当注重德法互助，增强对党内法规体系的理性认同和情感认同，实现法规素养与道德素养的同步提升。

第一，在传承弘扬中华优秀传统法律文化中培育党内法规素养。秦朝以来，我国形成了世界法制史上独树一帜的中华法系，积淀了深厚的法律文化。中华法系是在我国特定历史条件下形成的，显示了中华民族的伟大创造力和中华法制文明的深厚底蕴。我们看到中华优秀传统法律文化与党内法规素养之间有着紧密的关联性（见表1），因此要在党内法规素养培育过程中实现对中华优秀传统法律文化的创新性发展和创造性转化。坚持把弘扬中华优秀传统法律文化与培育党内法规素养相结合，要旗帜鲜明地指出以人民为中心是党内法规素养培育的基本价值取向；坚持把弘扬中华优秀传统法律文化与培育党内法规素养相结合，要强调党的理想信念宗旨、发挥党的优良传统作风，展现共产党人高尚道德追求；坚持把弘扬中华优秀传统法律文化与培育党内法规素养相结合，要摒弃“刑不上大夫”的错误观念，清晰划出我们党组织和党员不可触碰的底线。

第二，在弘扬社会主义核心价值观中培育党内法规素养。习近平总书记指出，“要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育”[12]。在弘扬社会主义核心价值观中培育党内法规素养，有助于在全党树立正确的权力观、价值观、为民观，有助于在全社会形成良好的政治风气和社会风气。在弘扬社会主义核心价值观中培育党内法规素养，有利于树立党规意识，克服“个人主义”，做到心中有党；有利于树立党规意识，克服“山头主义”，做到心中有国；有利于树立党规意识，克服“形式主义”，做到心中有民。

表1 中华优秀传统法律文化与党内法规素养知识结合点

第三，在发展党员良好的道德人格和政治人格中培育党内法规素养。党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石，必须在严格的党内生活锻炼中不断增强。党内法规素养是党员干部立身、立业、立言、立德不可或缺的内在标尺。《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于进一步鼓励广大干部新时代新担当新作为的意见》等党内法规均鼓励党员干部加强自律、接受他律，敢于担当、勇于作为，始终如一地按照党内法规的要求锻炼政治能力和政治本领，锻造良好的道德人格和政治人格。

（三）长与短：注重党内法规素养培育的效能提升

恩格斯指出，“随着自然科学领域中每一个划时代的发现,唯物主义也必然要改变自己的形式”[13]。站在新的历史起点上培育党内法规素养，要在关注效能、效果、效率的基础上做好“一长一短”，推动党内法规制度建设高质量发展。首先，“一长”是指党内法规素养培育主体在身份认同上的长期性和自我提升的长期性。这是提高党内法规素养培育效能的关键环节。党内法规素养培育主体的身份认同是指培育主体对于党内法规素养培育有着系统性、整体性、宏观性的认识，而不是碎片化的信息传递、简单化的知识输送、重复化的说教教育，培育主体能从党内法规素养培育工作中获得职业认同、身份自豪并实现自身价值，愿意发挥主观能动性开展党内法规素养培育工作。党内法规素养培育主体应当以积极投身新时代党的建设新的伟大工程为旨趣，正确检视自己在党规知识和培育技法上的短板，形成自我提升的良性循环，持续提高自身能力。其次，“一短”是指提升党内法规素养培育效能要重视及时性和针对性。对于新施行的党内法规要及时做好宣传教育工作，对于工作开展需要应知应会的党内法规要做到“普及在前、宣传在前、学习在前”。以S 市CH 区为例，2021 年CH 区多个党（总）支部开展换届选举前，均及时地对《中国共产党章程》《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党基层组织选举工作条例》等党内法规进行了全覆盖的宣传学习，从而有力助推了本次基层党组织换届选举工作的制度化规范化开展。